Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2777960

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 listopada 2019 r.
II OSK 122/18
Skarga w postępowaniu administracyjnym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska.

Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak, del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 856/17 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie umorzenie postępowania oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 856/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z (...) czerwca 2017 r., nr (...), w przedmiocie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie samowolnego wykonania instalacji wodnej i kanalizacyjnej na działkach nr ewid. (...) i (...) w S., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz K. W. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., wnosząc na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, oraz na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jako podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie organ wskazał: art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), tj. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 129 § 1 i 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 129 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2017 r., znak: (...), rażąco narusza prawo.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że nie ma racji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie twierdząc, że organ odwoławczy niezasadnie uznał pismo skarżącej za odwołanie od decyzji PINB w L. z (...) czerwca 2017 r. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zgodnie z art. 234 pkt 1 k.p.a. pismo pełnomocnika skarżącej, zatytułowane jako "skarga", z którego wynikało niezadowolenie z działania organu pierwszej instancji, wniesione po wydaniu przez ten organ decyzji, w terminie otwartym do wniesienia odwołania oraz w sytuacji, gdy pełnomocnik skarżącej dowiedział się o powyższej decyzji, należało rozpatrzyć, zgodnie z przepisami k.p.a., jako odwołanie. Fakt, że skarżąca zakwestionowała ustalenia organu dopiero w skardze do sądu, nie powinien mieć wpływu na ocenę prawidłowości czynności organu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Istota zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy K. W., pismem z (...) marca 2017 r., zatytułowanym "Skarga na czynności prowadzącego postępowanie wyjaśniające w sprawie o dokonanie samowoli budowlanej z naruszeniem przepisów prawa budowlanego przez A. K. na działce (...) w S.", złożyła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z (...) marca 2017 r.

Na tak zadane pytanie trzeba odpowiedzieć przecząco.

Na wstępie wskazać należy, że w dziale VIII k.p.a. uregulowana została możliwość składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Zgodnie z art. 222 k.p.a. o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna - przedmiotem skargi może być bowiem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09, LEX nr 605036). Należy przy tym podkreślić, że to nie organ, a strona formułuje zamierzenia, jakie chce podjąć w postępowaniu czy wywołać składanym wnioskiem.

W przypadku niejednoznaczności pisma, istotna jest ocena intencji strony, gdyż to ona jest dysponentem przysługujących jej uprawnień do inicjowania postępowania.

W takiej sytuacji, a więc w razie niejasności co do rzeczywistych intencji szeroko rozumianego pisma podmiotu składanego organowi administracji publicznej, powinnością organu jest doprecyzowanie lub wyjaśnienie powstałych wątpliwości poprzez wezwanie strony do sprecyzowania jej żądań, ponieważ organ nie jest władny do samodzielnego ustalania charakteru wnoszonego pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 905/15, LEX nr 2168898).

Na podstawie art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Oznacza to, że ustawodawca nie ograniczył przedmiotu skargi, a osoba wnosząca skargę powinna wskazać jedynie przedmiot swojego niezadowolenia i podmiot, którego, jej zdaniem, błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi. Do zakwalifikowania pisma jako skargi wystarczające jest więc wskazanie w nim niezadowolenia strony, która je składa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1762/12, LEX nr 1360824 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1760/12, LEX nr 1360823).

Skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia (art. 228 k.p.a.).

Co istotne, skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony (art. 233 k.p.a.). W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości co do zakresu, czy przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji

(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2532/15, LEX nr 2170782).

Podkreślić dodatkowo należy, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych działem VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie, pismem z (...) marca 2017 r. złożyła skargę na czynności pracownika organu, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., zarzucając mu uchybienia w prowadzeniu czynności wyjaśniających, których celem było ustalenie stanu faktycznego sprawy. Fakt złożenia skargi, a nie odwołania, jak potraktował ww. pismo organ drugiej instancji, wynika nie tylko z jednoznacznego tytułu pisma, ale przede wszystkim z jego treści.

Argumentacja w nim podana nie wskazuje na niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji czy też żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy (do czego zmierza przecież postępowanie odwoławcze), ale na negatywną ocenę działania organu przed wydaniem rostrzygnięcia.

Faktem jest, że (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżącą, reprezentowaną przez pełnomocnika, pismem z (...) maja 2017 r., do wskazania czy pismo z (...) marca 2017 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z (...) marca 2017 r. Choć skarżąca na to wezwanie nie odpowiedziała, wobec nie budzącej wątpliwości treści ww. pisma, organ nie powinien był uznawać, że pismo to stanowi odwołanie i prowadzić postępowania odwoławczego wbrew woli strony. Jak wskazano wcześniej, to strona jest dysponentem przysługujących jej uprawnień do inicjowania postępowania, w tym przypadku postępowania skargowego, i wyraźnie w ww. piśmie wskazała ona, jaki cel miało jego złożenie. Ponadto, także ze skargi złożonej do sądu wojewódzkiego wynika, że skarżąca złożyła "skargę na czynności Inspektora PINB w L.". Na wyrażone w niej stanowisko skarżącej wskazuje też sam skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 129 § 1 i 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 129 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a. należy uznać za niezasadny, ponieważ zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo i prawidłowo sąd wojewódzki stwierdził jej nieważność.

Na marginesie wskazać należy, że rozważania sądu wojewódzkiego dotyczące ewentualnego przedwczesnego wniesienia "odwołania" nie były uzasadnione. W orzecznictwie wskazuje się, że jeśli strona zapoznała się z treścią decyzji organu przed jej doręczeniem, to złożenia odwołania nie można uznać za przedwczesne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1320/18, LEX nr 2741317, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14, LEX nr 2141086). Przedstawione w zaskarżonym wyroku stanowisko sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.