II OSK 1311/17, Przedmiot etapu procesu inwestycyjnego polegającego na ustaleniu warunków zabudowy. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2705288

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 r. II OSK 1311/17 Przedmiot etapu procesu inwestycyjnego polegającego na ustaleniu warunków zabudowy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka.

Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 922/16 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r. oddalił skargę A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej SKO) z dnia (...) lutego 2016 r., w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. Miasta W. z dnia (...) listopada 2015 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji z dnia (...) czerwca 2014 r. dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na części działek nr (...) i (...), obręb (...), przy ul. P. w W.

A. L. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego (dalej k.c.), art. 144 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.; dalej u.p.z.p.) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r."), art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.; dalej: prawo wodne), art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.), art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 191 z późn. zm.), § 4 ust. 1 i § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, a także naruszenie art. 8, art. 9, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 7 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podkreślił, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu szczególnych zasad ustalania kręgu stron. W konsekwencji zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zasadnie, zdaniem Sądu, organy przyjęły, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działek skarżącego. Wbrew stanowisku strony skarżącej nie jest dopuszczalne utożsamianie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., z obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż obszar analizowany wyznaczany jest wyłącznie w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w stosunku do istniejącej w sąsiedztwie. W opinii Sądu, nie jest trafne wywodzenie interesu prawnego z treści art. 140 k.c., gdyż skarżący nie wykazał w żaden sposób, że planowana inwestycja ograniczy sposób korzystania przez niego z jego nieruchomości. Prawo do zabudowy nieruchomości jest podstawowym prawem jej właściciela. Realizacja inwestycji na nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy nie wpływa na sposób gospodarowania nieruchomością skarżącego. Nie uzasadnia w żaden sposób istnienia interesu prawnego twierdzenie skarżącego, że zrealizowanie inwestycji spowoduje przekroczenie norm środowiskowych, poziomu hałasu, zwiększenie natężenia ruchu pojazdów mechanicznych, co spowoduje nieodwracalny wzrost poziomu hałasu. Twierdzenia takie, mające charakter przewidywania zdarzeń, nie stanowią wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Ta sama argumentacja dotyczy zarzutu wywodzonego z art. 29 prawa wodnego, iż inwestycja może zmienić istniejące stosunki wodne, zatem tu też ma miejsce przewidywanie zdarzeń. Nie może być również skuteczny zarzut oparty na art. 144 k.c., gdyż ochrona przewidziana w tym przepisie dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości obejmuje wyłącznie zjawiska już występujące, a nie przyszłe i hipotetyczne. Sąd nie zgodził się również z zarzutami naruszenia przepisów ochrony przeciwpożarowej, gdyż przepisy te nakładają, pod groźba odpowiedzialności za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, na osoby korzystające z budynku lub terenu, w tym przede wszystkim na jej właściciela, obowiązek odpowiedniego jej stałego zabezpieczenia przed zagrożeniem przeciwpożarowym. Żadne z postanowień decyzji o warunkach zabudowy nie wskazują natomiast na ingerencję w nieruchomość skarżącego. W konsekwencji, Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy obu instancji wnikliwie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, zaś uzasadnienie decyzji spełnia, w ocenie Sądu, ustawowe wymogi, określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł A. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia poprzedzających wyrok decyzji organów I i II instancji, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego (dalej k.p.c.) w zw. z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) przez dowolne ustalenie, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżącego, podczas gdy w związku z realizacją inwestycji dojdzie do zwiększenia poziomu hałasu na skutek robót budowlanych i zwiększonego ruchu pojazdów, więc nie jest wykluczone, że normy środowiskowe zostaną naruszone, w związku z czym w sposób dowolny WSA uznał, że hałas z terenu inwestycji lub w związku z inwestycją nie będzie dochodził do nieruchomości skarżącego i na pewno nie dojdzie do przekroczenia norm środowiskowych;

b) art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez dowolne ustalenie, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżącego, podczas gdy WSA nie wziął pod uwagę treści decyzji o warunkach zabudowy, iż z uwagi na wysoki poziom wód gruntowych oraz niekorzystną budowę geologiczną, inwestycję należy dostosować do panujących warunków gruntowo-wodnych, co oznacza, że warunki wodne na tym terenie są skomplikowane i nie jest wykluczone, że inwestycja spowoduje zmianę warunków wodnych na nieruchomości skarżącego;

2) prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, podczas gdy przymiot ten wynika z:

* art. 140 k.c. i art. 144 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., ponieważ nieruchomość skarżącego leży w obszarze oddziaływania zamierzonego obiektu objętego decyzją o warunkach zabudowy z dnia (...) czerwca 2014 r. dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na części działek nr (...) i (...) przy ul. P. w W.,

* art. 29 prawa wodnego, jako że planowana inwestycja może zmienić istniejące stosunki wodne z uwagi na powszechnie znany fakt, że inwestycja planowana jest w rejonie bagiennym, tj. terenie o bardzo trudnych warunkach wodnych, w związku z czym realizacja inwestycji może spowodować zakłócenie warunków wodnych na terenie nieruchomości skarżącego;

* art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska, jako że wnioskodawcy przysługuje ochrona jego nieruchomości przed hałasem, w szczególności, że prace budowlane oraz wzmożony ruch pojazdów mechanicznych spowodują znaczący i nieodwracalny wzrost poziomu hałasu;

* art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który nakłada pod groźbą odpowiedzialności za naruszenie przepisów przeciwpożarowych na osoby korzystające z budynku lub terenu w tym przede wszystkim na jej właściciela obowiązek odpowiedniego jej stałego zabezpieczenia przed zagrożeniem pożarowym.

* art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nakładający na właściciela budynku, obiektu lub terenu pozostałe obowiązki mające zapewnić prawidłową ochronę przeciwpożarową,

* art. 6 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ponieważ przystąpienie do eksploatacji nowej budowli może nastąpić wyłącznie, gdy sprzęt, urządzenia pożarnicze i ratownicze oraz środki gaśnicze zapewniają skuteczną ochronę przeciwpożarową,

* zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, w obiektach oraz na terenach przyległych do nich zabronione jest m.in. wykonywanie określonych czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji,

* zgodnie z § 4 "ust." pkt 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej właściciele budynków zobowiązani są do utrzymania urządzeń przeciwpożarowych w stanie pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej,

* przepis § 22 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej nakłada obowiązek zapewnienia odpowiedniej wydajności poboru wody, przy czym ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 § 22 określają właściwe wymagane ciśnienie robocze w instalacji wodociągowej przeciwpożarowej,

* zgodnie z § 24 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej instalacja wodociągowa przeciwpożarowa musi być zasilana z zewnętrznej sieci wodociągowej przeciwpożarowej, W piśmie procesowym z dnia (...) marca 2019 r. uczestnik postępowania K. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Analiza akt administracyjnych sprawy, w tym w szczególności załącznika graficznego do decyzji Zarządu Dzielnicy W. Miasta Stołecznego W. z dnia (...) czerwca 2014 r. i wydruku z mapy ewidencyjnej, pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż usytuowanie działek skarżącego, ich charakter i przeznaczenie oraz charakter planowanej inwestycji sprawiają, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy może naruszyć interes prawny skarżącego kasacyjnie. Zważyć bowiem należy, że przedmiotowa inwestycja polegać ma na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, realizowanych w odległości kilkudziesięciu metrów od niezabudowanych działek skarżącego kasacyjnie, przy czym teren inwestycji i nieruchomości skarżącego rozdziela kilka innych działek.

Zaznaczyć ponadto trzeba, że na etapie ustalania warunków zabudowy rozstrzygane jest przeznaczenie danego terenu pod konkretną inwestycję. Fakt zaś, że określona inwestycja jest w danym miejscu dopuszczalna nie przesądza, że zostanie ona zrealizowana. Konieczne jest bowiem spełnienie szeregu innych warunków, takich jak warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też wynikających z prawa wodnego, bądź przepisów ochrony środowiska i ochrony przeciwpożarowej. Spełnienie tych warunków jest jednak badane dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżącego oraz że ewentualnego oddziaływania nie można opierać na domniemaniach i przypuszczeniach. Nie znajdują zatem usprawiedliwionych podstaw zarówno oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., jak i zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej w tym zarzucie przepisami prawa materialnego.

Podkreślić raz jeszcze wypada, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie mają zastosowania przepisy takich ustaw, jak Prawo wodne, Prawo ochrony środowiska i ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz przepisy rozporządzeń do nich wykonawczych, a zatem Sąd I instancji nie mógł tych unormowań naruszyć.

Co do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zauważyć wypada, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby wskutek wybudowania w odległości kilkudziesięciu metrów od jego niezabudowanych działek dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących doszło w jakikolwiek sposób do naruszenia jego prawa do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w realiach rozpatrywanej sprawy nie miały usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.