Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3090818

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 6 października 2020 r.
II OSK 1473/18
Zastosowanie przepisu art. 59 ust. 7 p.b.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.).

Sędziowie: NSA Teresa Zyglewska, del. WSA Mirosław Gdesz.

Sentencja

6 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 634/17 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 634/17 oddalił skargę S. S. (dalej jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2017 r., znak (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą linię kablową, złącze kontrolno-pomiarowe zk-sn, zjazd z drogi gminnej, plac manewrowy i drogę wewnętrzną na działkach nr (...),(...),(...),(...),(...),(...) położonych miejscowości W., gmina P., zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty P. z (...) marca 2013 r. nr (...) o pozwoleniu na budowę, przeniesionej decyzją tego organu z (...) listopada 2015 r., znak: (...) (na ww. Spółkę), a następnie zmienionej decyzją z (...) czerwca 2016 r. nr (...) (na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane).

Decyzją z (...) listopada 2016 r., znak: (...),(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie, jednocześnie na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ określił, że pozostałe do wykonania części robót budowlanych związane z oddawaną do użytkowania elektrownią wiatrową wraz z infrastrukturą techniczną polegające na: profilowaniu i humusowaniu terenu w otoczeniu obiektu elektrowni wiatrowej od strony dojazdu do obiektu i wokół obsypanej humusem stopy fundamentowej, wyrównaniu płaszczyzny placu manewrowego i uzupełnieniu kruszywem kamiennym powstałych ubytków, wyrównanie powierzchni płaszczyzny utwardzonego dojścia do obiektu, należy wykonać w terminie do 9 czerwca 2016 r. Decyzję tą doręczono 30 listopada 2016 r. A. C., upoważnionemu do reprezentowania inwestora.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli N. N., P. I. i S. S.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań ww. osób zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia (...) stycznia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ stwierdził, że odwołania złożone w niniejszej sprawie wniesione zostały w terminie bowiem uczyniono to zgodnie z zasadą, że podmiot, któremu nie doręczono decyzji może wnieść od niej odwołanie w terminie otwartym do wniesienia odwołania przez stronę, której decyzję doręczono. Taka sytuacja zaistniała w sprawie.

Odnosząc się do kwestii zasadniczej w tej sprawie tj. czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej decyzji (...) WINB z (...) listopada 2016 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornej elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną, organ wskazał, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, jest to postępowanie wyjątkowe, inicjowane na wniosek inwestora, i jako takie zostało odrębnie uregulowane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 29 z późn. zm.; dalej: Prawo budowlane). Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wyraźnie stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten ma szczególny charakter wobec ogólnej normy art. 28 k.p.a. Jego treść wyłącza z postępowania te osoby, które nie są inwestorem. Zauważył, że jak wskazał NSA w wyroku z 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1174/07, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Organ szczegółowo przedstawił okoliczności w jakich doszło do wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej elektrowni wiatrowej i uznał, że w takich okolicznościach nie można podzielić stanowiska skarżących, zgodnie z którym w niniejszej sprawy nie ma zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, a ich legitymację powinno oceniać się według art. 28 k.p.a.

Organ zauważył, że podmiotem, który może wnieść skuteczne odwołanie od decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów, choćby nawet miały one interesprawny w innych postępowaniach dotyczących danej inwestycji, np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.

Organ wyjaśnił, że ww. przepis znajduje zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanym w wyniku postępowania legalizacyjnego. Organ stwierdził, że żadna z ww. okoliczności, wyłączających zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi.

Organ zauważył także, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrowni wraz z infrastrukturą techniczną (wraz z decyzją ją zmieniającą) nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja Wojewody (...) z (...) października 2016 r. stwierdzająca z urzędu nieważność decyzji Starosty P. z (...) marca 2013 r. i z (...) czerwca 2016 r. nie jest jeszcze ostateczna. Również wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie uniemożliwia udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Organ uznał, że legitymację prawną skarżących do występowania w niniejszej sprawie w charakterze stron oceniać należy wyłącznie przez pryzmat art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ skarżący nie są inwestorami przedmiotowej inwestycji, brak było podstaw do przyznania im statusu strony w niniejszym postępowaniu. Tym samym, odwołania tych osób jako nie pochodzące od stron postępowania, nie mogły doprowadzić do merytorycznej oceny sprawy w II instancji. Z tego też powodu organ umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w całości oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 tej ustawy; art. 59 ust. 5 w zw. z art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane; art. 59 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane; art. 59a ust. 2 pkt 1, 2a, lit. b i e w zw. z art. 59 ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane; art. 107 ust. 3 k.p.a.; art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 59a ustawy Prawo budowlane. Argumentował, że bezpodstawnie uznano, iż nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie, bowiem art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadkach kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę należy interpretować szeroko. W niniejszej sprawie pozwolenie na budowę było i jest kwestionowane, toczy się postępowanie o stwierdzenie jego nieważności (w dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie funkcjonowała nieprawomocna decyzja Wojewody (...) stwierdzająca nieważność decyzji budowlanych w zakresie budowy elektrowni wiatrowej w W., a nadto decyzje te nie podlegały wykonaniu z uwagi na wstrzymanie ich wykonania na podstawie postanowienia Wojewody (...) z (...) października 2016 r.), w efekcie czego krąg stron winien być ustalany w niniejszej sprawie według zasad ogólnych. W czasie wydania zaskarżonej decyzji inwestor nie legitymował się wykonalną decyzją budowlaną. W dalszych zarzutach podniesiono okoliczności świadczące, zdaniem skarżącego, o merytorycznej wadliwości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący podniósł, że organ wbrew obowiązkowi z art. 107 ust. 3 k.p.a. nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżący zaważył, że organ nie podjął czynności w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 634/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę skarżącego, uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, który uznał za zasadne wydanie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji (...) WINB z (...) listopada 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd przyjął za organem, że zastosowanie w okolicznościach sprawy ww. przepisu było zasadne albowiem odwołujący się, w tym skarżący, nie mają interesu prawnego, a tym samym odwołania pochodzące od tych osób nie mogą podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu, i wobec tego należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie ww. przepisu. Sąd podzielił też pogląd organu, że z uwagi na przedmiot sprawy, interesprawny tych osób należało rozważać z uwzględnieniem art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W efekcie, zdaniem Sadu, należało przyjąć, że w niniejszym postępowaniu, zainicjowanym wnioskiem inwestora, stroną jest wyłącznie inwestor czyli Spółka E.

Sąd wyjaśniając instytucję odwołania od decyzji wskazał, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze.

Zdaniem Sądu, GINB uznając, że odwołujący się nie są stroną w sprawie słusznie zastosował powyższy przepis. Ponadto przedstawił w uzasadnieniu decyzji analizę w tym zakresie, uwzględniającą - według Sądu - wszystkie te aspekty, które mogły mieć jakiekolwiek znaczenie prawne, w tym te, które są istotne dla samych skarżących. Analiza ta potwierdza zasadność i prawidłowość wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Wskazuje ona bowiem na to, że z uwagi na przedmiot sprawy i okoliczności w niej występujące, interesprawny skarżących należało oceniać w oparciu o art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Nie zachodziły bowiem - w dacie rozpatrywania sprawy przez ten organ - żadne okoliczności, wyłączające jego zastosowanie.

Według Sądu, wskazany przepis ustawy Prawo budowlane reguluje kwestię strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i zawęża krąg podmiotów jedynie do inwestora. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd wskazał, że zawężenie podmiotowe wynikające z omawianej regulacji prawnej może mieć zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. W wyroku z 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, że proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. W tym samym wyroku NSA wskazał, że tylko w przypadku legalnego postępowania inwestora można uznać, iż poprzez wskazane "zawężenie" interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także w wyroku z 29 grudnia 2010 r., w którym to przyjął, że omawiany przepis znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest jednakże wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Podobne stanowisko na tle art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wyrażone zostało również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1174/07, z 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1891/08, z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 72/12, a także najnowszych: z 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2190/15 czy z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 1989/16.

Podzielając przytoczone poglądy, Sąd stwierdził, że GINB orzekając w sprawie kierował się prawidłową wykładnią art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Sąd miał na uwadze, że przepis ten może w niektórych sytuacjach doznawać ograniczeń, również wówczas, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą realizowano inwestycję, została zakwestionowana - tj. doszło do jej ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego. Stąd też organ wziął pod uwagę, że toczy się odrębne postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności, które dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji zmieniającej, wydanych dla przedmiotowej inwestycji oraz, że decyzją z (...) października 2016 r. Wojewoda (...) stwierdził z urzędu nieważność tych aktów. Sąd wskazał, że organ prawidłowo zwrócił uwagę na to, że ww. decyzja Wojewody (...) nie ma charakteru ostatecznego, a jako taka nie podlega wykonaniu (v. art. 130 § 1 i 2 k.p.a.), a więc: nie wywołuje jeszcze skutku w postaci wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego. Tym samym, organ ten mógł jedynie stwierdzić, że inwestycja, objęta wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie z (...) września 2016 r., wykonana została legalnie, w oparciu o funkcjonujące w obrocie prawnym pozwolenie na budowę i zmieniające je, z (...) czerwca 2016 r.; a tym samym, że kwestionowane pozwolenie na użytkowanie jest wynikiem legalnego zachowania inwestora. Sąd zaznaczył, że organ nie miał żadnych podstaw by przyjąć, że inwestycja ta została zrealizowana w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, zmienionego następnie decyzją z 2016 r. (skoro wydano dla tej inwestycji decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, poprzedzoną obowiązkową kontrolą, która tego rodzaju uchybień nie stwierdziła, a przy tym - nie było wówczas prowadzone żadne postępowanie przez organ nadzoru budowlanego dotyczące tej inwestycji i ewentualnych uchybień w jej realizacji; ani nie doszło do skutecznego/ostatecznego zakwestionowania we właściwym trybie decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji).

W tej sytuacji, Sąd uznał, że konkluzja organu odwoławczego, że przymiot strony w sprawie przysługuje jedynie inwestorowi, na zasadzie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, była w pełni uprawniona. Akta sprawy nie wskazują bowiem na to, aby kwestionowane przez skarżących pozwolenie na użytkowanie było wynikiem wadliwego postępowania inwestora (które to spowodowało wszczęcie odpowiedniego postępowania przez organ nadzoru budowlanego, w trybie art. 48 czy art. 51 Prawa budowlanego), czy też - dotyczyło inwestycji objętej decyzją wyeliminowaną ostatecznie z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji, organ nie mógł, kierując się obowiązującym porządkiem prawnym (stosownie do art. 6 k.p.a.), odstąpić od zastosowania ww. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Istotne według Sądu było to, że zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest konsekwencją legalnego (zgodnego z prawem) zrealizowania inwestycji, w oparciu o funkcjonujące w owym czasie pozwolenie na budowę, natomiast ewentualne późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, nie uczyni tej inwestycji nielegalną; z pewnością także nie uprawnia GINB na tym etapie, przed ostatecznym zakończeniem postępowania nadzorczego dotyczącego wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę dla spornej inwestycji, odstąpienia od zastosowania ww. normy prawnej (por. ww. wyrok NSA z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 1989/16).

Odnośnie do zarzutów i argumentów podniesionych w piśmie uzupełniającym skargę, Sąd zauważył, że z uwagi na charakter formalny zaskarżonej decyzji, i problem prawny w niej rozważany, nie mogły odnieść zamierzonego skutku te zarzuty, które wskazują na wadliwe wydanie pozwolenia na użytkowanie dla spornej inwestycji. Sąd ocenił te zarzuty jako przedwczesne na obecnym etapie postępowania. Skoro bowiem zaskarżoną decyzją organ umorzył postępowanie odwoławcze, nie dokonując w efekcie żadnej merytorycznej oceny w sprawie, to również Sąd kontrolując ten akt mógł jedynie zbadać, czy działanie tego organu (o charakterze formalnym) było prawidłowe; nie mógł natomiast (niejako za ten organ) dokonać oceny merytorycznej, a przy tym - odnieść się do prawidłowości wydanego w I instancji - pozwolenia na użytkowanie.

Sąd stwierdził, że z tego też powodu tylko zarzut dotyczący naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego mógł okazać się skuteczny; niemniej ten, z przyczyn powyżej już przedstawionych Sąd uznał za chybiony.

Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że dla oceny w tym zakresie nie miało żadnego znaczenia, iż skarżący (jak twierdzi) posiada nieruchomość znajdującą się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Jeśli tak jest, to jest on stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tej inwestycji (prowadzonego we wszystkich trybach, w tym nadzwyczajnych), zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ale to nie stanowi o jego interesie prawnym w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, wobec jednoznacznego brzmienia art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Nadto, zdaniem Sądu, odstąpienie od zastosowania ww. art. 59 ust. 7 nie może mieć miejsca w każdym przypadku "kwestionowania" decyzji o pozwoleniu na budowę danej inwestycji; ważne w tym kontekście może być natomiast tego rodzaju "kwestionowanie", którego efektem jest ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w czasie orzekania przez GINB, a pozostające wówczas w obrocie prawnym postanowienie Wojewody (...) o wstrzymaniu na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile mogło mieć znaczenie dla możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (w czasie jego obowiązywania), o tyle nie mogło odnieść takiego skutku dla ustalenia stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie - tego rodzaju akt nie czyni bowiem inwestycji nielegalnej, wskazuje jedynie na prawdopodobieństwo wydania decyzji, do której się odnosi z wadą kwalifikowaną powodując czasowe wstrzymanie jej wykonania.

Sąd zauważył, że uwzględnienie w części wniosków dowodowych i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do pisma procesowego skarżącego (co miało miejsce na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r.), nie wykazało, aby w czasie wydania zaskarżonej decyzji istniał inny stan faktyczny, mogący mieć znaczenie dla zastosowania w sprawie ww. art. 59 ust. 7, niż przyjęty przez GINB. Sąd dodał, że okoliczności i dokumenty podniesione na tym etapie przez skarżącego dotyczą okresu po wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji GINB, a sekwencja zdarzeń w tym przypadku ma istotne znaczenie dla prawidłowości zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. S., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że krąg stron w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może zostać poszerzony tylko w sytuacji, w której w sposób ostateczny wyeliminowano z obrotu decyzję budowlaną, tudzież wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone było prowadzeniem postępowania legalizacyjnego lub postępowania wywołanego istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy:

a) stwierdzenie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego może nastąpić także w toku obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane, koniecznej do przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i nie musi być w tym celu prowadzone żadne odrębne postępowanie - wręcz przeciwnie, obowiązkowa kontrola prowadzona jest m.in. w celu określenia, czy nie doszło do wykonania inwestycji w sposób odstępujący od decyzji budowlanej;

b) skarżący w niniejszej sprawie uprawdopodobnił, że wybudowana elektrownia wiatrowa jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydaną decyzją budowlaną, zwłaszcza w tak kluczowym aspekcie, jak jej wysokość - wybudowana elektrownia posiada wysokość 78,24 metra, a więc jest o 21,76 metra niższa niż wysokość określona w decyzji budowlanej zamiennej i o 28,76 metra niższa niż w decyzji budowlanej pierwotnej, co dowodzi nie tylko tego, że odstępstwa te mogą być stwierdzone w każdy inny sposób, a nie tylko w toku specjalnie w tym celu wszczętego odrębnego postępowania, ale i tego, że inwestycję zrealizowano z odstępstwami; należy również mieć na względzie, że w sprawie niniejszej zamienna decyzja budowlana nie zatwierdzała zamiennego projektu budowlanego, co z kolei oznacza, że inwestycja była realizowana w oparciu o pierwotny projekt budowlany - tym samym również w tym kontekście należy stwierdzić, iż inwestycja nie została zrealizowana w sposób uzasadniający zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, mamy bowiem do czynienia w istocie z samowolą budowlaną;

c) art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane winien mieć zastosowanie tylko w takiej sytuacji faktycznej i prawnej, w której pozwolenie na użytkowanie ma być udzielone inwestorowi, który uzyskał pozwolenie na budowę, decyzja ta jest wciąż w obrocie, a inwestor zrealizował obiekt budowlany zgodnie z zatwierdzonym projektem - jak zaś wskazano w pkt b) inwestycja nie została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem, zaś stwierdzenie tej okoliczności nie wymagało przeprowadzenia żadnego dodatkowego postępowania, a jedynie rzetelnej kontroli w oparciu o przepis art. 59a ustawy Prawo budowlane;

d) inwestycja budowlana, której dotyczy niniejsza sprawa, została zakończona i oddana do użytku pomimo tego, że w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w obrocie funkcjonowało postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji budowlanych, w konsekwencji czego trudno określić działania inwestora mianem legalnych, a tylko do takich sytuacji prawnych i faktycznych stosuje się ograniczony krąg stron zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

2) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 159 k.p.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że realizacja inwestycji przez inwestora pomimo wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest działaniem niezgodnym z prawem i nie uzasadnia odstąpienia od stosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przy określaniu kręgu stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie (a jedynie co najwyżej mogło mieć wpływ na wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), podczas gdy:

a) art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane winien mieć zastosowanie tylko w takiej sytuacji faktycznej i prawnej, w której pozwolenie na użytkowanie ma być udzielone inwestorowi, który uzyskał pozwolenie na budowę, decyzja ta jest wciąż w obrocie, a inwestor zrealizował obiekt budowlany zgodnie z zatwierdzonym projektem - decyzja budowlana, której wykonalność została wstrzymana, z punktu formalnego wciąż jest w obrocie, niemniej skoro jest niewykonalna, to trudno uznać, aby można było w oparciu o nią nie tylko skończyć realizację inwestycji, ale i przystąpić do jej użytkowania, decyzja taka jest w obrocie tylko w znaczeniu formalnym, niemniej w znaczeniu materialnym rozumianym jako możliwość wykonywania praw nadanych taką decyzją, decyzja ta nie funkcjonuje w obrocie;

b) ratio legis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazuje ograniczenie kręgu stron tylko do takich sytuacji prawnych i faktycznych, w których postępowanie inwestora jest legalne, tzn. znajduje oparcie w funkcjonujących w obrocie i wykonalnych rozstrzygnięciach organów administracji oraz nie jest z nimi sprzeczne;

c) w orzecznictwie podkreśla się, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane winien być wyłączony od zastosowania w przypadkach kwestionowania decyzji budowlanej, przy czym orzecznictwo nie precyzuje pojęcia "kwestionowania", w związku z czym pod tym pojęciem należy rozumieć wszelkie sytuacje, w których zgodność decyzji budowlanej z prawem jest poddawana w wątpliwość (czasowo lub ostatecznie) nie subiektywnie przez podmiot zainteresowany, ale ta wątpliwość (stwierdzenie) jest wyrażona w stosownym rozstrzygnięciu (decyzji lub postanowieniu) władnego organu administracji państwowej lub samorządowej.

Skarżący kasacyjnie zarzuca także naruszenie przepisów postępowania, tj.:

3) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 7, 7a, 77 i 80 k.p.a. polegające na braku dopatrzenia się przez Sąd, że organ administracji przedwcześnie umorzył postępowanie odwoławcze, bez należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zwłaszcza w odniesieniu do kwestii odstępstw od decyzji budowlanej - na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący uprawdopodobnił, że do takich odstępstw doszło, co prowadzi do wniosku, że te same odstępstwa mógł we własnym zakresie stwierdzić organ administracji, czego jednak nie uczynił;

4) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia wyroku, uniemożliwiającego poznanie toku rozumowania Sądu, zwłaszcza w zakresie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienia, albowiem uzasadnienie skarżonego wyroku nie pozwala na określenie:

a) sposobu rozumienia przez Sąd pojęcia "kwestionowania" decyzji budowlanej i przyczyn dla których funkcjonowanie w obrocie postanowienia wstrzymującego wykonalność decyzji budowlanej nie mieści się w zakresie tego pojęcia;

b) przyczyn, dla których Sąd de facto uznał, że funkcjonowanie w obrocie postanowienia wstrzymującego wykonalność decyzji budowlanej nie ma wpływu na stosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane;

c) przyczyn, dla których Sąd uznał, że odstąpienie od stosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane możliwe jest tylko, gdy decyzja budowlana została ostatecznie wyeliminowana z obrotu lub gdy wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone było prowadzeniem postępowania legalizacyjnego lub postępowania wywołanego istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji w której orzecznictwo przewiduje również inne sytuacje uzasadniające odstępstwo od stosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane; co miało wpływ na wynik sprawy w tym znaczeniu, że z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika błędne i uproszczone rozumienie sytuacji, w których uzasadnione jest odstępstwo od stosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane;

5) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z wydruku strony internetowej pod adresem: http://www.interwencia.polsatnews.pl/lnterwencia Oficjalna Strona Internetowa Programu INTERWENCJA,5781/Archiwum,5794/News.6271/index.html#1554424 przy jednoczesnym braku uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia poznanie toku rozumowania Sądu i w konsekwencji uniemożliwia kontrolę instancyjną w tym zakresie, podczas gdy przeprowadzenie tego dowodu:

a) w żaden sposób nie przyczyniłoby się do przedłużenia postępowania w sprawie (o czym świadczy m.in. fakt, że Sąd pierwszej instancji dopuścił inne dowody wnioskowane przez skarżącego, dając temu wyraz, że nie stanowiły one zagrożenia dla biegu postępowania);

b) było niezbędne dla wyjaśnienia okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy, a mianowicie związanych z tym, czy postępowanie inwestora w zakresie realizacji inwestycji było zgodne z prawem, w szczególności czy inwestor zrealizował inwestycję zgodnie z projektem budowlanym i decyzją budowlaną, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem dowód ten wprost wskazywał, że organy nadzoru budowlanego nie dopełniły swoich obowiązków na etapie wydawania pozwolenia na użytkowanie oraz pośrednio pozwalał na wskazanie, że inwestor zrealizował inwestycję z odstępstwami od decyzji budowlanej, co z kolei winno uzasadniać odstępstwo od stosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zwrócił się o wystąpienie do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym:

"Czy wstrzymanie wykonania decyzji budowlanej pozwala na uznanie, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja budowlana, co (tj. funkcjonowanie w obrocie decyzji budowlanej) z kolei jest jednym z warunków zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego przy określaniu stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czy też wstrzymanie wykonania decyzji budowlanej wyłącza możliwość zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, skoro w obrocie prawnym nie funkcjonuje wykonalna decyzja budowlana?";

ewentualnie "Czy przez określenie należy rozumieć decyzję ostateczną i zarazem wykonalną, czy decyzję ostateczną, ale niewykonalną, np. wskutek wstrzymania jej wykonania?"

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, która, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przemawia za uwzględnieniem postawionych zarzutów.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zm.) dalej jako p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było określenie kto jest stroną postępowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Literalne brzmienie tego przepisu nie budzi wątpliwości, że w takim postępowaniu status strony posiada podmiot będący inwestorem. Skoro tak to każdy inny podmiot, także ten mający interesprawny w sprawie zgodnie z art. 28 k.p.a., został wolą ustawodawcy wyłączony z udziału w takim postępowaniu jako strona. Tym samym wniesienie odwołania w myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przez podmiot nie będący stroną tj. inwestorem, skutkować będzie stwierdzeniem przez organ odwoławczy niedopuszczalności takiego odwołania bowiem wniosła go osoba niebędąca stroną (nieuprawniona). W takim przypadku zastosowanie znajdzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i organ wyda decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na jego niedopuszczalność bowiem podmiot występujący z odwołaniem nie posiadał legitymacji skargowej strony w toczącym się postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane odnosi się do sytuacji kiedy budowa została zakończona na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Zatem przepis ten nie znajduje zastosowania kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą zrealizowano inwestycję, została zakwestionowana tj. doszło do jej ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przepis ten nie dotyczy sytuacji kiedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest efektem prowadzonej legalizacji samowoli budowlanej czy legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Wynika z tego, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stosuje się gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i realizuje proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem. Inwestor przystępując do uzyskania pozwolenia na użytkowanie ma wykazać, że wykonał inwestycję zgodnie z pozwoleniem.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy oraz Sąd I instancji słusznie zauważyli, że w stosunku do pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz decyzji ją zmieniającej toczy się odrębne postępowanie o stwierdzenie ich nieważności. Decyzją z (...) października 2016 r. Wojewoda (...) stwierdził z urzędu nieważność tych decyzji. Jednak okoliczność ta nie wpływała na możliwość prowadzenia postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w oparciu o wniosek z (...) września 2016 r. w trybie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane bowiem jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji za organem odwoławczym ww. decyzja Wojewody nie miała charakteru ostatecznego i jako taka nie podlegała wykonaniu. Zatem przyjąć należało, że inwestycja została wykonana legalnie na podstawie funkcjonującego w obrocie pozwolenia na budowę i pozwolenia zmieniającego je. Postępowanie o pozwolenie na użytkownie toczyło się w sytuacji gdy działania inwestora należało uznać za legalne.

Podkreślić należy, że wydanie kwestionowanego pozwolenia na użytkowanie zostało poprzedzone obowiązkową kontrolą zgodności wykonania inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę, w wyniku której nie stwierdzono odstąpienia od zatwierdzonego projektu zamiennego, zmienionego następnie decyzją z 2016 r. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji nie było wówczas prowadzone żadne postępowanie przez organ nadzoru budowlanego dotyczące tej inwestycji i uchybień w jej realizacji. Nie doszło do skutecznego tj. ostatecznego zakwestionowania we właściwym trybie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W związku z powyższym Sąd I instancji miał podstawy aby uznać, że organ odwoławczy słusznie uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane a przymiot strony przysługiwał tylko inwestorowi. Pozwolenia na użytkowanie w świetle przedstawionych wyżej okoliczności nie sposób uznać za pozwolenie wydane w wyniku wadliwego postępowania inwestora, kwalifikującego się jako samowola budowlana, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego czy też braku pozwolenia, na skutek ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego, pozwolenia na budowę.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że kontrolę inwestycji można przeprowadzić w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 59a ustawy Prawo budowlane i nie jest konieczne prowadzenie odrębnego postępowania w tym zakresie odnośnie odstępstw (art. 51 ustawy Prawo budowlane). Jednak dla rozstrzygnięcia sprawy ma znaczenie to, że taka kontrola w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie była prowadzona i nie wykazała ona istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Należało zatem przyjąć legalność działań inwestora zgodnie z udzielonym mu pozwoleniem na budowę a to rzutowało na ocenę statusu strony skarżącego w świetle art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Ustalenia skarżącego, że inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wysokości wieży elektrowni wiatrowej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bowiem zaskarżona decyzja miała wyłącznie formalny charakter (umorzono postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji skargowej strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie). Podnoszone zastrzeżenia będą mogły mieć znaczenie przy rozpatrywaniu merytorycznej zasadności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie a nie obecnie kiedy organ odwoławczy jedynie od strony formalnej ocenił dopuszczalność odwołania. Organ nie zajmował stanowiska odnośnie do merytorycznej oceny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie a tym samym Sąd I instancji takiej oceny nie mógł dokonać.

Zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przy ocenie dopuszczalności wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było uzasadnione bowiem z okoliczności sprawy nie wynikało, że inwestor dokonał wadliwej realizacji udzielonego mu pozwolenia. Nie wykazano, że dopuścił się samowoli budowlanej, istotnego odstępstwa czy decyzja o pozwoleniu na budowę została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Własne ustalenia skarżącego nie znalazły potwierdzenia w ustaleniach organów prowadzących postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie a tym samym należało oceniać status skarżącego w kontekście art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Jeśli skarżący ma uzasadnione podstawy formułować zarzuty w zakresie istotnego odstąpienia od warunków udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, sam pozbawiony legitymacji skargowej, może zwrócić się do powołanych do ochrony porządku prawnego organów państwa (Prokuratura, Rzecznik Praw Obywatelskich) o interwencję w sprawie w celu zbadania prawidłowości ww. pozwolenia na użytkowanie.

Fakt funkcjonowania w obrocie prawnym wydanego z urzędu na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 159 k.p.a. postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę nie świadczy o nielegalności tegoż pozwolenia. Takie wstrzymanie wykonania jest efektem dojścia do przekonania przez organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności, że prawdopodobne jest, że decyzja taka została dotknięta wadą nieważności z art. 156 k.p.a. Organ wyraził swoje przekonanie, że prawdopodobnie takie wady mogły wystąpić jednak nie jest to jednoznaczne z nielegalnością takiej decyzji i samej inwestycji. Dopiero ostateczny wynik postępowania o stwierdzenie nieważności będzie stanowił podstawę dla formułowania ocen o legalności działania inwestora. Zatem twierdzenie, że wstrzymanie wykonalności pozwolenia na budowę z art. 159 k.p.a. przesądza o nielegalności budowy jest pozbawione podstaw a tym samym nie może stanowić podstawy do odmowy zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem NSA, niezasadny jest zarzut skargi naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 159 k.p.a. Skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że realizacja inwestycji przez inwestora pomimo wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest działaniem niezgodnym z prawem i nie uzasadnia odstąpienia od stosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przy określaniu kręgu stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Jak już wyżej wskazano decyzja o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 159 k.p.a. nie przesądza o braku legalności takiej decyzji, a jedynie przeświadczenie organu o prawdopodobieństwie wystąpienia wad decyzji z art. 156 k.p.a. Dopiero ostateczny wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę będzie podstawą do braku zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i rozszerzenia kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie ostatecznej decyzji o stwierdzeniu nieważności nie było w chwili wydania zaskarżonej decyzji GINB toteż krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie należało określić stosownie do art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane będzie miał zastosowanie nie w każdym przypadku kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę a tylko takim, którego efektem będzie ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zasada pewności obrotu prawnego wymaga podejmowania działań tylko w oparciu o definitywne rozstrzygnięcia organów, to dla oceny wadliwości postępowania inwestora należy stosować tylko ostateczne rozstrzygnięcia organów stwierdzające wady jego postępowania. Takim rozstrzygnięciem nie jest postanowienie o wstrzymaniu z art. 159 k.p.a. ani też nieostateczna decyzja o stwierdzeniu nieważności.

Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 7, 7a, 77 i 80 k.p.a. Sąd prawidłowo uznał, że w okolicznościach sprawy miał zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i wobec wniesienia odwołania przed podmiot nieuprawniony należało postępowanie odwoławcze umorzyć stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ nie badał sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie merytorycznie zatem nieprzeprowadzenie ustaleń odnośnie do zaistniałych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę, co zarzuca skarżący, nie miało znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Skoro organ zasadnie uznał zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, to należało postępowanie odwoławcze umorzyć. Sąd I instancji miał świadomość, że organ badał odwołanie pod względem formalnych i wskazał na ograniczenia z tego wynikające. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd prawidłowo ocenił, że umorzenie postępowania przez GINB w okolicznościach było uzasadnione.

Zdaniem NSA, bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, uniemożliwiającego poznanie toku rozumowania Sądu, zwłaszcza w zakresie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienia. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia i wbrew zarzutom skarżącego możliwe jest odczytanie toku rozumowania Sądu. Ponadto wskazane zostały przepisy prawa, ich prawidłowa wykładnia, które składają się na podstawę prawną wydanego orzeczenia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że odstąpienie od zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie może mieć nie może mieć miejsca w każdym przypadku kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę danej inwestycji. Znaczenie ma tylko takie kwestionowanie decyzji, którego efektem jest ostateczne wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego. Sąd zaznaczył, że sytuacja taka nie miała miejsca w sprawie bowiem istniejące w dniu wydania decyzji GINB postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z art. 159 § 1 k.p.a. nie czyniło decyzji o pozwoleniu na budowę nielegalnym a tylko wskazywało na prawdopodobieństwo wydania decyzji z wadą kwalifikowaną powodując czasowe wstrzymanie jej wykonania. Zatem Sąd I instancji przedstawił stanowisko odnośnie do tego jak rozumie pojęcie kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę, które warunkowało odstąpienie od zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Z uzasadnienia wyroku wynika ponadto dlaczego Sąd uznał, że postanowienie o wstrzymaniu z art. 159 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia dla zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdził, że tego rodzaju akt nie czyni inwestycji nielegalnej, a wskazuje jedynie na prawdopodobieństwo wydania decyzji, w tym przypadku o pozwoleniu na budowę, z wadą kwalifikowaną co prowadzi do czasowego wstrzymania jej wykonania. Należy przez to rozumieć, że prawdopodobieństwo wydania decyzji z wadą, o której mowa w art. 156 k.p.a., co jest podstawą ww. postanowienia, nie jest tym samym co stwierdzenie nieważności takiej decyzji w wyniku zakończenia ostateczną decyzją postępowania o stwierdzenie jej nieważności.

Okoliczność, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku skoncentrował się na głównych przypadkach, w których dopuszcza się odstępstwo od art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane tj. decyzja budowlana została ostatecznie wyeliminowana z obrotu, gdy wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone było prowadzeniem postępowania legalizacyjnego lub postępowania wywołanego istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, nie świadczy o wadliwości samego uzasadnienia. Sąd oceniał legalność zaskarżonej decyzji i skoro organ przytaczał dla uzasadnienia swego stanowiska tylko te główne przypadki odstępstw, to Sąd dokonując kontroli legalności wydanej decyzji poprzestał na tychże wskazanych przez organ. Może kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd była nie pełna ale na pewno wydane rozstrzygnięcie odpowiadało prawu, a to nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z wydruku strony internetowej pod adresem: http://www.interwencia.polsatnews.pl/lnterwencia z oficjalnej strony internetowej Programu INTERWENCJA,5781/Archiwum,5794/News.6271/index.html#1554424. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sąd I instancji dopuścił część wniosków dowodowych skarżącego i przeprowadził dowody z przedłożonych przez niego dokumentów załączonych do pisma procesowego skarżącego złożonego na rozprawie. Dowody te okazały się nieprzydatne bowiem nie doprowadziły do ustaleń stanu faktycznego, które miałyby znaczenie dla zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że okoliczności i dokumenty te pochodzą z okresu po wydaniu decyzji GINB a w ocenie Sądu sekwencja zdarzeń miała istotne znaczenie dla prawidłowości zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Z powyższego wynika, że Sąd dokonał oceny wniosków dowodowych skarżącego na rozprawie i uwzględnił je w części przeprowadzając odpowiadające tym wnioskom dowody. Zatem Sąd nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. bowiem skorzystał z uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego z dokumentów przedłożonych przez skarżącego. Okoliczność, że nie wszystkie wnioski dowodowe zostały uwzględnione a dowody z nich wynikające nie zostały przeprowadzone potwierdza tylko uprawnienie Sądu do kwalifikacji materiału dowodowego, który zostanie poddany ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skoro Sąd uznał zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami, że część wniosków nie zostanie uwzględniona, to nie można czynić z tego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Sądu posiada uprawnienie do dokonania ocena jaki materiał dowodowy dopuści do oceny z uwagi na jego znaczenie dla sprawy i z uprawnienia tego Sąd I instancji skorzystał.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.