Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3090747

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 30 września 2020 r.
II OSK 1430/20
Różnica w ocenie przesłanki do umorzenia postępowania przez organ I instancji a utrzymanie zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska.

Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz (spr.), del. WSA Tomasz Świstak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1710/19 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1710/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2019 r., nr (...), w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia (...) września 2018 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z (...) listopada 1983 r., nr (...), zezwalającej na miejsce i warunki realizacji czasowej budowy wytwórni elementów budowlanych na okres 10 lat, dotyczącej istniejących obiektów Zakładu (...) przy ul. P. 1 w M. na działce nr (...), obręb (...), jednostka ewidencyjna (...) Decyzja ta przewiduje ponadto, że po upływie wskazanego okresu zabudowa może ulec likwidacji na żądanie tutejszego Urzędu w przypadku realizacji obwodnicy miejskiej, przewidzianej w planie perspektywicznym. Wnioskodawca podniósł, że przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jak i przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie przewidują możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ograniczonej czasowo i warunkowo.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia (...) lutego 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Naczelnika Miasta M. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania, GINB decyzją z dnia (...) maja 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ drugiej instancji powołał się na treść art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 w brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji), § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.) oraz obecnie obowiązujący art. 54 w zw. z art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) i stwierdził, że analiza porównawcza elementów decyzji ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji oraz obecnie funkcjonującej w systemie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, prowadzi do wniosku, że materia objęta kwestionowaną przez skarżącego decyzją Naczelnika Miasta M. z dnia (...) listopada 1983 r. w obecnym stanie prawnym, odpowiada materii objętej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednocześnie organ drugiej instancji podniósł, że na gruncie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Powołując treść art. 157 § 1 i art. 17 pkt 1 k.p.a. GINB uznał, że rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. leży w kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Równocześnie GINB wskazał, że jakkolwiek w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji powołano się na art. 28 i 29 ówczesnej ustawy - Prawo budowlane (odnoszące się do decyzji o pozwoleniu na budowę), to z akt sprawy wynika, że Naczelnik Miasta M. decyzją z (...) sierpnia 1984 r., nr (...) zezwolił na budowę budynku warsztatu prefabrykacji budowanej przy ul. K. (...) w M. z warunkiem, że budynek może być użytkowany do 1995 r. Po tym terminie inwestor zobowiązany jest wykonać rozbiórkę budynku w przypadku realizacji planowanej obwodnicy. Tym samym, samo przywołanie powyższych przepisów nie powoduje, że jest to decyzja o pozwoleniu na budowę. Kwestionowana decyzja jest, zdaniem organu, decyzją zatwierdzającą warunki i miejsce realizacji przedsięwzięcia.

GINB podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda Mazowiecki wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z (...) listopada 1983 r. pomimo, że nie był organem właściwym do rozpatrzenia powyższego wniosku. Z tego względu konieczne było umorzenie postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 20 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. poz. 229 z późn. zm.) poprzez ich nieprawidłową interpretację i uznanie, że decyzja Naczelnika Miasta M. nie stanowiła decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że decyzja ta posiadała charakter decyzji o pozwoleniu na budowę,

- art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że skarżący nie posiada statusu strony przedmiotowego postępowania,

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji gdy brak było podstaw do jego umorzenia,

- art. 7 w zw. art. 8 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niedokładne zbadanie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady zaufania do organów państwa,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że zarówno kontrolowana decyzja, jak też poprzedzające ją rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W ocenie Sądu, organ dokonał błędnej kwalifikacji kwestionowanej decyzji, jako decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Sąd wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta M., stanowił art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., które to przepisy dotyczą pozwolenia na budowę. Sama zatem podstawa prawna kwestionowanej decyzji, wyraźnie wskazuje, że powinna być ona potraktowana jako pozwolenie na budowę. Sąd stwierdził, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., pozwalały na zawarcie w treści decyzji o pozwoleniu na budowę, również materii objętej decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji.

Zdaniem Sądu, kwestionowana decyzja powinna być zakwalifikowana jako pozwolenie na budowę, zaś ustalenie w niej warunków i miejsca realizacji, było dopuszczalne na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Konsekwencją takiej kwalifikacji kwestionowanej decyzji, jest stwierdzenie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie jej nieważności jest, wbrew stanowisku GINB, Wojewoda, nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Sąd stwierdził, że sprawa była więc rozpoznawana przez właściwy organ.

W ocenie Sądu, kolejnym błędem, jakim dotknięte jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego, jest wskazanie innej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, niż przedstawiona w decyzji organu I instancji mimo utrzymania w mocy tego rozstrzygnięcia. Z tych powodów, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji.

Z kolei organ pierwszej instancji, w niedostateczny sposób zbadał kwestię interesu prawnego wnioskodawcy, co ma w konsekwencji wpływ na przyznanie mu statusu strony w niniejszym postępowaniu. Sąd zauważył, że działka skarżącego sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną. Dalej Sąd wskazał, że kolejną kwestią, wymagającą rozważenia przez organ pierwszej instancji jest to, że fragment należącej do skarżącego działki nr 8 jest wykorzystywany przez pracowników zakładu w celu dojazdu do warsztatu. Sąd podkreślił, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Obszaru tego nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie nie będzie można uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę.

Według Sądu pierwszej instancji, organ powinien więc dokonać dokładnej analizy obszaru oddziaływania według powyższych kryteriów. Tymczasem organ pierwszej instancji ograniczył się do wskazania reguł dotyczących ustalania obszaru oddziaływania obiektu bez odniesienia do realiów sprawy, położenia działki skarżącego oraz cech inwestycji znajdującej się na działce sąsiedniej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

I. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż ocena organu kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta M. jako decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji była nieprawidłowa, a wobec powyższego Wojewoda jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2019 r. z pominięciem istotnej dla sprawy okoliczności wydania w dniu 20 sierpnia 1984 r. przez Naczelnika Miasta M. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy nie mógł utrzymać w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w związku z ustaleniem organu, że Wojewoda nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego, a także, że błędem dotknięte było wskazanie innej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania niż przedstawiona w decyzji organu I instancji.

II. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) poprzez ich zastosowanie do stanu faktycznego sprawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w związku z powołaniem w decyzji Naczelnika Miasta M. ww. przepisów kwestionowaną decyzję należy traktować jako pozwolenie na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skuteczny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2019 r. z pominięciem istotnej dla sprawy okoliczności wydania w dniu (...) sierpnia 1984 r. przez Naczelnika Miasta M. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji.

Okoliczność ta jest istotna z punktu widzenia prawa materialnego, za jaki należy uznać w przypadku umorzenia postępowania administracyjnego przepis art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowe jest m.in. postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 564). Możliwość umorzenia postępowania pierwszej instancji z jednoczesnym uchyleniem przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji wprost przewiduje art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w razie stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania może nastąpić tylko w związku z art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 1031/81, ONSA 1981/1/60).

Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy bezprzedmiotowości postępowania jest konieczne wówczas, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie ma charakter merytoryczny. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zastosowanie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącego wyjątek od zasady ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej.

Jeśli jednak decyzja organu pierwszej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, ale umarza postępowanie administracyjne, to zadaniem organu odwoławczego jest zbadanie, czy istota i skutek zaskarżonej decyzji odpowiadają zamierzonemu przez organ odwoławczy zakończeniu postępowania, tj. umorzeniu postępowania administracyjnego.

W sytuacji, w której decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygała o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., organ odwoławczy był uprawniony do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przeszkody dla takiego sposobu zakończenia postępowania nie stanowiła różnica w ocenie obu organów co do przyczyny zastosowania dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., w postaci braku legitymacji wnioskodawcy (organ pierwszej instancji) oraz bezprzedmiotowości postępowania spowodowanej brakiem właściwości organów prowadzących postępowanie (organ odwoławczy). Obie przyczyny wyczerpują pojęcie bezprzedmiotowości, a w konsekwencji przesłankę materialnoprawną zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.

Skoro zatem organ odwoławczy mógł zaaprobować decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania, uznając, że postępowanie jest bezprzedmiotowe na skutek braku właściwości organów do prowadzenia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia (...) listopada 1983 r., to należało w postępowaniu sądowym ocenić, czy stanowisko organu odwoławczego w zakresie organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności jest prawidłowe.

Jest poza sporem, że na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. należy ustalić właściwy organ według kryterium właściwości rzeczowej. Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej, ustala się organ na który przeszła właściwość w tych sprawach, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia (patrz m.in.: postanowienie NSA z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 105/05, ONSA i wsa 2005/4/81; postanowienie NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OW 11/08, ONSA i wsa 2009/6/106).

Analizę właściwości rzeczowej w czasie wydania kwestionowanej decyzji, a następnie ocenę, czy właściwość w sprawie przeszła na inny organ należy rozpocząć od ustalenia sprawy, w której decyzja została wydana.

Kwestionowana decyzja została wydana w sprawie związanej z wykonaniem obiektu budowlanego, tj. budynku wytwórni elementów budowlanych. W dacie wydania decyzji działalność obejmującą sprawy wykorzystania terenów zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projektowanie, budowę, utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych normowały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), dalej: Prawo budowlane z 1974 r. Ustawa ta oraz określała również zasady działania organów administracji państwowej w tych dziedzinach.

W niniejszej sprawie spór dotyczy tego, czy kwestionowana decyzja została wydana w sprawie lokalizacji inwestycji, czy też stanowiła pozwolenie na budowę. W związku z tym potrzebne jest najpierw przytoczenie treści stosownych przepisów przywołanej ustawy.

W myśl art. 20 ust. 1, w ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji należy rozstrzygać podstawowe problemy urbanistyczne, architektoniczne i techniczno-budowlane tej inwestycji.

Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 2, w szczególności w ramach prac, o których mowa w ust. 1, powinno nastąpić:

1) ustalenie przez właściwy terenowy organ administracji państwowej miejsca i warunków realizacji projektowanej inwestycji budowlanej oraz w razie potrzeby stref ochronnych i sposobu ich zagospodarowania,

2) opracowanie planu realizacyjnego, określającego urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlanej,

3) sporządzenie projektu obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "projektem".

Konieczne jest wskazanie, że według art. 21 ust. 1, podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Przepis art. 21 ust. 2 stanowił zaś, że na obszarach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie wyznaczono terenów budowlanych, ustaleń, o których mowa w ust. 1, dokonuje właściwy terenowy organ administracji państwowej na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz wykonaniu czynności wymaganych przepisami szczególnymi.

Kolejnym etapem procesu inwestycyjnego było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, uprawniającego do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych (art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.).

Zauważyć jeszcze warto, że zgodnie z art. 29 ust. 2, w pozwoleniu na budowę mogą być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej. W tych wypadkach nie obowiązuje oddzielne uzyskanie rozstrzygnięć i zatwierdzeń, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 21 ust. 3.

Podstawę materialną procesu inwestycyjnego stanowiły nadto przepisy, wydanego z upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 4 omawianej ustawy, rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.). W przepisach Rozdziału 2, 3 i 4 tego rozporządzenia unormowano szczegółowo kwestie materialne i proceduralne związane z ustaleniem miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanych, zagadnienia związane ze sporządzeniem i zatwierdzaniem planów realizacyjnych oraz z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Z przepisów tych wynikają także wzajemne relacje pomiędzy sprawami, w których były wydawane określone decyzje.

Zakwalifikowanie określonego aktu administracyjnego, jako jednego z rozstrzygnięć wymaganych na podstawie powołanych przepisów, powinno wynikać wprost z treści decyzji, tj. podstawy prawnej, rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji).

Kwalifikacja sprawy, w której decyzja została wydana jest procesem bardziej skomplikowanym, gdy treść decyzji nie jest w wystarczającym stopniu jednoznaczna. Taka sytuacja procesowa ma miejsce, gdy tak jak w niniejszej sprawie, kwestionowana decyzja nie jest spójna w zakresie podstawy prawnej oraz brzmienia rozstrzygnięcia. Jako podstawę prawną, w decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia (...) listopada 1983 r., powołano przepisy art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a także przepisy § 20 i § 48 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Tak określona podstawa może świadczyć o tym, że decyzja stanowiła pozwolenie na budowę. Jednocześnie jednak decyzja, sporządzona na formularzu, którego części uzupełniono pismem ręcznym, zawiera w sentencji dwa rozstrzygnięcia. Jedno z tych rozstrzygnięć niewątpliwie określa miejsce i warunki realizacji inwestycji. Drugie może nawiązywać do zezwolenia na budowę, przy czym organ warunkuje budowę uzyskaniem zgody na zajęcie terenów rolnych. Konieczne jest także spostrzeżenie, że umieszczenie w formularzu słów "zezwalam" i "ustalam" nastąpiło prawdopodobnie w błędnej kolejności, co zdaje się wynikać z dalszych słów użytych w formularzu - określenie "zezwalam miejsce i warunki inwestycji, a mianowicie" brzmi niegramatycznie, a w zgodzie z art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 21 ust. 2 oraz prawidłowo gramatycznie określenie to powinno brzmieć "ustalam miejsce i warunki realizacji inwestycji, a mianowicie". Podobnie, zwrot "ustalam na budowę" jest określeniem błędnym, zarówno z punktu widzenia art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 2, jak i z punktu widzenia poprawności językowej. Jeśli chodzi o treść analizowanej decyzji odnotować jeszcze trzeba, że w uzasadnieniu organ powtórzył określenie o dopuszczeniu lokalizacji, przy czym określił warunki czasowe istnienia zabudowy.

Taka nieprecyzyjna i niespójna treść decyzji powoduje, że rodzaj decyzji, a w konsekwencji kwalifikacja sprawy, w której decyzja została wydana, powinny być ocenione na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych i procesowych związanych ze sporną inwestycją. Oparcie się przez Sąd pierwszej instancji, w omawianym zakresie, na wskazanej w decyzji podstawie prawnej i brzmieniu art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, z pominięciem dowodu w postaci decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia (...) sierpnia 1984 r., nr (...), o zezwoleniu na budowę budynku warsztatu - prefabrykacji, przy ul. K. (...) w M., stanowiło naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Przypomnieć trzeba w tym miejscu stanowisko, według którego, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39).

Ocena Sądu, zgodnie z którą, kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta M. z dnia (...) listopada 1983 r., nr (...), powinna być zakwalifikowana jako pozwolenie na budowę zawierające jednocześnie, na mocy art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., rozstrzygnięcie w zakresie miejsca i warunków realizacji inwestycji, powinna być poprzedzona odniesieniem się Sądu do stanowiska zajętego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym, wydanie dla spornej inwestycji decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia 20 sierpnia 1984 r., nr AM-8381/255/84o pozwoleniu na budowę, wyklucza przyjęcie, że kwestionowana decyzja stanowiła także pozwolenie na budowę.

Konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku nie usuwa wydanie, już po wydaniu wyroku, postanowienia w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w niniejszej sprawie, jak wyżej zasygnalizowano, w granicach kasacji. Kontroli kasacyjnej podlegał wyrok badający legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji. W dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji w obrocie prawnym nie funkcjonowało zaś wiążące orzeczenie sądu administracyjnego w przedmiocie właściwości organu.

W tej sytuacji procesowej przedwczesne jest odnoszenie się w niniejszym postępowaniu kasacyjnym do zarzutu materialnoprawnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Na zakończenie, poza granicami kasacji, dodać można, że ewentualne rozważanie kwestii interesu prawnego skarżącego może nastąpić dopiero po przesądzeniu kwestii właściwości organu. Konieczne jest jednak spostrzeżenie, że w kasacji nie podjęto nawet próby podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie posiadania przez skarżącego interesu prawnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Orzeczenie o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego oparto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.