II OSK 1555/20, Przepis art. 152 § 1 p.p.s.a. a skutek wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia organu gminy z art. 92 ust. 1 u.s.g. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: ONSAiWSA 2021/2/30

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2020 r. II OSK 1555/20 Przepis art. 152 § 1 p.p.s.a. a skutek wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia organu gminy z art. 92 ust. 1 u.s.g.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.).

Sędziowie: NSA Jerzy Siegień, del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 12/20 w sprawie ze skargi K. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w sprawie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej

1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,

2. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz K. H. kwotę 700 (siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r., II SAB/Bk 12/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta (...) w sprawie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu (...) stycznia 2020 r. K. H. (powoływany w dalszej części jako "skarżący") złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej na nieruchomości położonej w (...) przy ul. (...) nr ewid. gr. (...), obr. (...) (...). Jako podstawę złożonego wniosku skarżący wskazał ustawę z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1496 z późn. zm., dalej w skrócie "specustawa mieszkaniowa").

Prezydent Miasta (...) pismem z dnia (...) stycznia 2020 r. nr (...) zawiadomił skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia. Wyjaśniając podstawy wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej był zobowiązany do sprawdzenia, czy złożony wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej spełnia wymogi art. 7 ust. 7 i 8 ustawy, a w przypadku wniosku skarżącego spełnienie wymogu art. 7 ust. 7 pkt 12 tej ustawy, nie było obiektywnie możliwe z uwagi na "zawieszenie" obowiązywania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., uchwalonego uchwałą Nr (...) Rady Miasta B. z dnia (...) czerwca 2019 r. Skarżący w złożonym wniosku zadeklarował wprawdzie niesprzeczność planowanej inwestycji zarówno ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. z dnia (...) listopada 1999 r., jak i ze Studium z (...) czerwca 2019 r., ale jak podkreślił organ, Studium z dnia (...) listopada 1999 r. przestało obowiązywać, a wykonalność Studium z dnia (...) czerwca 2019 r. została wstrzymana, na skutek wydanego przez Wojewodę P. rozstrzygnięcia nadzorczego nr (...) stwierdzającego nieważność uchwały (...) Rady Miasta B. z dnia (...) czerwca 2019 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. nr (...). Jak dalej wyjaśnił organ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 666/19 uchylił co prawda ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P., ale z uwagi na fakt, że powyższe orzeczenie nie jest prawomocne, nie było podstaw prawnych do procedowania złożonego wniosku. Prezydent wskazał jednocześnie, że właśnie z uwagi na opisany stan "zawieszenia" obowiązywania Studium, odstąpił od wzywania skarżącego do uzupełniania braków formalnych złożonego wniosku.

W dniu (...) stycznia 2020 r. skarżący wezwał Prezydenta Miasta (...) do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieuprawnionym niezamieszczeniu na stronie BIP złożonego wniosku, co skutkowało niepodjęciem uchwały przez Radę Miasta (...) o ustaleniu lokalizacji wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej. Skarżący wezwał jednocześnie, aby Prezydent Miasta (...) niezwłocznie umieścił prawidłowo złożony, kompletny i prawidłowy pod względem formalnym wniosek z dnia (...) stycznia 2020 r. wraz z załącznikami na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej oraz rozpoczął dalsze procedowanie tego wniosku w terminie jednego dnia od otrzymania wezwania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent Miasta (...) pismem z dnia (...) stycznia 2020 r. poinformował skarżącego, że nowelizacja art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązująca od 1 czerwca 2017 r., wyeliminowała konieczność wcześniejszego wnoszenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego.

W dniu (...) stycznia 2020 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta (...) polegające na pozostawieniu bez rozpatrzenia jego wniosku z dnia (...) stycznia 2020 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działce nr (...) (...), przy ul. (...) w (...), uniemożliwiając tym samym Radzie Miasta (...) podjęcie stosownej uchwały w tym zakresie. W uzasadnieniu złożonej skargi jej autor wskazał, że wniosek wraz załącznikami złożony (...) stycznia 2020 r. był kompletny pod względem formalnym i powinien być zamieszczony przez Prezydenta Miasta (...) na stronie BIP Urzędu Miejskiego w (...) najpóźniej w dniu (...) stycznia 2020 r. W związku z oczywistym naruszeniem prawa Prezydent, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem poprzez pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, uniemożliwia tym samym Radzie Miasta podjęcie stosownej uchwały lokalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta (...) wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Prezydenta Miasta (...) i przewlekłe prowadzenie postępowania, polegające na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego z dnia (...) stycznia 2020 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i niezamieszczenie tego wniosku zgodnie ze specustawą mieszkaniową na stronie BIP Urzędu Miejskiego w (...), co w ocenie skarżącego uniemożliwiło dalsze jego procedowanie. Sąd I instancji, podzielając stanowisko wyrażone w uchwale NSA w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, doszedł do wniosku, że droga sądowa w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, bowiem na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji w trybie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej, przysługuje skarga na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy mieszkaniowej. Wymogi formalne wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zostały szczegółowo wskazane w art. 7 ust. 7 i 8 specustawy mieszkaniowej. Do zweryfikowania powyższych wymogów formalnych wniosku został zobowiązany organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta). W ramach tych czynności "wstępnych" organ miał zatem obowiązek zweryfikować między innymi wymóg z punktu 12 ust. 7 art. 7 specustawy, a mianowicie, czy planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4, oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Jak wynika bowiem z art. 7 ust. 9 tej ustawy w przypadku gdy wniosek nie spełnia wymogów, o których mowa w ust. 7 i 8, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wzywa do usunięcia braków formalnych, wskazując termin na ich usunięcie, nie dłuższy jednak niż 14 dni, pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W ocenie Sądu, skoro wada wniosku w tym zakresie nie miała charakteru formalnego, albowiem z przyczyn obiektywnych nie było możliwości jej usunięcia właśnie z uwagi na czasowe "zawieszenie" mocy obowiązywania Studium, to organ, przed podjęciem czynności pozostawienia powyższego wniosku bez rozpatrzenia, nie miał podstaw do uprzedniego wezwania skarżącego do usunięcia ww. braku w trybie art. 7 ust. 9 tej ustawy. Przy uwzględnieniu powyższych okoliczności, zastosowanie przez Prezydenta Miasta (...) art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej i pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpatrzenia, było w kontrolowanym postępowaniu - zasadne. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego było to jedyne rozstrzygnięcie, jakie organ mógł podjąć w zaistniałym stanie sprawy.

Dodatkowo, z uwagi na szczególną regulację specustawy mieszkaniowej i zawarte w art. 14 tejże ustawy wyłączenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, organ nie mógł w zaistniałym stanie faktycznym, zawiesić prowadzonego postępowania z wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 666/19.

Tym samym Sąd I instancji nie dopatrzył się w kontrolowanych pod względem legalności działaniach Prezydenta zarzucanej bezczynności. Skład orzekający nie stwierdził też ażeby działania organu w tym zakresie nosiło miano przewlekłych. Końcowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zasygnalizował, że zastosowane w przedmiotowym postępowaniu pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie uniemożliwia skarżącemu ponownego złożenia kompletnego wniosku w momencie, gdy ustanie przeszkoda w jego procedowaniu, a taka przeszkoda ustała, albowiem z dniem 30 stycznia 2020 r. uprawomocnił się wyrok tutejszego sądu z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 666/19 uchylający rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. stwierdzające nieważność Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego uchwałą (...) Rady Miasta B. z dnia (...) czerwca 2019 r. W związku z powyższym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie wywiera już żadnego skutku prawnego, a zatem nie ma żadnych przeciwskazań formalnych do złożenia przez skarżącego nowego, kompletnego wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący K. H., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 PPSAu - tj. naruszenie przepisu art. 141 § 4 PPSAu polegające na niepełnym, niedokładnym i chybionym zbadaniu sprawy, braku ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżącego, niewyjaśnieniu przyczyn, dla których Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i niewłaściwie zastosował przepisy tego prawa,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 PPSAu - naruszenie przepisów:

a) art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnymi, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

b) art. 7 ust. 7 pkt 12 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

c) art. 7 ust. 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przez niewłaściwe zastosowanie,

d) art. 7 ust. 10 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przez niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie w sprawie,

e) art. 7 ust. 16 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie w sprawie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od Prezydenta Miasta (...) na rzecz skarżącego kosztów postępowania, a ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przedstawił argumentację uzasadniającą zarzuty skargi kasacyjnej, wskazując, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, jak prawo skarżącego do rozpoznania jego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej może być skutecznie hamowane przez organ wykonawczy gminy, co czyni iluzorycznym prawo wnioskodawcy do oceny takiego wniosku. Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się i nie rozstrzygnął, czy w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji obowiązywało jedno z dwóch przywołanych w wyroku Sądu I instancji studium uwarunkowań, czy też istniała w tym zakresie próżnia prawna. W ocenie skarżącego kasacyjnie racjonalny prawodawca pisząc treść art. 7 ust. 7 pkt 12 Ustawy miał na myśli studium aktualnie obowiązujące, ale nie przewidział sytuacji jak w tej sprawie - stanu zawieszenia uchwały nr II na nieznany okres i zgodności kompletnego Wniosku skarżącego z obiema uchwałami. Jeżeli tak, Sąd I instancji nie mógł przyznać, iż Prezydent był w prawie pozostawiając Wniosek skarżącego bez rozpoznania na podstawie art. 12 ust. 9 in fine Ustawy nie rozważając, jakie studium stosuje się, lub w jaki sposób nadać bieg Wnioskowi skarżącego, zgodnego równocześnie z uchwałą nr I i uchwałą nr II, i na najwcześniejszym z etapów jego rozpoznawania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

W dniu 27 lipca 2020 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zawiadomił o wstąpieniu do postępowania, przedstawiając stanowisko przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, ani przesłanki odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania wskazane w art. 189 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Jako zasadny należało uznać był zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej jako u.s.g.). Przepis ten stanowi, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wniosek skarżącego o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej dla nieruchomości położonej w (...) przy ul. (...) nr ewid. gr. (...), obr. (...) (...) wpłynął do organu (...) stycznia 2020 r. Dla terenu planowanej inwestycji mieszkaniowej Rada Miasta B. uchwałą nr (...) z dnia (...) czerwca 2019 r. uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. (dalej jako: Studium). Następnie w dniu (...) lipca 2019 r. Wojewoda P. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr (...) stwierdzające nieważność uchwały Nr (...) Rady Miasta B. z dnia (...) czerwca 2019 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. Gmina B. zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 666/19 uchylił ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P.

Powyższe okoliczności faktyczne uwzględnił Sąd I instancji, który w zaskarżonym wyroku wskazał, że z uwagi na fakt, że wyrok uchylający rozstrzygnięcie nadzorcze nr (...) stwierdzające nieważność Studium był, na datę rozpatrzenia wniosku, nieprawomocny, brak było podstaw prawnych do dalszego procedowania wniosku. Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że wstrzymanie wykonania uchwały nie jest równoznaczne z pozbawieniem jej mocy obowiązującej, a stanowi jedynie czasowe zawieszenie jej obowiązywania, do czasu prawomocnego orzeczenia sądu co do prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Okoliczności te przemawiały, w ocenie Sądu I instancji, za uznaniem, że wnioskodawca nie spełnił wymogu wskazania, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stosownie do postanowień art. 7 ust. 7 pkt 12 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1496 z późn. zm., dalej w skrócie "specustawa mieszkaniowa").

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko przedstawione przez Sąd Wojewódzki jest błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, dostrzegając wprawdzie fakt wstrzymania wykonania Studium na podstawie art. 92 ust. 1 u.s.g. w związku z wydanym rozstrzygnięciem nadzorczym dnia (...) lipca 2019 r., pominął okoliczność, że w dacie pozostawienia przez Prezydenta Miasta (...) bez rozpoznania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej samo ww. rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wstrzymane na podstawie innego przepisu, a mianowicie art. 152 § 1 p.p.s.a. W dniu pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącego, tj. w dniu (...) stycznia 2020 r., skutek prawny wywoływał wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie II SA/Bk 666/19 uchylający powyżej wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze. Jakkolwiek wyrok ten był nieprawomocny w dacie istotnej dla niniejszego rozstrzygnięcia, to - biorąc pod uwagę treść orzeczenia - na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnięcie nadzorcze nr (...) z dnia (...) lipca 2019 r. zostało wstrzymane już od dnia wydania wyroku uchylającego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, czyli od dnia 5 grudnia 2019 r.

Zgodnie z treścią art. 152 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Zasady tej nie stosuje się do aktów prawa miejscowego (art. 152 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że w art. 152 p.p.s.a. chodzi o wykonalność aktu lub czynności w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Stwierdzenie przez sąd, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu, oznacza, że akt ten nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, publ. ONSAiWSA 2004/2/32, wyrok NSA z 18 maja 2016 r., II OSK 1912/15, publ. LEX nr 2108443).

W świetle przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym obalenie domniemania legalności aktu nadzoru nie musi nastąpić na skutek wyroku prawomocnego (art. 152 § 1 p.p.s.a.). W doktrynie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym stan wstrzymania wykonania uchwały (zarządzenia) trwa aż do czasu uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny. W pierwszej z tych sytuacji usunięcie z obrotu prawnego uchwały z mocą ex tunc "konsumuje" akt jej wstrzymania przez organ nadzoru, w drugiej zaś uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako aktu kończącego postępowanie nadzorcze, pozbawia mocy wiążącej zastosowany w jego trakcie środek ochrony tymczasowej (A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, wyd. II, LEX, komentarz do art. 92). Także w orzecznictwie wskazuje się, że wstrzymanie wykonania uchwały uznanej za nieważną przez organ nadzoru trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego lub jego uchylenia przez sąd administracyjny (wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., I OSK 1768/17, LEX nr 2434948). Stan ten wiąże się z domniemaniem legalności aktu nadzoru (wyrok TK z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100), które obalone zostaje na skutek wyroku sądu administracyjnego uchylającego zaskarżony akt nadzoru.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznaje, iż już nieprawomocne uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny aktu nadzoru spowodowało, iż akt ten nie wywołuje skutków prawnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji już od daty orzeczenia uwzględniającego skargę na akt nadzoru, na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a., uchwała albo zarządzenie organu gminy, którego nieważność została stwierdzona przez organ nadzoru, wywołuje skutki prawne na równi z aktem, którego nieważność nie została stwierdzona przez organ nadzoru. Ponieważ przedmiotem zaskarżenia w sprawie o sygn. II SA/Bk 666/19 był akt nadzoru podlegający instytucji wskazanej w art. 152 § 1 p.p.s.a., zaś w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie postanowił odstąpić od wstrzymania wykonania uchylonego aktu, to ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. nie wywoływało skutków prawnych już od daty wyrokowania w sprawie sygn. II SA/Bk 666/19, tj. od 5 grudnia 2019 r. Zatem, kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma fakt, iż na dzień pozostawienia wniosku bez rozpoznania rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność Studium nie wywoływało skutków prawnych w związku z regulacją art. 152 § 1 p.p.s.a., co za tym idzie wyłączony został także skutek wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia organu gminy z art. 92 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w dacie procedowania przez organ obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. ustanowione uchwałą Rady Miasta B. nr (...) z dnia (...) czerwca 2019 r. Brak było podstaw prawnych do uznania postanowień Studium za zawieszone, a organ winien był procedować wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na podstawie Studium, biorąc pod uwagę wyrok WSA w Białymstoku z 5 grudnia 2019 r. w sprawie sygn. II SA/Bk 666/19 oraz treść art. 152 § 1 p.p.s.a.

W konsekwencji powyższego uzasadniony był również zarzut naruszenia art. 7 ust. 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji przez niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie spełnia wymogów, o których mowa w ust. 7 i 8, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wzywa do usunięcia braków formalnych, wskazując termin na ich usunięcie, nie dłuższy jednak niż 14 dni, pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Ponieważ obowiązywanie Studium nie zostało zawieszone w dacie pozostawienia wniosku bez rozpoznania, to działanie organu polegające na odmowie nadania biegu wnioskowi skarżącemu o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej było nieuprawnione. Organ winien był uznać za obowiązujące postanowienia Studium i dokonać oceny spełnienia przez wnioskodawcę wymogów wniosku, o których mowa w art. 9 ust. 7 i 8 specustawy mieszkaniowej. W szczególności organ winien był dokonać oceny, czy wniosek zawiera wskazanie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ustanowionym uchwałą Rady Miasta B. nr (...) z dnia (...) czerwca 2019 r.

Pozostając w granicach zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż art. 7 ust. 9 został niewłaściwie zastosowany z tego jeszcze względu, że przepis ten przyznaje organowi kompetencję do pozostawienia bez rozpoznania wyłącznie wniosku obarczonego brakami formalnymi. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku zauważył, że dostrzeżone braki w istocie nie miały charakteru formalnego, z uwagi na ich obiektywny charakter i brak możliwości usunięcia przez wnioskodawcę. Przyjęcie takiego stanowiska wskazuje na niekonsekwencję Sądu I instancji, który powinien był dojść do wniosku, że uznanie powyższej wady za brak o charakterze materialnym, a nie formalnym, wykluczały zastosowanie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej i nie uprawniały Prezydenta Miasta (...) do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Jakkolwiek przepis ten definiując braki odwołuje się do postanowień ust. 7 i 8 powołanego artykułu, to należy mieć na uwadze, iż użyte przez prawodawcę w art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej określenie wezwania wnioskodawcy do "usunięcia braków formalnych" jak i samo odwołanie się w tym przepisie do instytucji pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia wyraźnie świadczą o zamiarze ustawodawcy, aby pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia miało miejsce tylko w przypadku nieuzupełnienia braków usuwalnych, zależnych od wnioskodawcy (inwestora). Ewentualne braki o charakterze materialnym powinny zostać wzięte pod uwagę wyłącznie na etapie merytorycznego rozpatrzenia wniosku przez organ stanowiący gminy. Można w tym miejscu odwołać się pomocniczo do orzecznictwa zapadłego na gruncie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm, dalej jako k.p.a.). Jakkolwiek przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie w zw. z art. 14 specustawy mieszkaniowej, to należy zwrócić uwagę że celem wezwania do usunięcia braków podania powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku (wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., I GSK 1124/19, LEX nr 2774670, wyrok NSA z 26 września 2019 r., I OSK 32/18, LEX nr 2734919). Podobnie w doktrynie wskazuje się, że brak sprzeczności wnioskowanej inwestycji ze studium podlega ocenie nie ze strony organu wykonawczego gminy, a ze strony rady gminy, która w przypadku uznania, że inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze studium, odmówi ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowe (A. Sypnicki (w:) Specustawa mieszkaniowa. Komentarz, red. A. Jakubowski, Warszawa 2019, Legalis, komentarz do art. 7). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstawy prawnej do pozostawienia wniosku o ustalenie inwestycji mieszkaniowej bez rozpatrzenia w razie uznania, iż wniosek ten obarczony jest wadą o charakterze materialnym. W tym przypadku konieczne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku i odniesienie się do ewentualnego braku w rozstrzygnięciu podejmowanym przez radę gminy na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.

Natomiast niezasadny był zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Należy przypomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, publ. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje, że Sąd Wojewódzki przedstawił motywy rozstrzygnięcia i wyjaśnił, dlaczego w ocenie Sądu w sprawie nie doszło do bezczynności albo przewlekłości. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie co do tego, że Sąd I instancji nie podał prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wyjaśnienia motywów wyrokowania i nie omówił wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W świetle powyższych rozważań tak skonstruowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Ponadto, jako przedwczesne, a przez to nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 ust. 7 pkt 12, art. 7 ust. 10 oraz art. 7 ust. 16 specustawy mieszkaniowej. Dopiero uznanie, że organ niezasadnie uznał obowiązywanie Studium za zawieszone, powinno doprowadzić do weryfikacji, czy wniosek skarżącego spełniał warunki z art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej, a w konsekwencji prowadzić powinno do podjęcia przez Prezydenta Miasta (...) czynności, o których mowa w art. 7 ust. 10 tej ustawy. Ponadto inwestor nie modyfikował wniosku stosownie do art. 7 ust. 16 specustawy mieszkaniowej.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjnych uznając za zasadne zarzuty naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 ust. 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu argumentację, a następnie na podstawie całokształtu okoliczności sprawy jeszcze raz dokona oceny, czy organ był uprawniony do pozostawienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej bez rozpatrzenia, w konsekwencji czy pozostawał w bezczynności. W przypadku uznania bezczynności Sąd oceni, czy miała ona charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., a także czy zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi również w zakresie żądania nałożenia na organ grzywny i przyznania na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej. Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni także argumentację przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. II OSK 1491/20 w sprawie z pierwszego wniosku skarżącego, biorąc pod uwagę tożsamość podstawy prawnej obu wniosków o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Jednocześnie jednak nie może ujść uwadze, że o ile przepisy prawa nie dopuszczają prowadzenia przez organ administracji dwóch tożsamych przedmiotowo i podmiotowo spraw, o tyle "załatwieniem wniosku" jest również umorzenie postępowania.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 tej ustawy.