II OSK 1443/15 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2241845

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r. II OSK 1443/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.).

Sędziowie NSA: Barbara Adamiak, del. Jerzy Solarski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 1132/14 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) listopada 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., II SA/Ke (...)32/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę B. P. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z (...) października 1999 r., wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał B. P. wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 34,0 X 9,0 m na działce w C. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z (...) stycznia 2000 r. utrzymał ww. decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 marca 2004 r., sygn. akt. II SA/Kr 496/00 oddalił skargę B. P. na tę decyzję.

Postanowieniem z (...) listopada 1999 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził z urzędu nieważność postanowienia organu I instancji z dnia (...) maja 1999 r. wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, o wstrzymaniu robót budowlanych i zobowiązaniu inwestora do przedłożenia określonych dokumentów. Postanowienie zostało utrzymane w mocy w dniu (...) stycznia 2000 r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a skarga B. P. - oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2002 r. sygn. akt IV SA 583/00.

Na wniosek B. P. toczyło się również postępowanie administracyjne nadzwyczajne, w toku którego zapadły decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2006 r. (odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji (...) ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) stycznia 2000 r.) oraz z (...) lutego 2006 r. (utrzymująca w mocy ww. własną decyzję), a także wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 764/06 (oddalający skargę B. P. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2006 r.) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt II OSK (...)5/07 (oddalający skargę kasacyjną B. P. od ww. wyroku).

Wobec niewykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji organu I instancji z dnia (...) października 1999 r. organ I instancji tytułem wykonawczym Nr (...) z dnia (...) października 2006 r. wszczął postępowanie egzekucyjne.

Skarżąca podjęła także próby legalizacji budynku, lecz organ I instancji na podstawie art. 61a k.p.a. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżąca bezskutecznie wnosiła też o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz wznowienie postępowania.

W dniu 12 sierpnia 2014 r. B. P., powołując się na przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę z (...) października 1999 r. Decyzją z (...) listopada 2014 r., (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu odwołania B. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z (...) września 2014 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z (...) października 1999 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Sama zmiana takiej podstawy prawnej nie ma wpływu na stan prawny ukształtowany tą decyzją. Bezprzedmiotowość decyzji będzie skutkiem zmiany stanu prawnego wówczas, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Zmiana przepisu art. 48 Prawa budowlanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. zmieniającą ustawę Prawo budowlane z dniem 11 lipca 2003 r., na którą powołuje się skarżąca w odwołaniu, uzasadniałaby bezprzedmiotowość decyzji o nakazie rozbiórki wydanej w dniu (...) października 1999 r. na podstawie dotychczasowych przepisów, tj. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ich zmiany, gdyby znowelizowane przepisy przewidywały taki skutek. Jednakże żaden obowiązujący przepis prawa nie przewiduje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w takiej sytuacji.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze B. P. zarzuciła organom naruszenie prawa procesowego tj. art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 k.p.a., art. 162 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia przepisu art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (A. Wróbel (w:) Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2015). Bezprzedmiotowość powstaje w sytuacji, gdy "niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy jej wydaniu" (wyrok NSA z dnia 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sytuacje, w których odpada taki cel, są bardzo zróżnicowane. Najogólniej można je rozważać w aspekcie podmiotowym i w aspekcie przedmiotowym. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje śmierć podmiotu uprawnionego (np. śmierć osoby, która uzyskała pozwolenie na broń), zmiana (przekształcenie) podmiotu uprawnionego (np. zmiana przedsiębiorcy, któremu udzielono zezwolenia na sprzedaż alkoholu) lub likwidacja uprawnionej jednostki organizacyjnej (np. likwidacja podmiotu dysponującego pozwoleniem budowlanym). Do grupy tej należy zaliczyć także utratę przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania określonej funkcji. Bezprzedmiotowość przedmiotowa oznacza z kolei, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego. Ta postać bezprzedmiotowości może zaistnieć np. w razie zniszczenia rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji uprawnionego z realizacji uprawnienia. Żadna ze wskazanych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Nadal istnieją wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, które stały się podstawą wydania decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki.

Jak wynika z wniosku z 8 sierpnia 2014 r. przesłanki wygaśnięcia decyzji z (...) października 1999 r. nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego skarżąca upatruje w nowelizacji art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 z późn. zm.). Sąd podkreślił, że przesłanką uzasadniającą zaistnienie bezprzedmiotowości decyzji nie jest sama zmiana przepisów stanowiących jej podstawę prawną, niemająca wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/2007). Bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Jeśli zatem nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanych na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca, mimo że przestała istnieć podstawa prawna jej wcześniejszego wydania (por. wyrok NSA z 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 324/10).

Stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu przed 11 lipca 2003 r. i w dniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Treść tego przepisu po ww. dacie przewiduje, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Spełnienie warunków z ust. 2 wprowadza możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Jednakże zmiana ta, ani żaden inny przepis prawa, nie przewiduje możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przypadku jej wydania na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, tj. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem życie zmiany, a - jak wyżej podniesiono - tylko w takiej sytuacji istniałaby podstawa do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji wydanej w oparciu o przepisy obowiązujące przed nowelizacją. W tej sytuacji zasadna była odmowa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z (...) października 1999 r., co nastąpiło zaskarżonym rozstrzygnięciem.

Sąd podkreślił, że również zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może zostać uznana za okoliczność skutkującą bezprzedmiotowością decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu stanowiącego samowolę budowlaną. Zmiana w tym zakresie nie spowodowała bowiem ustania prawnego bytu żadnego z istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wykreowanego decyzją nakazującą rozbiórkę.

Sąd nie zgodził się ze skarżącą, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym. Wręcz przeciwnie - z interesem społecznym koliduje nieprzestrzeganie i nieposzanowanie prawa, poprzez niewykonanie przez skarżącą ciążącego na niej obowiązku rozbiórki, pomimo upływu ponad 14 lat od wydania decyzji nakładającej na nią ten obowiązek oraz prowadzenia w tym zakresie postępowania egzekucyjnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła B. P., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez:

- oddalenie skargi wskutek uznania, iż w przedmiotowej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) października 1999 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego nie wygasła z uwagi na jej bezprzedmiotowość, podczas gdy przepisy, na podstawie których wydana została przedmiotowa decyzja zostały uchylone, zaś obowiązujące w dacie orzekania przepisy prawa, w tym w szczególności zapisy aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy ustawy Prawo budowlane uniemożliwiają organom administracji nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem,

- oddalenie skargi wskutek uznania, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wskazanych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy zmiana stanu prawnego, stanowiąca element przedmiotowy stosunku administracyjno-prawnego powstałego na skutek wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) października 1999 r., spowodowała, iż niemożliwe stało się zrealizowanie celu jaki organ wydający decyzję o nakazie rozbiórki miał na względzie przy jej wydawaniu, a mianowicie doprowadzenie nieruchomości będącej własnością skarżącej do stanu zgodnego z obowiązującym ładem przestrzennym w Gminie T. i z przepisami Prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do jej bezprzedmiotowości,

- całkowite pominięcie przez Sąd I instancji treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. in fine, a w konsekwencji zaniechanie rozważenia interesu strony, interesu społecznego w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji administracyjnej z uwagi na jej bezprzedmiotowość.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazał, że Sąd I instancji pominął wykładnię celowościową art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 Prawa budowlanego. Inwestycja skarżącej spełnia według obecnie obowiązującego stanu prawnego wymagania prawa budowlanego niezbędne do jej legalizacji. Decyzja o nakazie rozbiórki z 1999 r. stała się więc bezprzedmiotowa na skutek zmiany przepisów w związku z odpadnięciem celu, dla którego została wydana. Regulacje określające sposób likwidacji samowoli budowlanej mają cel restytucyjny (przywrócenie stanu zgodnego z prawem), a nie represyjny.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. W tej sprawie - w ocenie skarżącej - bezprzedmiotowość decyzji o nakazie rozbiórki z 1999 r. wynika z tego, że na skutek nowelizacji art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Dz. U. Nr 106, poz. (...)26 z późn. zm.), dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. przepisy dotyczące samowoli budowlanej stały się mniej restrykcyjne i zaistniała możliwość legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, a obiekt wybudowany przez skarżącą obecnie spełnia przesłanki legalizacji.

Wskazywane przez skarżącą okoliczności nie świadczą jednak o bezprzedmiotowości decyzji o nakazie rozbiórki i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepis ten zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga - przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że pierwsza z tych norm ma charakter odsyłający (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 11, Warszawa 2011, s. 663). Oznacza to, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej obowiązany jest przede wszystkim do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie. Takim przepisem prawa jest przykładowo art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 528), który stanowi, iż w przypadku gdy ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o którym mowa w ust. 1 (tj. altany działkowej wybudowanej na terenie rodzinnych ogrodów działkowych) wydana przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nie została jeszcze wykonana, właściwy organ nadzoru budowlanego, który wydał tę decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie.

W rozpoznawanej sprawie brak jest przepisu prawa, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki wydanych na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. Takiego przepisu nie zawiera w szczególności ustawa nowelizująca z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 z późn. zm.). Z przepisu art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej wynika, że nowe przepisy przewidujące możliwość legalizacji samowoli budowlanych stosuje się do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Ustawodawca, wprowadzając tę nowelizację Prawa budowlanego, nie przewidział możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki, które stały się ostateczne przez dniem 11 lipca 2003 r. Brak jest zatem przepisu prawa, o którym mowa w art. 162 § 1 k.p.a., który przesądzałby o bezprzedmiotowości tych decyzji i nakazywał organom stwierdzenie ich wygaśnięcia.

Druga z norm prawnych, którą zawiera przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość oraz istnienie interesu społecznego lub interesu strony, który uzasadnia podjęcie przez organ takiego rozstrzygnięcia. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że okolicznością świadczącą o bezprzedmiotowości decyzji nie jest sama zmiana przepisów stanowiących jej podstawę prawną, gdyż nie ma to wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że zmiana stanu prawnego nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, chyba, że - jak wskazano powyżej - znowelizowane przepisy przewidują taki skutek (por. K. Klonowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015 r., s.(...)23, wyroki NSA: z 6 maja 2010 r., II OSK 749/09, z 26 października 2010 r., I OSK 541/10, z 22 marca 2012 r., I OSK 2263/(...), z 8 lipca 2015 r., II OSK 794/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie, iż każda bardziej liberalna zmiana przepisów prawa administracyjnego materialnego stanowiłaby podstawę do wygaszania decyzji wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących bardziej restrykcyjnych przepisów stanowiłoby naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) i miałoby negatywny wpływ na pewność obrotu prawnego. Skoro sama zmiana przepisów prawa nie przesądza o bezprzedmiotowości decyzji ostatecznej, to badanie dodatkowej przesłanki interesu strony lub interesu społecznego w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji administracyjnej jest zbędne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.