Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 746515

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 23 września 2010 r.
II OSK 1405/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.).

Sędziowie: NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, del. WSA Maciej Dybowski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Związku Międzygminnego "(...)" w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 236/09 w sprawie ze skargi Związku Międzygminnego "(...)" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z (...) marca 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 236/09, oddalił skargę Związku Międzygminnego "(...)" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) marca 2009 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r., znak: (...) Wójt Gminy M. odmówił Związkowi Międzygminnemu "(...)" w K. udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M., na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 17b pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) dalej ustawa o zaopatrzeniu w wodę.

W uzasadnieniu wskazano, iż zbiorowym zaopatrzeniem w wodę na terenie Gminy M.zajmuje się jednostka organizacyjna tej Gminy, tj. Zakład Gospodarki Komunalnej w M. (uchwała Rady Gminy w M. nr XII/89/2004 z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia statutu tego Zakładu). Odnosząc się do statusu Związku Międzygminnego "(...)" w K. organ stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania tego podmiotu za przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Wskazano, iż wnioskodawca nie jest podmiotem wpisanym do rejestru przedsiębiorców lub właściwej ewidencji działalności gospodarczej, w związku z czym nie może zostać uznany za przedsiębiorcę (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). To samo odnosi się do wpisu Związku do rejestru związków komunalnych.

Odwołanie od decyzji Wójta Gminy M. złożył Związek Międzygminny "(...)" podnosząc, iż wnioskodawcy przysługuje status przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Prowadząc faktyczną działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę strona jest bowiem w takiej samej sytuacji, jak każdy inny dostawca prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu I instancji, gminna jednostka organizacyjna - Zakład Gospodarki Komunalnej w M. nie prowadzi działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na obszarze Gminy M. Podmiot ten zajmuje się jedynie odprowadzaniem ścieków i nie spełnia ustawowych warunków wykonywania działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Nie posiada przy tym odpowiedniego wyposażenia technicznego w urządzenia wodociągowe, które od 1992 r. są w całości w posiadaniu Związku. Wodociągi wiejskie i ścieki zostały bowiem przekazane stronie przez Wojewódzki Zakład Usług Wodnych na mocy porozumienia zawartego w dniu 31 grudnia 1991 r. między tymi podmiotami.

Decyzją z dnia (...) marca 2009 r., znak: (...)Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy M. Organ odwoławczy podkreślił, iż stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Ustawa nie narzuca gminie posiadającej własny zakład zaopatrujący w wodę konieczności korzystania z usług związku międzygminnego. Skoro zatem zbiorowym zaopatrzeniem w wodę na terenie Gminy M. zajmuje się Zakład Gospodarki Komunalnej w M. to organ I instancji musiał odmówić Związkowi Międzygminnemu "(...)" wydania zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Wskazano jednocześnie, iż wnioskodawca nie posiada obecnie tytułu prawnego do sieci i urządzeń wodociągowych znajdujących się na obszarze Gminy M., które umożliwiają wykonywanie przedmiotu działalności objętej zezwoleniem w rozumieniu art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Wyrokami Sądu Rejonowego w Kielcach Związek Międzygminny "(...)" został bowiem zobowiązany do wydania części tych urządzeń i sieci Gminie M. Z kolei decyzją z dnia (...) września 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody K. z dnia (...) stycznia 1992 r. w sprawie nieodpłatnego przekazania na własność Związku Międzygminnego "(...)" mienia w postaci wodociągów opisanego w protokole przekazania.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Związek Międzygminny "(...)" w K., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia oraz utrzymanej nim w mocy decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że w związku z tym, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest zadaniem własnym gminy, to każda gmina ma obowiązek zapewnić zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków finansując to przedsięwzięcie z własnego budżetu. Ustawa o zaopatrzeniu w wodę pozostawia wybór, czy obowiązek ten będzie realizowany przez gminne zakłady budżetowe, czy też nie. Rada Gminy M. w dniu 4 lutego 2004 r. podjęła uchwałę Nr XII/89/2004 "w sprawie uchwalenia Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w M.", powołanego przez Radę Gminy w M. uchwałą nr XXIV/225/2001 z dnia 29 listopada 2001 r., którego przedmiotem działalności jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców w zakresie świadczenia usług, dotyczących m.in. spraw zaopatrzenia w wodę, odprowadzenia i oczyszczania ścieków (§ 9 pkt 1 i 2).

W ocenie Sądu Instancji, w myśl art. 17b pkt 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, Wójt zasadnie odmówił wnioskodawcy udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.

Sąd I instancji podkreślił, iż skarżący nie posiada tytułu prawnego do środków technicznych w celu wykonywania przedmiotu działalności objętej zezwoleniem w rozumieniu art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Sieci i urządzenia wodociągowe znajdujące się na obszarze gminy M. są we władaniu Związku Międzygminnego "(...)" bez tytułu prawnego. Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia (...) września 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody K. z dnia (...) stycznia 1992 r. w sprawie nieodpłatnego przekazania na własność Związku Międzygminnego "(...)" mienia w postaci wodociągów opisanego w protokole przekazania. Skarga Związku "(...)" od tej decyzji została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 16 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 617/06, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2008 r. w sprawie I OSK 744/07.

Natomiast wyrokiem Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I C 648/05 nakazano Związkowi Międzygminnemu "(...)" w K., aby wydał Gminie M. nieruchomości z zabudowanymi urządzeniami w postaci studni przepompowni i zbiornikami położonymi w Ć. i M. Apelacja Związku od tego wyroku została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 22 lutego 2007 r. w sprawie II Ca 74/07.

Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy zapadły prawomocne wyroki, nakazujące wydanie nieruchomości wraz z urządzeniami nie można uznać, że zobowiązany tymi wyrokami do wydania, spełnia przesłanki z art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę to znaczy, że posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Związek Międzygminny "(...)" w K. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

1)

art. 17b pkt 5, art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy,

2)

art. 106 § 3 i § 5, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., przez ich niezastosowanie bądź niewłaściwe zastosowanie, mimo iż ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny nakazywał uwzględnienie skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

-

uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi,

-

zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Związku Międzygminnego "(...)" w K. w aspekcie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., stosownie do zasady wynikającej z ww. przepisu o związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, należy uznać, iż podniesione w tejże skardze zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut oparty na treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. o naruszeniu art. 106 § 3 i § 5 a także art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit. a/ i c/ oraz art. 151 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Należy podnieść w tym miejscu, iż skarga kasacyjna została złożona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę Związku Międzygminnego "(...)" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na obszarze Gminy M.

Wójt Gminy M. jako organ, w kompetencji którego było rozpoznanie wniosku Związku "(...)", zgodnie z treścią art. 176 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. "o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków" (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) wydał decyzję odmawiającą zezwolenia na prowadzenie przez ww. Związek zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M.

W uzasadnieniu podniósł, że na terenie Gminy M. zbiorowym zaopatrzeniem w wodę zajmuje się jednostka organizacyjna tej Gminy, tj. Zakład Gospodarki Komunalnej w M.

Dokonując kontroli zakwestionowanej decyzji odmownej Sąd pierwszej instancji, który zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami zbadał w ocenie Sądu kasacyjnego bardzo wnikliwie czy wydana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego. Wyprowadzone wnioski, co do zgodności z prawem weryfikowanego aktu w aspekcie obowiązujących i mających zastosowanie w sprawie przepisów prawnych Sąd I instancji wyczerpująco uzasadnił.

Słusznie powołał przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. "o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków" (Dz. U. Nr 123, poz. 858 ze zm.) stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie przedmiotowej.

Należy więc powtórzyć za tym Sądem, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy "zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy".

Zasadny jest zatem wniosek, że to Gmina ma obowiązek zapewnić zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z własnego budżetu i od uznania Gminy zależy wybór, czy obowiązek ten będzie realizowany przez gminny zakład budżetowy, czy w inny sposób.

W Gminie M. jak wynika z ustaleń Sądu obowiązek ten realizuje Gmina poprzez własny zakład budżetowy. Potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy Uchwała Rady Gminy w M. z dnia 4 lutego 2004 r. "w sprawie uchwalenia Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w M.". W § 4 stwierdza się, że Zakład na bazie przejętego mienia komunalnego Gminy, prowadzi działalność usługowo-eksploatacyjną w zakresie gospodarki wodociągowo-ściekowej oraz gospodarki komunalnej i mieszkaniowej. § 9 precyzuje działalność wyżej określoną stanowiąc, że przedmiotem zakładu jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców a w pkt 1: zaopatrzenie w wodę.

Ustawa powołana wcześniej z dnia 7 czerwca 2001 r. "o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków" w art. 17b - stanowi, że Wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia udzielenia zezwolenia lub może ograniczyć jego zakres w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia, jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.

W świetle powyższych okoliczności faktycznych oraz wskazanej regulacji prawnej zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w pkt 1 o naruszeniu przepisów prawa materialnego art. 17b pkt 5 oraz art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy "o zbiorowym zaopatrzeniu wsi w wodę..."

Zacytowane przepisy ustawy są jednoznaczne i jasne a ich interpretacja dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa i nie budzi zastrzeżeń. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności przez Związek Międzygminny "(...)" w K. - na terenie Gminy M.

Odmowa został uzasadniona faktem wykonywania tego obowiązku gminy własną działalnością Zakładu Komunalnego, co spełnia przesłankę art. 17b ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. "o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę...", przewidującą już tylko z tego powodu odmowę udzielenia zgody przez Wójta na prowadzenie takiej działalności przez inny podmiot. W świetle powyższej regulacji prawnej nie zachodziła potrzeba ustalenia czy potrzeby zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jako zadanie własne Gminy wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) jest wykonywane faktycznie oraz czy Gmina ta dysponuje środkami technicznymi do realizacji tego zadania. Poza zakresem przedmiotowej sprawy są podnoszone kwestie w skardze kasacyjnej dotyczące rozliczeń cywilnoprawnych pomiędzy Gminą M. a Związkiem Międzygminnym "(...)" w K., o których orzekał Sąd powszechny w wyrokach wydanych na podstawie odrębnych przepisów prawnych, tj. Kodeksu cywilnego. Nie miało więc miejsca naruszenie przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. przez pominięcie przeprowadzenia dodatkowych dowodów z dokumentów, wobec braku takiej potrzeby.

Uzupełniająco należy podnieść, że uchwałą Nr III/25/94 z dnia 7 września 1994 r. na podstawie art. 18 ust. 2 ppkt..... ustawy z dnia 8 marca 1990 r. "o samorządzie terytorialnym", Rada Gminy w M. postanowiła wystąpić ze Związku Międzygminnego "(...)" z dniem 31 grudnia 1994 r.

Uchwałą Nr 17/95 Związek Międzygminny "(...)" w K. wyraził zgodę na wystąpienie Gminy M. ze związku z dniem 31 grudnia 1995 r.

W konsekwencji tychże uchwał Gmina w M. jak twierdzi sama realizowała obowiązek zaopatrzenia w wodę, a od 2004 r. - poprzez działalność jednostki organizacyjnej Gminy, tj. Zakładu Gospodarki Komunalnej w M.

W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, iż przedmiotowa skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Z mocy art. 184 p.p.s.a. Sąd kasacyjny oddalił niniejszą skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.