Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1616483

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 listopada 2013 r.
II OSK 1376/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska.

Sędziowie NSA: Małgorzata Stahl, Jerzy Stelmasiak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 903/11 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia

1.

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako "skarżąca spółka" bądź "spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia (...) sierpnia 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia (...) maja 2011 r., wydaną na wniosek B. Spółki z o.o. z siedzibą w W. (poprzednio C. Spółka z o.o. z siedzibą w W.) - dalej jako "inwestor" - Prezydent Miasta Poznania określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu mieszkaniowego, kompleksu biurowego, hotelu wraz z usługami, garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną przy ul. (...) w P., zlokalizowanego na określonych w decyzji działkach.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca spółka.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zmieniło pkt V sentencji decyzji organu I instancji w zakresie w jakim nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia analizy porealizacyjnej, nadając mu brzmienie: "Stwierdzam konieczność przeprowadzenia analizy porealizacyjnej", a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. - dalej jako "ustawa środowiskowa").

Sąd I instancji obszernie przedstawił rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, jak również zarzuty podnoszone przez skarżącą spółkę w złożonej na powyższą decyzję skardze oraz stanowiska pozostałych stron postępowania.

Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Poznania, po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu, postanowieniem z dnia (...) grudnia 2009 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia i określił jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postanowienie to jest prawomocne, bowiem skarga skarżącej spółki w tym przedmiocie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r., II SA/Po 752/10.

Sąd I instancji obszernie przedstawił stan prawny sprawy uznając, że ustawodawca określił precyzyjnie katalog okoliczności uzasadniających odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia. Wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jedynie w razie:

1)

niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2),

2)

odmowy uzgodnienia warunków realizacji bądź wydania negatywnej opinii, przez organy o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy,

3)

braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 ustawy),

4)

gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 ustawy),

5)

jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 ustawy).

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do rozważań okoliczności określonych wyżej w pkt 1, 3, 4 i 5, natomiast ustalone przez organy okoliczności faktyczne wskazują, że nie zaistniały warunki do odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia określone wyżej w pkt 2.

Organy ustaliły środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu, opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, oraz ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przedłożonego przez inwestora. W trybie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, organ I instancji uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska Poznaniu, który wydał w tej sprawie postanowienie z dnia (...) marca 2011 r. Organ pozyskał również opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) czerwca 2010 r. i (...) sierpnia 2010 r., akceptującą przedmiotowe przedsięwzięcie bez zastrzeżeń.

Sąd I instancji podkreślił, że organ I instancji przedłożył zarówno organowi uzgadniającemu, jaki i organowi opiniującemu wszystkie uzupełnienia raportu środowiskowego i wyjaśnienia składane przez inwestora.

W ocenie Sądu I instancji, organ zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o raport. Raport przedłożony przez inwestora jest wysoko specjalistycznym opracowaniem autorstwa ekspertów z różnych dziedzin. Sąd I instancji podkreślił, że nie był uprawniony do kwestionowania merytorycznej zawartości raportu, bowiem może go oceniać tylko pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności treści raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów, weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną. Zdaniem Sądu I instancji, te same zasady dotyczą oceny organu opinii biegłego powołanego w sprawie na podstawie art. 84 § 1 k.p.a., gdy wymagane są wiadomości specjalne. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego, opinia taka, jak i inne dowody zgromadzone w sprawie, podlega również swobodnej ocenie organu na podstawie zasad wiedzy.

W ocenie Sądu I instancji, ocena raportu dokonana przez organy w niniejszej sprawie jest zgodna z zasadami postępowania administracyjnego. Raport był kilkakrotnie uzupełniany w toku postępowania i wyjaśnił wszystkie wątpliwości zgłaszane w toku postępowania przez organ prowadzący postępowanie i organ uzgadniający, wskazując na ewentualne zagrożenia inwestycji dla środowiska i na sposoby ich zminimalizowania. Raport został przygotowany przy udziale specjalistów z różnych dziedzin, w tym i pracowników Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu, dr A.C., dr Ł.M. i dr inż. J.K. Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo oceniły raport jako wiarygodny, oparty na przeprowadzonych badaniach w terenie i specjalistycznej wiedzy, zawierający spójne i logiczne wywody. Należy zauważyć, że specjaliści z dziedziny fauny i flory odnieśli się do opinii biegłej J.B. i wyjaśnili szeroko podnoszone przez biegłą wątpliwości. Biegła, której doręczono w dniu 25 listopada 2010 r. uzupełnienie raportu z dnia 15 listopada 2010 r. z prośbą o zajęcie stanowiska (k. 189, tom III akt administracyjnych), w piśmie z dnia 3 grudnia 2010 r. odpowiedziała, że nie ma czasu na ponowne zajęcie stanowiska w sprawie i że nie będzie mogła uczestniczyć w rozprawie administracyjnej w dniu 14 grudnia 2010 r.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 88 k.p.a., organ może, ale nie musi zastosować środki przymusu wskazane w tym przepisie (grzywna lub przymus bezpośredni) wobec biegłych. Wobec odmowy przez biegłą dalszej współpracy z organami, organ I instancji mógł poprzestać na ocenie opinii biegłej na podstawie innych zgromadzonych dowodów, w tym na złożonym przez inwestora raporcie, odnoszącym się do opinii biegłej i wyjaśniającym powstałe rozbieżności stanowisk co do zagrożeń przyrody. Strony zostały poinformowane przez organ o treści pisma biegłej z dnia 3 grudnia 2010 r. i nie odniosły się do niego.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać alternatywne warianty przedsięwzięcia. Raport przedłożony przez inwestora wskazuje na możliwość alternatywnego wariantu przedsięwzięcia, ale w tego rodzaju inwestycjach jakim jest budowa zespołu mieszkaniowego z kompleksem biurowo-usługowo-hotelowym, jak podniósł inwestor, inny wariant przedsięwzięcia mógłby polegać jedynie na innym niż wskazano usytuowaniu obiektów budowlanych na terenie objętym inwestycją czy też inną gęstością zabudowy. Nie zmieniłoby to natomiast sposobu oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze, bowiem zastosowana by została taka sama technologia. Tak więc szczegółowe opracowanie alternatywnego wariantu dla przedmiotowej inwestycji polegającego na innym położeniu planowanych obiektów i układu komunikacyjnego nie było, w ocenie Sądu I instancji, w tej szczególnej sytuacji niezbędne. Jak zapewnił autor raportu, wybrany wariant przewiduje wdrożenie najnowszych rozwiązań technicznych i technologicznych, które zabezpieczą powstanie przedsięwzięcia na tym bardzo trudnym pod względem warunków gruntowo-wodnych terenie.

Sąd I instancji odniósł się ponadto do zarzutów skargi.

Wyjaśnił, że nietrafny okazał się w szczególności zarzut skarżącej naruszenia art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, w zakresie nieuzyskania wymaganych przepisami opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Jak wynika z akt administracyjnych, organ przesłał organowi inspekcji sanitarnej zarówno raport środowiskowy, jak i wszystkie jego uzupełnienia. Postanowieniami z dnia (...) czerwca 2010 r. i z dnia (...) sierpnia 2010 r. zostały przez organ współdziałający wydane opinie niezgłaszające zastrzeżeń. W pozostałych przypadkach, po odebraniu uzupełnienia raportu, organ milczał. Takie zachowanie organu odpowiada dyspozycji art. 78 ust. 4 ustawy środowiskowej, w myśl którego niewydanie przez właściwe organy inspekcji sanitarnej opinii w terminie 30 dni od otrzymania dokumentów, traktuje się jako brak zastrzeżeń.

W ocenie Sądu I instancji, nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie prawidłowo strony decyzji, w szczególności brak wskazania osoby inwestora. W zaskarżonej decyzji w jej sentencji szczegółowo określona została inwestycja, a inwestor został dokładnie określony na początku uzasadnienia decyzji. Zatem treść zaskarżonej decyzji określa inwestora i jednoznacznie wynika z niej do kogo został skierowany obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej. Pozostałe strony postępowania zostały określone w rozdzielniku decyzji.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że z tych samych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej spółki dotyczący wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu postanowienia z dnia (...) marca 2011 r. z naruszeniem art. 77 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 3 i 4 ustawy środowiskowej, poprzez brak w postanowieniu konkretyzacji uzgadnianego przedsięwzięcia. Spółka zarzucała bowiem, że rozstrzygnięcie to nie zawiera wyszczególnienia numerów ewidencyjnych działek objętych planowana inwestycją. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 124 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy środowiskowej. W sentencji decyzji wskazano rodzaj i położenie uzgadnianego przedsięwzięcia, a w uzasadnieniu decyzji wskazano też numery ewidencyjne działek objętych inwestycją. W ocenie Sądu I instancji, z punktu widzenia prawidłowości postanowienia jest obojętne, w którym miejscu decyzji umieszczone zostaną numery ewidencyjne działek objętych inwestycją, ważne jest, żeby były ona w sposób jednoznaczny określone.

Sąd I instancji nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Wyjaśnił, że w sentencji decyzji organ odwoławczy, stwierdzając konieczność przeprowadzenia analizy porealizacyjnej nie umieścił zakresu i terminu przedstawienia tej analizy, ale w uzasadnieniu decyzji nakazał inwestorowi jej przeprowadzenie w terminie 12 miesięcy od oddania obiektu lub zespołu obiektów do użytkowania, w zakresie oddziaływania inwestycji na powietrze, klimat akustyczny, gospodarkę wodno-ściekową i gospodarkę odpadami oraz przedstawienie jej organowi pierwszej instancji w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektów do użytkowania. W ocenie Sądu I instancji, takie umiejscowienie nakazu wynikającego z art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej jest wystarczające.

Zdaniem Sądu I instancji, podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mogło być też naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że sformułowanie zaskarżonej decyzji o "zmianie" pkt V decyzji organu I instancji i nałożeniu obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej nie jest prawidłowe, skoro w przepisie mowa jest o uchyleniu decyzji i orzeczeniu o istocie sprawy, ale to uchybienie formalne nie miało wpływu na wynik sprawy. Z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w pkt V i orzekł co do istoty w tym zakresie. Prawidłowe jest też orzeczenie organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji w pozostałej części, bowiem w ten sposób organ odwoławczy ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia.

Za nietrafne Sąd I instancji uznał także zarzuty niewyjaśnienia wszystkich okoliczności dotyczących występowania na terenie inwestycji metali ciężkich. W raporcie uwzględniono wyniki przeprowadzonych w terenie badań specjalistycznych, a w decyzji uwzględniono je i wskazano szczegółowo sposób usunięcia tego typu zagrożenia dla środowiska, zobowiązując inwestora do przeprowadzenia odpowiednich prac rekultywacyjnych w celu przywrócenia do wymaganego stanu gruntów.

Sąd I instancji podkreślił, że organy bardzo dokładnie wskazały na sposób ochrony rosnących na terenie planowanego przedsięwzięcia drzew, nakazując ich szczególną ochronę w trakcie realizacji inwestycji. O zgodę na usunięcie części drzew inwestor musi zwrócić się do właściwego, wyspecjalizowanego w ochronie przyrody organu, który podejmie decyzję które drzewa inwestor będzie mógł wyciąć i jakie nasadzenia rekompensacyjne będzie musiał wykonać. Organy bardzo szczegółowo zobowiązały ponadto inwestora do zabezpieczenia warunków dla ptaków i zwierząt żyjących na terenie objętym inwestycją, wskazując na konieczność współpracy w tym zakresie ze specjalistami.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że organ uwzględnił informację inwestora, zgodnie z którą inwestycja nie obejmie terenów bezpośrednio przyległych do rzeki Warty. Pozostawienie bez ingerencji pasa brzegowego o szerokości 20-40 m, w ocenie specjalistów współpracujących przy sporządzaniu raportu, jest wystarczające dla swobodnego przemieszczania się różnych gatunków zwierząt. Sąd I instancji nie znalazł podstaw by tę ocenę kwestionować. Sąd I instancji zauważył, że inwestycja obejmuje tereny miejskie, wysoko zurbanizowane i tylko nieliczne gatunki zwierząt mają właściwe warunki do zamieszkiwania na tych terenach. Wątpliwości podnoszone przez biegłą J.B. zostały wyjaśnione w uzupełnieniach raportu, a żadna ze stron nie przedłożyła dokumentów kwestionujących ustalenia ostatecznej wersji raportu.

Sąd I instancji podkreślił, że na podstawie przeprowadzonych analiz autorzy raportu wyraźnie wykazali, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie na żadną z ustanowionych form ochrony przyrody, ze względu na brak bezpośrednich powiązań przyrodniczych terenu inwestycji z chronionymi siedliskami przyrodniczymi w obrębie wyznaczanych obszarów Natura 2000. Ponadto, jak wynika z zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania, przyjętego przez Radę Miasta Poznania uchwałą Nr XXXXI/299/V/2008 w dniu 18 stycznia 2008 r. nie przewiduje się na terenie objętym inwestycją szczególnej ochrony przyrody. Jedynie niewielki fragment położony na południe od ulicy Hetmańskiej, w okolicy planowanego zbiornika wodnego, należy do podstrefy południowego klina zieleni miasta Poznania, ale jakiekolwiek inwestycje na tym terenie będą uzależnione od decyzji wydanych przez stosowne organy dopiero na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, w kontrolowanym postępowaniu organy administracji, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dokonały wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Organy oceniły także, zgodnie z art. 80 k.p.a., czy raport uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją przedmiotowego zamierzenia i następnie określiły w decyzji konkretne wymagania ochrony środowiska dla planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu I instancji, zgromadzony materiał dowodowy ma charakter kompletny, a składa się na niego w szczególności raport z jego uzupełnieniami.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu spółki, zgodnie z którym organ I instancji nie podejmował działań zmierzających do weryfikowania danych dotyczących inwestycji przedstawianych przez inwestora w raporcie i jego uzupełnieniach oraz jego stanowiska w sprawie. Inwestor był kilkakrotnie wzywany przez organ prowadzący postępowanie do uzupełniania raportu, w szczególności w związku z wątpliwościami zgłaszanymi przez organ uzgadniający. Inwestor każdorazowo w sposób szczegółowy ustosunkowywał się do formułowanych zastrzeżeń i pytań związanych z inwestycją. Organ I instancji przeprowadził w dniu 14 grudnia 2010 r. rozprawę administracyjną, w trakcie której strony mogły zgłosić zastrzeżenia i uzyskać wyjaśnienia w zakresie zagrożeń planowanego przedsięwzięcia.

Sąd I instancji wskazał, że ustalając w decyzji warunki realizacji inwestycji uwzględniono wymagania ustanowione w uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu, a organy prawidłowo oceniły raport jako zgodny z zakresem wyznaczonym w postanowieniu Prezydenta Miasta Poznania z dnia (...) grudnia 2009 r. oraz odpowiadający w pełni wymogom z art. 66 ustawy środowiskowej.

Sąd I instancji podkreślił ponadto, że organ w toku postępowania, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, weryfikował raport zmierzając wszelkimi możliwymi sposobami do rzetelnego rozstrzygnięcia i ustalenia niezbędnych warunków środowiskowych realizacji inwestycji. Sąd I instancji nie stwierdził, żeby postępowanie organu nosiło cechy stronniczości wobec inwestora i braku wnikliwości w ocenie proponowanych przez niego rozwiązań.

Sąd I instancji podkreślił ponadto, że żadna ze stron postępowania, w tym skarżąca spółka, nie zgłaszała w toku postępowania wniosków dowodowych zmierzających do podważenia wiarygodności raportu przedstawionego przez inwestora. Także w odwołaniu skarżąca wskazała jedynie na błędy popełnione przez organ w ocenie raportu i brak obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej. W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skargi, organ odwoławczy ustosunkował się też do zarzutów skarżącego w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do ich zasadności.

Sąd I instancji podkreślił, że organy zobowiązały inwestora, na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej, do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy określaniu tego obowiązku, kierując się wynikającą z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm. - dalej jako "p.o.ś.") zasadą przezorności, organ uznał, że w dacie ustalania warunków środowiskowych nie można było przewidzieć wszystkich skutków ingerencji w środowisko planowanego przedsięwzięcia. Możliwe zagrożenia przedsięwzięcia będą więc ponownie zbadane przy ocenie konkretnych rozwiązań konstrukcyjnych i usytuowania poszczególnych obiektów. Na tym etapie cyklu inwestycyjnego inwestor będzie musiał okazać się również pozwoleniem wodno-prawnym na budowę planowanych obiektów (zapora, grobla). Jak ustalono bowiem, teren inwestycji znajduje się częściowo na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodziowego, na których zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm. - dalej jako ustawa Prawo wodne) zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią. Zezwolenie na zwolnienie od tego zakazu może wydać dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w drodze decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy Prawo wodne, właściwy organ ustosunkuje się do możliwości pobudowania przez inwestora kwestionowanych przez skarżącą urządzeń wodnych i ich wpływu na tereny sąsiednie, czego dotyczą zarzuty skarżącej. W niniejszym postępowaniu, organy badają jedynie wpływ danej inwestycji na środowisko.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że weryfikacji rzeczywistego oddziaływania zrealizowanego przedsięwzięcia na środowisko służyć ma instytucja analizy porealizacyjnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Jak wynika z samej treści art. 83 ustawy środowiskowej, w analizie tej dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie i w decyzji o środowiskowej, w szczególności ustaleń dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz planowanych działań zapobiegawczych z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia. Z przepisu tego wynika również, że dla wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania nie jest konieczne, aby rzeczywiste oddziaływanie danego przedsięwzięcia na środowisko było z góry znane. W kwestionowanej decyzji nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, w terminie 18 miesięcy od oddania inwestycji do użytkowania w zakresie oddziaływania inwestycji na powietrze, klimat akustyczny, gospodarkę wodno-ściekowa i gospodarkę odpadami.

W ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie kwestionowanej decyzji w pełni koresponduje z wymogami przepisu art. 85 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej oraz art. 107 § 3 k.p.a. Chronologicznie i sprawozdawczo opisano udział społeczeństwa w przeprowadzonym postępowaniu. Ponadto właściwy organ w uzasadnieniu decyzji środowiskowej dokonał analizy informacji zawartych w raporcie, po uwzględnieniu stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów ustawy środowiskowej.

Po pierwsze, art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że możliwe są odstępstwa od ustawowego wymogu rozważenia i opisu w raporcie oddziaływania na środowisko wariantu alternatywnego przedsięwzięcia jako wariantu konkretnego, co miało wpływ na wynik sprawy i prowadziło do orzekania w sprawie w oparciu o wadliwy raport oddziaływania na środowisko.

Po drugie, art. 82 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej poprzez uznanie, że nałożenie przez organ obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania o pozwolenie na budowę - z uwagi na brak posiadania przez organ danych pozwalających na wystarczającą ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - zwalniało organ od dokonania takiej oceny w zakresie danych możliwych do uzyskania na etapie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a.") poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zawiera rozstrzygnięcie nieznane ustawie.

Spółka zarzuciła ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c/ p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia prawa materialnego oraz następujących przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, art. 7 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z opinii biegłej J.B. oraz odstąpienie od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłej w stosunku do uzupełnień raportu oddziaływania na środowisko przedłożonych przez inwestora, pomimo uznania przez organ w toku postępowania, że posiadana przez organ wiedza jest niewystarczająca do oceny przedłożonego przez inwestora dokumentu prywatnego - raportu oddziaływania na środowiskowo. Spółka zarzuciła również brak wyjaśnienia przyczyn, dla których organy obu instancji uznały wyjaśnienia przedłożone przez stronę za wystarczające, co w rezultacie spowodowało brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu umożliwiającym wydanie rozstrzygnięcia.

Po drugie, art. 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organy obu instancji stanu faktycznego sprawy, w tym, w szczególności poprzez brak weryfikacji spełnienia przez raport oddziaływania na środowisko przedłożony przez wnioskodawcę w postępowaniu wymogów art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ponadto nastąpiło bezkrytyczne oparcie się na przedłożonych przez inwestora w postępowaniu danych bez ich weryfikacji. Dotyczy to braku odniesienia się do zarzutów zgłaszanych w postępowaniu przez stronę skarżącą oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, jak również wyjaśnienia kwestii istotnych dla sprawy w zakresie warunków gruntowo-wodnych przedsięwzięcia i jego oddziaływania na tereny sąsiednie, w tym nieruchomość strony oraz zakresu jego wpływu na florę i faunę

Po trzecie, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a i c/ ustawy środowiskowej poprzez brak określenia w treści decyzji umiejscowienia przedsięwzięcia w zakresie budowy urządzeń spiętrzających wodę i urządzeń przeciwpowodziowych oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie budowlanym w zakresie urządzeń spiętrzających wodę i urządzeń przeciwpowodziowych.

Po czwarte, art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej poprzez nieuwzględnienie braku w raporcie wymaganych ustawowo do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko elementów.

Po piąte, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak spełnienia przez zaskarżoną decyzję wymogów, o których mowa w tym przepisie, to jest oznaczenia stron, w tym adresata decyzji.

Po szóste, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia decyzji w postępowaniu odwoławczym nie odpowiadającego przepisom k.p.a.

Po siódme, art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej poprzez brak określenia w rozstrzygnięciu decyzji organu II instancji zakresu i terminu przedstawienia analizy porealizacyjnej.

Po ósme, art. 77 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 3 oraz ust. 4 pkt 1 ustawy środowiskowej poprzez brak skonkretyzowania w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia (...) marca 2011 r. przedsięwzięcia, do którego się odnosi to rozstrzygnięcie, przez co postanowienie to nie może być traktowane jako uzgodnienie w rozumieniu powołanych przepisów.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie podnoszone zarzuty kasacyjne są zasadne.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Przepis ten jednoznacznie bowiem stanowi, że raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko musi zawierać opis analizowanych wariantów. Dotyczy to więc nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę lecz także racjonalnego wariantu alternatywnego jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska łącznie oczywiście z uzasadnieniem ich wyboru. Natomiast w tej sprawie przedmiotowa decyzja środowiskowa uwzględnia raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, który zawiera w istocie tylko analizę jednego wariantu, który w raporcie został uznany jako najkorzystniejszy dla środowiska, łącznie z jego uzasadnieniem (art. 66 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej). Jednak dyspozycja art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej wymaga także określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko w aspekcie każdego z analizowanych wariantów. Dotyczy to również oceny ewentualnego przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej jak i możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko w każdym z analizowanych wariantów. Dlatego też nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że biorąc pod uwagę specyfikę tego przedsięwzięcia, którym jest budowa zespołu mieszkaniowego z kompleksem biurowo-usługowo-hotelowym, inny wariant realizacji tego przedsięwzięcia mógłby polegać tylko na innym usytuowaniu obiektów budowlanych na terenie objętym tą inwestycją lub też inną gęstością zabudowy (dowód: s. 15-17 raportu). Trzeba bowiem zaznaczyć, że wariant alternatywny mógłby wbrew stwierdzeniom Sądu I instancji polegać na ograniczeniu zasięgu przestrzennego realizowanego przedsięwzięcia lub nawet ograniczeniu ilości projektowanych obiektów budowlanych biorąc pod uwagę zakres dopuszczalnego potencjalnego oddziaływania na środowisko na tym terenie. Ponadto należy podkreślić, że w obecnym stanie prawnym wariant tzw. "zerowy", czyli polegający na niewykonywaniu inwestycji nie stanowi wariantu alternatywnego w świetle dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej zgodnie z art. 5 ust. 3 tiret 4 dyrektywy 85/337 Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. L 175, s. 46). Stąd już z tej przyczyny Sąd I instancji powinien zastosować w tej sprawie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a.

Po drugie, opracowany raport dla danego przedsięwzięcia w świetle dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej oznacza także, że Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy w świetle dyspozycji art. 7 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej, a w szczególności z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 tejże ustawy oraz biorąc pod uwagę także pozostałe dowody w tej sprawie wymagające z tej przyczyny ponownej oceny. Powinno to być także uwzględnione w uzasadnieniu faktycznym decyzji środowiskowej w świetle dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. oraz powinno skutkować zastosowaniem w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Po trzecie, chociaż nastąpiło w tej sprawie naruszenie przepisu art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej w zakresie braku określenia w osnowie decyzji środowiskowej zakresu i terminu realizacji analizy porealizacyjnej to jednak w uzasadnieniu tej decyzji (s. 42) wymagana te zostały określone. Stąd było to naruszenie przepisu prawa materialnego lecz nie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Po czwarte, Sąd I instancji także prawidłowo orzekł, że nastąpiło w tej sprawie naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lecz nie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, iż użycie w osnowie decyzji organu odwoławczego sformułowania "o zmianie" w pkt V osnowy decyzji organu I instancji i nałożeniu obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej nie było prawidłowe, ponieważ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi o uchyleniu decyzji i orzeczeniu o istocie sprawy. Jednak z osnowy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy w istocie uchylił decyzję organu I instancji w pkt V i orzekł co do istoty w tym zakresie. Ponadto prawidłowe jest też orzeczenie organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji w pozostałej części, ponieważ w ten sposób organ odwoławczy ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia. Dlatego też brak jest także z tej przyczyny przesłanek do zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z powodu wystąpienia jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. przy czym skarga kasacyjna nawet nie precyzuje, która to przesłanka miałaby wystąpić w tej sprawie.

Po piąte, należy podkreślić, że naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej z powodu jego błędnej wykładni oznaczać będzie poddanie ponownej ocenie, w ramach procedury oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko także wymagań określonych w przepisie art. 82 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej, jak i w świetle art. 77 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy środowiskowej, w wymaganym zakresie podmiotowym i przedmiotowym, biorąc pod uwagę wybrany ostatecznie wariant realizacji danego przedsięwzięcia.

Po szóste, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w świetle dyspozycji art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a i c/ ustawy środowiskowej osnowa decyzji środowiskowej nie musi precyzyjnie ustalać miejsca realizacji budowy urządzeń spiętrzających wodę i urządzeń przeciwpowodziowych, a jedynie środowiskowe uwarunkowania ich realizacji, które są konieczne dla prawidłowej realizacji całego danego przedsięwzięcia w jednym wybranym wariancie, po uprzedniej ocenie wszystkich zebranych w sprawie dowodów, a nie tylko uzupełnionego raportu.

Po siódme, chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy spowodowany jego błędną kontrolą, tj. decyzji organu odwoławczego z powodu nie oznaczenia prawidłowo stron tej decyzji środowiskowej, a przede wszystkim inwestora. Wynika to z tego, że w osnowie tej decyzji środowiskowej został szczegółowo prawidłowo określony jej zakres przedmiotowy, zaś inwestor został oznaczony na początku przedmiotowego uzasadnienia tej decyzji środowiskowej. Stąd nie budzi także wątpliwości na którego jej adresata został nałożony przedmiotowy obowiązek analizy porealizacyjnej zaś pozostałe strony tego postępowania zostały wymienione w rozdzielniku tej decyzji.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.