Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1166016

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 20 stycznia 2010 r.
II OSK 131/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms.

Sędziowie: NSA Jacek Chlebny, del. WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1107/03 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) kwietnia 2003 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi S. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) kwietnia 2003 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a ponadto określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr (...) z dnia (...) grudnia 2002 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 w związku z art. 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.), a także art. 104 i 162 § 1 pkt 2 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla Kurii Metropolitalnej w Krakowie na zamierzenie budowlane: wyburzenie istniejącego budynku internatu i budowa kompleksu Archidiecezjalnego Centrum Formacji z parkingiem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną.

Pozwolenie obejmowało następujący rodzaj obiektu bądź robót budowlanych: rozbiórka jednopiętrowego obiektu byłego internatu, budowa obiektu kubaturowego składającego się z budynku wysokiego pięciokondygnacyjnego przykrytego dwuspadowym dachem z poddaszem użytkowym ustawionego w pierzei ulicy oraz dwukondygnacyjnej części niskiej w oficynie mieszczącej salę konferencyjną przykrytą - kolebkowym dachem i przewiązkę mieszczącą salę konferencyjną przykrytą płaskim dachem (część piwniczna - garaż podziemny na 23 stanowiska wychodzi poza obrys kondygnacji naziemnych) o charakterze plomby architektonicznej, wykonanie przyłączy gazowego, elektrycznego z przebudową istniejącego budynku na stację trafo, wody oraz wymiany kabla energetycznego i zabezpieczenie ciepłociągu, wzmocnienie fundamentów sąsiedniej realności nr 69, wykonanie wewnętrznych instalacji wod - kan, centralnego ogrzewania, grzewczej i ziębniczej oraz węzła cieplnego i wentylacji mechanicznej, a także wykonanie wjazdu do garażu podziemnego, zatoki postojowej i chodnika. Zamierzenie budowlane zostało zlokalizowane przy ul. (...) na działce nr (...) obr. 116 Śródmieście Kraków, natomiast infrastruktura na działce nr (...), (...), (...) i (...) obr. 116 Śródmieście Kraków. Inwestor przed przystąpieniem do robót budowlanych został zobowiązany do uzyskania oświadczenia MPWiK o zapewnieniu dostawy wody, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej pod rygorem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr (...) z dnia (...) września 2001 r. utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak: (...) z, dnia (...) grudnia 2001 r. Ponadto inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci odpisu z KW nr (...), zgody ZDiK z dnia (...) listopada 2002 r. oraz zgody współwłaścicieli realności nr (...) przy ul. (...) wyrażonej w porozumieniu z dnia (...) maja 2002 r. Lokalizacja obiektu jest zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz. Urz.Woj. Krak. Nr 24, poz. 108) oraz warunkami ochrony środowiska. Organ I instancji uznał też, że projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia i opinie oraz został wykonany przez osobę uprawnioną.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. P. działająca jako pełnomocnik swojego męża S. P., zarzucając, że w postępowaniu przed organem I instancji zostały naruszone prawa jej męża, ponieważ nie został on zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę i nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz dokonania uzgodnień. Ponadto odwołująca się podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 5, ponieważ plany architektoniczne - budowlane zostały wykonane bez sporządzenia ekspertyzy wytrzymałościowej konstrukcji budynku przy ul. (...), a podobny do planowanego budynek wybudowany z drugiej strony tej nieruchomości naruszył jej konstrukcję.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia (...) kwietnia 2003 r. znak: (...), wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany został opracowany z uwzględnieniem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności osób posiadających prawa do sąsiednich nieruchomości. W toku przygotowania inwestycji badano poziom posadowienia istniejących na sąsiednich działkach obiektów budowlanych, wykonano w tym celu odkrywki połączone z badaniem gruntu, a wyniki tych sprawdzeń zostały uwzględnione w sposobie opracowania projektu budowlanego przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane, które zobowiązują ich do działania zgodnego z przepisami i zasadami sztuki budowlanej.

Zdaniem organu odwoławczego prawidłowe i zgodne z przepisami techniczno - budowlanymi są odległości projektowanej zabudowy od granic działki, gdyż projektowana zabudowa stanowi plombę architektoniczną uzupełniającą istniejącą zabudowę w pierzei ulicy Krowoderskiej, a usytuowanie w granicy wynika z wymagań decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zagadnienia dotyczące ochrony zieleni na terenie inwestycji zostały uregulowane w postępowaniu wyjaśniającym przez organ właściwy w sprawach ochrony środowiska, określający sposób postępowania z istniejącymi drzewami i krzewami.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty dotyczące zacieniania ogrodu na terenie sąsiedniej działki budowlanej nr (...) zostały rozpatrzone w relacji z istniejącą zabudową, która już w chwili obecnej stanowi przesłonę od strony północno - wschodniej, a która w tym miejscu zostanie zastąpiona przez nową substancję budowlaną. Przesłanianie terenu zieleni od strony północno - wschodniej nie wyklucza wegetacji roślin przy dopływie światła słonecznego z innej strony. Granice praw inwestora i interesów innych osób wyznaczają w tej kwestii przepisy prawa, które nie zostały naruszone.

W ocenie Wojewody Małopolskiego projektowany budynek nie spowoduje pogorszenia dopływu światła do budynków sąsiednich. Przy usytuowaniu istniejących obiektów budowlanych w zwartej zabudowie śródmiejskiej już w chwili obecnej istnieją ograniczenia w tym zakresie. Pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi powinny mieć zapewnione oświetlenie naturalne. Zgodnie z § 60 § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140) pokój mieszkalny powinien mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach od 8 do 16, przy czym zgodnie z § 60 ust. 2 ww. rozporządzenia, "w zabudowie uzupełniającej (plombowej) dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego, nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia". W tym przypadku jednopokojowe są lokale położone przy klatce schodowej na parterze i na drugim piętrze w sąsiednim budynku mieszkalnym przy ul. (...), dla tych lokali więc wymaganego czasu nasłonecznienia nie określa się. Pozostałe pokoje znajdujące się od strony północno - wschodniej istniejącego budynku przy ul. (...), należą do mieszkań wielopokojowych, co również zwalnia z określenia dla nich wymaganego czasu nasłonecznienia, zgodnie z przepisem § 60 ust. 2 ww. rozporządzenia, bowiem przepis ten stanowi, że "W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania ust. 1 co najmniej do jednego pokoju" Z analizy rzutów sąsiedniej kamienicy przy ul. (...) wynika, że pozostałe pokoje w układzie mieszkań w tej kamienicy mają okna zwrócone na ulicę w elewacji skierowanej na stronę południowo - zachodnią, a projektowana zabudowa nie ma żadnego wpływu na oświetlenie tej elewacji.

Zdaniem organu odwoławczego wniesione w odwołaniu zarzuty formalne dotyczące udziału w postępowaniu administracyjnym, związanym z wydaniem zaskarżonej decyzji, nie potwierdziły się w zgromadzonym materiale dowodowym. E. P., jako pełnomocnik męża, brała udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, miała również możliwość uczestniczyć w postępowaniu organu II instancji,.-do którego wniosła odwołanie. Zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 40 k.p.a. oraz art. 95 k.c. udział pełnomocnika jest wystarczający dla reprezentacji w postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł S. P. reprezentowany przez swoją żonę E. P. W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżona decyzja jest bardzo krzywdząca, jednostronna, bezwzględna, nie uwzględnia ochrony osób trzecich, nie opiera się na prawdzie oraz wydana została z pogwałceniem prawa budowlanego. Pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty zgłoszone w toku postępowania administracyjnego, a dotyczące braku odpowiedniego zbadania konstrukcji budynku, braku odpowiedniego naświetlenia mieszkań w budynku skarżącego od strony ogrodu oraz możliwość zawilgocenia tego budynku (k.270 akt sąd.)

Uczestnik J. Ł. wniósł jak w skardze, a pełnomocnik inwestora wniósł o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu skarga była uzasadniona, z uwagi na uchybienia procesowe organu dostrzeżone przez Sąd poza zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W szczególności Sąd wskazał, że art. 10 k.p.a. ustanawia fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada uczestnictwa stron w postępowaniu. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Aby strony mogły w pełni korzystać z tego prawa koniecznym jest, by były świadome tego, że postępowanie, którego są stronami, zostało wszczęte. Dlatego też art. 61 § 4 k.p.a. nakazuje, by w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, zawiadomić wszystkie strony będące stronami w sprawie.

Jak wynika z akt administracyjnych W. P. jako współwłaściciel działki nr (...) (k. 13 akt administracyjnych) był prawidłowo traktowany jako strona postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę ale stosownie do cytowanego wyżej art. 61 § 4 k.p.a. nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania. Ponadto W. P. nie został zapewniony udział w postępowaniu, ponieważ nie ustalono jego adresu (ograniczono się jedynie do wzmianki, że brak jest jego adresu w aktualnym wypisie z ewidencji gruntów) i organy administracji nie podjęły w celu usunięcia tego braku żadnych kroków. Należy podkreślić, że brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to z kolei prowadzi do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za naruszenie przepisów postępowania w zakresie zapewnienia stronom udziału w każdym stadium postępowania należy również uznać brak zawiadomienia stron o przedłożeniu w postępowaniu odwoławczym przez inwestora nowych dokumentów w postaci analizy oświetlenia i nasłonecznienia budynku przy ul. (...) oraz odkrywki fundamentów budynków sąsiadujących z posesją przy ul. (...) w Krakowie.

Oprócz wskazanych wyżej nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie miało miejsce naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 35 Prawa budowlanego. Nie zostały zbadane uprawnienia osób przygotowujących projekt budowlany (wymóg z art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), nie ustalono również, wbrew wymogowi z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która obejmuje jedną działkę - o nr (...) obr.116, a pozwolenie na budowę obejmuje kilka działek i odnosi się także do budowy na nich infrastruktury. Dokumentacja projektowa nie zawiera również koncepcji urbanistyczno - architektonicznej, o której mowa w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto organy prowadzące przedmiotowe postępowanie nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, takich jak chociażby, czy, a jeżeli tak, to jakie przyłącza są zaprojektowane na działkach nr (...), (...), (...) i (...) i czy została wyrażona zgoda współwłaścicieli tych działek na ich przeprowadzenie (w aktach adm. brak zgody współwłaścicieli działki nr (...) i nr (...)). W zakresie budowy przyłączy istnieje również sprzeczność miedzy projektem zagospodarowania terenu będącym załącznikiem do decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (projekt nr 1/03/01, temat: plan zagospodarowania terenu, rys.nr 1, brak numeracji uniemożliwia podanie nr karty), na którym brak projektowanych przyłączy, a projektem zagospodarowania terenu (na której brak adnotacji o zatwierdzeniu) obejmującym "planszę zbiorczą sieci" znajdującym się jako następna karta w tej części projektu, rys. nr 2. Ponadto w projekcie, w części stadium: projekt budowlany, znajduje się jeszcze inny projekt zagospodarowania terenu (na której również brak adnotacji o zatwierdzeniu) obejmujący "planszę zbiorczą sieci" rys. nr 2, z naniesioną "korektą wodociągów". Nie wiadomo zatem, czy i ewentualnie który projekt zagospodarowania terenu obejmujący projektowaną infrastrukturę został zatwierdzony.

Wszystkie wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania spowodowały brak dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę i dlatego należy je uznać za naruszenia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w połączeniu z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, zwłaszcza w stosunku do W. P. sprawiło, że Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (tutaj nastąpiło opuszczenie oznaczenia części redakcyjnej przepisu, z uwagi na wcześniejszy wywód Sądu niewątpliwie podstawą uwzględnienia skargi był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c oraz art. 135 i 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił stosownie do treści art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) naruszenie prawa procesowego i materialnego tj.:

- art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż organ w postępowaniu nie zbadał uprawnień osób przygotowujących projekt budowlany,

- naruszenie art. 10 w związku z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż fakt braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania równoznaczny jest z naruszeniem prawa stron do czynnego w nim udziału pomimo ustalenia przez Sąd, że w prowadzonym postępowaniu Pan W. P. jako współwłaściciel działki Nr (...) był prawidłowo traktowany jako strona postępowania,

- naruszenie art. 10 w związku z art. 40 § 2 k.p.a. i art. 42 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że naruszono prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu pomimo reprezentowania strony w postępowaniu przez pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zakwestionował stanowisko Sądu, jakoby w toku postępowania administracyjnego nie zostały zbadane uprawnienia osób przygotowujących projekt budowlany (wymóg z art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego).Żaden przepis prawa nie nakłada na organy prowadzące postępowanie administracyjne odzwierciedlenie tej czynności w aktach sprawy.

Zgodnie z zapisem § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133) w projekcie budowlanym winny być zamieszczone jedynie numery posiadanych uprawnień budowlanych. Przepis ten nie nakłada natomiast obowiązku załączania uwierzytelnionych kopii uprawnień ani tym bardziej badania merytorycznego uprawnień osób przygotowujących projekt.

Strona przeciwna do skarżącej nie podziela interpretacji zawartej w zaskarżonym wyroku, iż brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania równoznaczny jest z naruszeniem prawa strony do czynnego w nim udziału.

Zarzut ten zdaniem strony przeciwnej do skarżącej pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniem Sądu, że Pan W. P. jako współwłaściciel działki Nr (...) był prawidłowo traktowany jako strona postępowania. W niniejszym postępowaniu Pani E. P. - pełnomocnik Pana W. P. brała aktywny udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, należycie reprezentując swojego mocodawcę. Akta dowodowe wskazują na to. że miała możliwość aktywnego uczestniczenia we wszystkich czynnościach prowadzonych przez organ II instancji, do którego wniosła odwołanie. Zatem zarzut Sądu, że Pan W. P. nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, wobec treści art. 40 k.p.a., uznać należy za całkowicie chybiony. Kolejnym zagadnieniem wymagającym podniesienia w skardze kasacyjnej jest zagadnienie związane z niewyjaśnieniem istotnych zdaniem Sądu okoliczności sprawy takich jak chociażby cyt: "czy, a jeżeli tak, to jakie przyłącza są zaprojektowane na działkach Nr (...), (...), (...) I (...) i czy została wyrażona zgoda współwłaścicieli tych działek na ich przeprowadzenie".

W ocenie strony przeciwnej do skarżącej badanie takie miałoby sens, jedynie w przypadku braku zgody na przeprowadzenie kanalizacji czy też innych przyłączeń. Sąd nie wykazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, aby którekolwiek ze stron argument taki podniosła. Tak więc argumentację Sądu w tym zakresie uznać należy za daleko idącą zwłaszcza w kontekście zapisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), którą Sąd przywołał w uzasadnieniu wyroku (strona 5), że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, pomimo trafności niektórych szczegółowych zarzutów, co wskazywało jedynie na częściowo błędne uzasadnienie wyroku, który odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Podstawową słabością skargi kasacyjnej było pominięcie kilku stwierdzonych w zaskarżonym wyroku naruszeń prawa, na tyle istotnych, że w sposób samodzielny, bez powiązania z innymi stwierdzonymi i zasadnie kwestionowanymi w skardze kasacyjnej naruszeniami, uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji. Jak zaś wiadomo, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, rozważając z urzędu jedynie nieważność postępowania (stanowiącą w niniejszej sprawie zagadnienie wymagające jednak oceny, o czym na końcu), której nie stwierdził (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Podkreślenia wymagają ponadto pewne usterki redakcyjne przy formułowaniu podstaw kasacyjnych, stwierdzona przy jej rozpoznawaniu konieczność wykładni pewnych zarzutów, w tym zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodu dotyczącego twierdzonego naruszenia art. 134 p.p.s.a., związana również z nieuwzględnieniem przez kasatora zasady, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w zasadzie według stanu prawnego z daty jej wydania.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej powinny być odniesione do rzeczywiście wyrażonych w zaskarżonym wyroku ocen prawnych bądź realnie popełnionych przez Sąd pierwszej instancji uchybień procesowych, bowiem bez tego powiązania trudno wyobrazić sobie, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Jak wynika z zaskarżonego wyroku, podstawą uchylenia decyzji było stwierdzenie naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., a konkretnie naruszenie art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) oraz naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w czterech aspektach: a)niezbadania uprawnień osób przygotowujących projekt budowlany (tutaj w zaskarżonym wyroku powołano art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego);b)braku ustalenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wbrew wymogowi z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego); c) niewyjaśnienia okoliczności dotyczących budowy przyłączy (jakie przyłącza znajdują się na działkach nr (...), (...), (...) i (...), czy współwłaściciele działek nr (...) i (...) wyrazili zgodę na ich przeprowadzenie, istnienie sprzeczności pomiędzy kilkoma wersjami projektów zagospodarowania terenu), d) braku w dokumentacji projektowej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wydając w dniu (...) kwietnia 2003 r. zaskarżoną decyzję organ stosował ustawę - Prawo budowlane w brzmieniu tekstu jednolitego w Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, zatem art. 35 ust. 1 tej ustawy, który stanowił "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę... właściwy organ sprawdza:

1)

zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z:

a)

miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska

b)

wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

c)

przepisami, w tym techniczno budowlanymi.

3)

wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane."

Ponadto organ powinien uwzględniać przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w prawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906), w szczególności wymagania dotyczące formy projektu budowlanego, w tym zawarte w § 3 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ("W projekcie budowlanym należy na stronie tytułowej zamieścić imiona i nazwiska projektantów opracowujących wszystkie części projektu obiektu budowlanego wraz z określeniem zakresu ich opracowania, specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych, oraz datę opracowania i podpisy pod projektem" a także "Jeżeli projekt architektoniczno - budowlany podlega sprawdzeniu, na stronie (stronach) tytułowej należy zamieścić imiona i nazwiska osób sprawdzających projekt, wraz z podaniem przez każdego z nich specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych, datę i podpisy"). Było istotne, że treść tych wymagań była taka sama jak tych zawartych § 3 poprzednio obowiązującego zarządzenia wykonawczego z dnia 30 grudnia 1994 r. (M. P. z 2005 r. Nr 2, poz. 30) oraz w § 3 obecnie obowiązującego rozporządzenia wykonawczego z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1133).

Z uwagi na powołanie w zaskarżonym wyroku, zapewne omyłkowo, błędnej lub nie wchodzącej w rachubę podstawy ocen prawnych (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 4 prawa budowlanego), nie było wykluczone rozpoznanie przytoczonej w skardze kasacyjnej podstawy naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, o ile nawet ponadto nie ukierunkowana była na kwestionowanie uchybienia procesowego organu, stanowiącego według uzasadnienia tego wyroku źródło naruszenia powołanego przepisu prawa materialnego.

W tym miejscu należy najpierw przedstawić prawidłową w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnię podniesionych w skardze kasacyjnej zagadnień prawnych. Problematyka ta została w orzecznictwie tut. Sądu omówiona w sposób wyczerpujący, co pozwala na skrótowe jedynie jej przedstawienie w toku dalszego wywodu. Odnośnie znaczenia naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (gdyż niewątpliwie jedynie tę część przepisu należało uznać z istotną dla rozważań), stanowiącego uchybienie procesowe organu wywołujące powstanie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) i stąd rozważanej przez sąd administracyjny przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwagi na podstawę uwzględnienia skargi zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego), należy powołać tezy prawne wskazujące na względny charakter tego uchybienia. Względny w dwóch znaczeniach, bowiem najpierw wymaga się, aby z zarzutem naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wystąpiła strona dotknięta tym uchybieniem procesowym organu, ale ponadto obarcza się ją ciężarem wykazania wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia, przez podanie treści zamierzonej obrony jej sfery prawnej, którą zamierzała podjąć, zaś tego uprawnienia procesowego została pozbawiona bez własnej winy. Samo zatem powołanie się innej strony bądź przez sąd z urzędu, na powyższe uchybienie, w dodatku jeszcze pozbawione odniesienia się do konkretnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, nie wywołuje powstania przyczyny wznowieniowej, prowadzącej do uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny z podstawy wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (na ten temat patrz uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. FPS 6/04 wydana na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 k.p.a. przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ONSA i WSA 2005 r. z. 4, poz. 66 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r. II OSK 831/05 ONSA i WSA 2006 r. z.6, poz. 157, a ostatnio wyroki z dnia 22 grudnia 2008 r. II OSK 1109/07 Lex nr 513841 lub z dnia 26 stycznia 2009 r. II OSK 51/08 Lex nr 509705). W powołanych orzeczeniach wyjaśniono w szczególności, że zasadę rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę należy mieć na uwadze przy dokonywaniu wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dlatego Sąd pierwszej instancji nie mógł z urzędu uwzględnić okoliczności pominięcia w postępowaniu strony, w tym również poprzez ewentualne stosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jak wiadomo, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Możliwe jest więc samoistne naruszenie tego przepisu, gdy rozstrzygnięcie sądu wykracza poza granice sprawy, bądź też sąd wyrazi pogląd prawny, że będąc związany treścią skargi nie mógł uwzględnić uchybień organu dostrzeżonych z urzędu. W przypadku, gdy sąd powoła w uzasadnieniu wyroku wadę prawną kontrolowanej decyzji, nie dostrzeżoną przez skarżącego, to postępuje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Opierając skargę kasacyjną na naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można ograniczyć się do zarzutu, że sąd wykroczył poza granice skargi, lecz należy wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.)oraz powiązać stawiany zarzut z podniesieniem naruszenia innych przepisów prawnych uwzględnionych przez sąd przy stosowaniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Możliwe jest również oczywiście naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez sąd istotnych naruszeń prawa zaskarżoną decyzją, które wówczas należałoby wskazać w skardze kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie było istotne.

Z kolei przy wykładni art. 35 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane podkreśla się (wyroki NSA z 12 grudnia 2006 r. II OSK 42/06 Lex 319173 lub z dnia 28 marca 2008 r. II OSK 303/07 Lex nr 468754), że organ należycie dokumentuje sprawdzenie projektu budowlanego według kryteriów podanych w tym przepisie, gdy decyzja zawiera ogólne stwierdzenie o wykonaniu tego obowiązku. Nie ma więc organ zarówno obowiązku szczegółowego uzasadnienia zgodności projektu z ustanowionymi kryteriami, jak też dołączenia do akt sprawy decyzji nadających uprawnienia budowlane osobom sporządzającym bądź sprawdzającym projekt oraz szczegółowego omówienia kwestii zakresu i aktualności tych uprawnień, jako warunku uznania projektu za legalny i wykazania, że obowiązek ustawowy kontroli projektu został wykonany.

W konfrontacji z przedstawionymi powyżej tezami prawnymi, pewne elementy podstaw zawartych w skardze kasacyjnej można było uznać za usprawiedliwione.

Sąd pierwszej instancji nie wykazał okoliczności, z których mogłoby wynikać, że organ nie zbadał uprawnień osób przygotowujących projekt budowlany. Z okoliczności, że organy zatwierdziły projekt budowlany i wydały pozwolenie na budowę wynikało raczej domniemanie, że nie dopatrzyły się naruszenia art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, ale przecież nie wskutek zaniedbania wypełnienia obowiązku sprawdzenia projektu, lecz raczej po jego wykonaniu. Stwierdzenie braku sprawdzenia uprawnień i przez to pośrednio naruszenia art. 35 ust. 1 (niewątpliwie ten przepis został powołany w zaskarżonym wyroku) prawa budowlanego, nosiło cechy dowolności i mogło mieć związek z nieprawidłową wykładnią tego przepisu, jako wymagającego rzekomo rozbudowanych czynności sprawdzających organu i ich szczegółowego udokumentowania w aktach sprawy oraz opisania w decyzji. W podstawach procesowych skargi kasacyjnej również można było dostrzec pewne elementy usprawiedliwione. Jak wynika z akt sprawy sądowej, Sąd pierwszej instancji dopełnił w stosunku do uczestnika postępowania sądowego W. P. powinności wynikających z art. 299 § 3 p.p.s.a., bowiem oprócz doręczenia mu odpisu skargi i wezwania na rozprawę, ponadto pouczył go o możności ustanowienia pełnomocnika do doręczeń i skutku procesowym niedopełnienia tego obowiązku, w postaci pozostawienia dalszych pism sądowych w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Jak dalej wynika z akt tej sprawy, W. P. aktem notarialnym z dnia (...) września 2006 r. zbył swoje udziały w nieruchomości sąsiedniej wobec nieruchomości inwestora na rzecz S. i J. Ł. (k. 87-88 akt sądowych), których następnie dopuszczono, do udziału w sprawie (k.215). Można zatem powiedzieć, że w dacie wyrokowania, wynik postępowania sądowego nie dotyczył interesu prawnego tej strony (por. art. 33 § 1 p.p.s.a.), bowiem utracił on przymiot osoby trzeciej (art. 5 ust. 2 prawa budowlanego w poprzednim brzmieniu), skoro przestał być właścicielem nieruchomości sąsiedniej, który stawał się automatycznie stroną w sprawie pozwolenia na budowę (według stanu prawnego z daty wydania decyzji zaskarżonej). Omawiany aspekt naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ, czyli związany z pominięciem W. P. w postępowaniu administracyjnym, został nietrafnie więc powołany w zaskarżonym wyroku, jako uzasadniający stwierdzenie naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) O ile bowiem gwarancje procesowe obrony praw w postępowaniu administracyjnym przez W. P. zostały przez organ naruszone, to strona ta nie skorzystała z możliwości podniesienia tego zarzutu w toku postępowania sądowego. Związane z tą kwestią zarzuty i przytoczenia zawarte w skardze kasacyjnej były w pozostałym zakresie bezpodstawne. Niezrozumiałe było odniesienie zarzutu naruszenia art. 10 w związku z art. 61 § 4 k.p.a. do stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że W. P. był stroną postępowania. Sąd pierwszej instancji przecież właśnie dlatego stwierdził te naruszenia, że jak prawidłowo ocenił, W. P. był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto, jakoby W. P. był reprezentowany przez pełnomocnika procesowego E. P. Kasator nie wyjaśnił, z czego wywodzi własne twierdzenie, jakoby W. P. działał w postępowaniu przez pełnomocnika. W aktach sprawy nie ma pełnomocnictwa procesowego udzielonego przez W. P. komukolwiek, w tym E. P.

O ile z uzasadnienia skargi kasacyjnej można było wywieść zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. (zapewne § 1 tego przepisu), to był on nieuzasadniony. Zarzut ten powiązano z twierdzeniem, jakoby wykroczenie przez sąd administracyjny poza argumentację stron, oznaczało rozstrzyganie poza granicami sprawy. Nie stanowi to przecież naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., lecz właśnie prawidłowe stosowanie tego przepisu, zaś powołane w zaskarżonym wyroku okoliczności dotyczyły treści projektu budowlanego ulegającego zatwierdzeniu w tej sprawie, pozostawały więc niewątpliwie w jej granicach. Kwestionowanie przez kasatora prawidłowości stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że sprawa nie uległa dostatecznemu wyjaśnieniu w zakresie przyłączy, nie zostało powiązane ze wskazaniem, naruszenia jakiego przepisu prawnego dopuścił się w tym przypadku ten Sąd, poza przywołanym przepisem art. 134 p.p.s.a. Już wskazano, że postępując w taki sposób, Sąd pierwszej instancji po prostu prawidłowo stosował art. 134 § 1 p.p.s.a.

Jak zaznaczono wcześniej, poza zakresem skargi kasacyjnej pozostawiono takie istotne naruszenia prawa postępowania administracyjnego, a w konsekwencji prawa budowlanego, omówione w zaskarżonym wyroku, jak naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. związane z brakiem zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (patrz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b prawa budowlanego w brzmieniu stosowanym w nin. sprawie) w tym również z uwagi na niedołączenie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, a ponadto naruszenie art. 10 k.p.a. wskutek braku zawiadomienia stron o przedłożeniu w postępowaniu odwoławczym przez inwestora nowych dokumentów w postaci analizy oświetlenia i nasłonecznienia budynku skarżącego oraz odkrywki fundamentów budynków sąsiadujących z nieruchomością inwestora. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ustalenia wynikające z tych nowych dokumentów miały istotne znaczenie w sprawie o tyle, że okoliczności z tym związane zostały powołane jako zasadnicze w odwołaniu skarżącego, a w konsekwencji były przedmiotem analizy organu odwoławczego. Powinno nie ulegać wątpliwości, że inwestor dołączył te dokumenty w tym właśnie celu, aby podważyć zarzuty zawarte przez skarżącego w odwołaniu, co uzasadnia przypuszczenie o braku należytego wyjaśnienia tych istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności przez organ pierwszej instancji. Pozbawienie skarżącego możności odniesienia się do omówionych dokumentów, w pełni uzasadniało stwierdzenie przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ art. 10 k.p.a., wraz z dalszymi tego konsekwencjami procesowymi w postaci stwierdzenia podstawy wznowieniowej i zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Uzasadnia to wyrażoną na wstępie rozważań ocenę, że nieobjęcie zaskarżeniem wszystkich istotnych powodów uwzględnienia skargi, nawet niezależnie od oceny zasadności podstaw przytoczonych w skardze kasacyjnej, umożliwiło co najwyżej stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, natomiast nie uzasadniało uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Jak już zasygnalizowano, przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie była ponadto kwestia nieważności postępowania z powodu pozbawienia strony możności obrony swych spraw (art. 183 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji przystąpił bowiem do wyrokowania pomimo uzyskania relacji poczty przy próbie doręczenia wezwania na rozprawę, o śmierci uczestników postępowania S. P. i J. P. W okolicznościach niniejszej sprawy nie nastąpiło jednak istotne naruszenie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wywołujące omawiany skutek procesowy, bowiem jak wynika z akt sprawy sądowej, uczestnicy ci zbyli przysługujące im udziały we współwłasności nieruchomości sąsiedniej wobec nieruchomości inwestora, S. P. aktem notarialnym z dnia 12 lipca 2006 r. (k.73 akt), zaś J. P. aktem notarialnym z dnia 7 lutego 2007 r. (k. 92), co uzasadnia w odniesieniu do statusu tych uczestników identyczne oceny, jak w przypadku osoby W. P. Trzeba powtórzyć, że w dacie wyrokowania wynik postępowania sądowego nie dotyczył interesu prawnego tych stron lub ich następców prawnych (por. art. 33 § 1 p.p.s.a.), bowiem wskutek zbycia własności nieruchomości sąsiedniej nie posiadali już przymiotu osób trzecich (art. 5 ust. 2 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji), a jedynie osoby, którym przysługiwało prawo własności takiej nieruchomości były stronami w sprawie pozwolenia na budowę.

Z przytoczonych względów oraz zgodnie z art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.