Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 706007

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 16 lipca 2010 r.
II OSK 1200/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński.

Sędziowie NSA: Andrzej Gliniecki, del. Janina Kosowska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 188/09 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 188/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2009 r., Nr (...), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) listopada 2008 r., Nr (...), Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, po rozpoznaniu wniosku skarżącej, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu z dnia (...) stycznia 2007 r., Nr (...), umarzającej postępowanie w sprawie stanu technicznego gazociągów wysokoprężnych przebiegających w pobliżu posesji (...). W uzasadnieniu wskazał, iż z ekspertyzy stanu technicznego gazociągów, do której przedłożenia, w efekcie przeprowadzonych w dniu 6 lipca 2006 r. oględzin, zobowiązany został Operator Gazociągów Przesyłowych (...) Sp. z o.o. wynika, że ich eksploatacja nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia, nie narusza bezpieczeństwa mienia znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie obydwu gazociągów, jak również środowiska naturalnego. W konsekwencji uznał, że decyzja z dnia (...) stycznia 2007 r. wydana została zgodnie z prawem, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie k.p.a.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r., Nr (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, podzielając stanowisko organu I instancji, stwierdził, iż decyzja z dnia (...) stycznia 2007 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, zarówno powiatowy jak i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego podjęli wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz prawidłowo oparli swoje orzeczenia na ekspertyzie technicznej.

W skardze na powyższą decyzję, skarżąca podniosła, że w warunkach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej, ograniczono się do ustalenia stanu technicznego gazociągów, natomiast nie wyjaśniono, czy utworzenie utwardzonych podjazdów nad tymi gazociągami powoduje zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie, w tym jej, gdyż przedmiotowe gazociągi znajdują się w odległości 26,5 m i 19,9 m od jej domu. Skarżąca podkreśliła, że istotą sprawy nie jest stan techniczny gazociągów, ale brak ich zabezpieczenia antywybuchowego oraz obciążenie rur wysokoprężnych drogami dojazdowymi i przyszłymi instalacjami do wybudowanych już domów.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż zaskarżona decyzja podjęta została w postępowaniu nadzwyczajnym - postępowaniu nieważnościowym, które stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i dlatego może mieć miejsce jedynie w przypadku ustalenia występowania przesłanek nieważnościowych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jak również stwierdzenia niewystępowania przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności, zawartych w art. 156 § 2 k.p.a. Zauważył, iż celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej i zbadanie, czy jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W przypadku ustalenia, że jest spełniona przynajmniej jedna z tych przesłanek, decyzję dotkniętą wadą nieważności, eliminuje się z obrotu prawnego.

Sąd I instancji wskazał, iż na ocenę zasadności podniesionego przez skarżącą w odwołaniu zarzutu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decydujący wpływ mają trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, jak również skutki, które wywołuje decyzja. Powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych, zauważył, iż oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, iż organ odwoławczy słusznie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) stycznia 2007 r., albowiem decyzja ta wydana została przez właściwy organ i nie jest obarczona żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a., stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności. Sąd nie zgodził się jednocześnie z twierdzeniem skarżącej, iż w warunkach niniejszej sprawy doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej art. 7 k.p.a. Wskazał, iż zwykłe naruszenie prawa nie jest wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz naruszenie rażące o wskazanych wyżej cechach.

Sąd I instancji zauważył dodatkowo, iż wyniki ekspertyzy stanu technicznego gazociągów, której obowiązek przedłożenia nałożony został postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarosławcu z dnia (...) sierpnia 2006 r., Nr (...), potwierdzają brak zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska podczas eksploatacji przedmiotowych gazociągów. Z ekspertyzy tej wynika m.in., że "budynek Z. S. zlokalizowany jest poza strefą ochronną wybudowanych w latach 1964 i 1969 gazociągów wysokiego ciśnienia. Zgodnie z wytycznymi projektowania budowy i eksploatacji urządzeń gazowniczych w zakresie rozprowadzania, magazynowania oczyszczania gazu (...) minimalna odległość osi gazociągu od najbliższych zewnętrznych ścian domów mieszkalnych wynosi 10 m. Gazociąg wysokiego ciśnienia DN 500/600 Przemyśl-Jarosław znajduje się najbliżej budynku w odległości 19,90 m, a więc poza strefą ochronną gazociągu. Gazociąg wysokiego ciśnienia DN 600 Granica Państwa-Jarosław przebiega w odległości 26,50 m od budynku, a więc budynek również zlokalizowany jest poza strefą ochronną gazociągu (...)."

W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że badana w toku postępowania nieważnościowego decyzja z dnia (...) stycznia 2007 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., które eliminowałyby ją z obrotu prawnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła skarżąca. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę skargi wskazała, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ nadzoru budowlanego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, wskazała, iż gazociągi, których dotyczy decyzja z dnia (...) stycznia 2007 r. posadowione zostały w 1963 r. (jeden) i w 1979 r. (drugi). Gazociągi te przebiegają od jej budynku mieszkalnego w odległości 26,5 m, gdy chodzi o gazociąg o przekroju 600 mm, oraz 19,9 m, gdy chodzi o gazociąg o przekroju 500 mm, czyli poza wymaganą odpowiednimi przepisami strefą ochronną. Skarżąca zauważyła, iż przedmiotowe gazociągi posadowione zostały w czasie, kiedy teren, przez które wówczas przebiegały, nie był zabudowany budynkami mieszkalnymi, zaś ulica, pod którą zostały wkopane, była zwykłą polną drogą dojazdową do pól uprawnych, co uniemożliwiało przejazd przez nią ciężkimi pojazdami. W 2005 r. na terenie, przez który przebiegają gazociągi, rozpoczęto jednak wznoszenie nowych budynków mieszkalnych oraz utwardzenie nawierzchni ulicy, pod którą wskazane gazociągi są posadowione. Ta nowa sytuacja spowodowała, że zaszła konieczność wykonania dojazdów do nowowznoszonych budynków, nad przebiegającymi pod tymi wjazdami gazociągami oraz korzystania przez ciężkie pojazdy z nowoutwardzonej nawierzchni asfaltowej ulicy, pod którą gazociągi są usytuowane.

W ocenie skarżącej, przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu postępowanie w sprawie stanu technicznego wskazanych gazociągów jest niezupełne. Wykonana w toku tego postępowania ekspertyza została ograniczona bowiem do stwierdzenia, że ich eksploatacja nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia, nie narusza bezpieczeństwa mienia, znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie obydwu gazociągów, jak również środowiska naturalnego, które to stwierdzenie sformułowane zostało zgodnie z okolicznościami, na które dowód z tej ekspertyzy został przeprowadzony. Zdaniem natomiast skarżącej, ekspertyza ta powinna uwzględniać sytuację powstałą w 2005 r. i ustalić, czy na gazociągi ma wpływ wykonanie nad nimi wjazdów do nowopowstałych posesji, przejazd nad nimi ulicą, pod którą są wkopane, ciężkich pojazdów oraz konieczność uzbrojenia terenu w niezbędną infrastrukturę dla nowopowstałych budynków. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił powyższych okoliczności, a zatem rażąco naruszył art. 7 k.p.a., gdyż nic innego, lecz właśnie te okoliczności stanowiły podstawę jej inicjatywy. Skarżąca, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/4, wskazała jednocześnie, iż art. 7 k.p.a. w stanie faktycznym niniejszej sprawy został naruszony w sposób rażący, przepis ten nie wymaga stosowania wykładni prawa, zaś skutki jakie wywołała decyzja z dnia (...) stycznia 2007 r. są skutkami niemożliwymi do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, przez co decyzja ta powinna zostać uznana za rażąco naruszającą prawo.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) stycznia 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 k.p.a.

Przedmiotowa podstawa kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie były decyzje wydane w toku postępowania nadzwyczajnego - postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu z dnia (...) stycznia 2007 r., umarzającej postępowanie w sprawie stanu technicznego gazociągów wysokoprężnych, przebiegających w pobliżu posesji (...). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w toku tego postępowania organy administracji publicznej nie rozstrzygają ponownie o istocie sprawy, lecz badają jedynie, czy kwestionowana w sprawie decyzja wydana została w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. oraz czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W odróżnieniu od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym celem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym jest zatem wyłącznie ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, których przyczyną powstania może być zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) stycznia 2007 r. W skardze kasacyjnej, skarżąca próbuje dowodzić, że podstawę taką stanowi rażące naruszenie art. 7 k.p.a., czyli art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, iż w warunkach niniejszej sprawy decyzja z dnia (...) stycznia 2007 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a., jest słuszne.

Zauważyć należy, iż w postępowaniu administracyjnym, organy administracji publicznej zobowiązane są z urzędu do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (77 § 1 k.p.a.). Na nich też spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy.

W niniejszej sprawie, w postępowaniu, zakończonym decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r., przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego był stan techniczny oraz bezpieczeństwo użytkowania gazociągów wysokoprężnych, przebiegających w pobliżu posesji (...). Z akt sprawy wynika, że organ ten przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie, w tym m.in. nałożył na Operatora (...) "(...)" Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowych gazociągów (postanowienie z dnia 24 sierpnia 2006 r.). Po jej przedłożeniu, skarżąca zawiadomiona została o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy, w tym z treścią ekspertyzy, oraz wniesienia uwag, zastrzeżeń i wniosków (zawiadomienie z dnia 6 grudnia 2006 r.). Z przedłożonej ekspertyzy wynika, iż przedmiotowe gazociągi są w dobrym stanie technicznym i ich eksploatacja nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie obydwu gazociągów, oraz środowiska naturalnego. Pomimo zawiadomienia skarżącej o wskazanej wyżej możliwości, nie wniosła ona jakichkolwiek zastrzeżeń do przedłożonej ekspertyzy i zawartego w niej orzeczenia co do właściwego stanu technicznego gazociągów oraz oceny wskazującej na brak zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska naturalnego.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż w przedstawionej sytuacji, organowi nadzoru budowlanego nie można zarzucić rażącego naruszenia art. 7 k.p.a. O rażącym naruszeniu tego przepisu, można byłoby bowiem mówić, gdyby organ ten nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego w sprawie lub nie wyjaśnił podnoszonych przez stronę w toku tego postępowania istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, czy też pominął składne przez nią przeciwdowody.

W niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego przeprowadził natomiast postępowanie dowodowe i na podstawie zebranego materiału, w szczególności zaś na podstawie ekspertyzy dokonanej przez osoby uprawnione, która w zakresie rzetelności jej sporządzenia nie budziła jego wątpliwości, ustalił, że eksploatacja przedmiotowych gazociągów nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, nie narusza bezpieczeństwa mienia znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie obydwu gazociągów, jak również środowiska naturalnego.

Zauważyć należy, iż skarżąca zaczęła kwestionować prawidłowość ekspertyzy stanu technicznego gazociągów dopiero w toku postępowania nieważnościowego. Jej obawy co do nieodpowiedniego stanu technicznego gazociągów oraz zagrożenia, które może wywołać ich użytkowanie nie znajdują jednak potwierdzenia w jakichkolwiek dowodach. Nie mogą tym samym wywołać uzasadnionych wątpliwości do co rzetelności przedłożonej w warunkach niniejszej sprawy ekspertyzy. Zauważyć należy, iż w toku postępowania administracyjnego strony mogą, a w sytuacji, gdy kwestionują rzetelność zgromadzonego przez organ administracji publicznej materiału dowodowego, nawet powinny brać czynny udział w postępowaniu. Ten udział, w warunkach niniejszej sprawy, polegać powinien między innymi na przedłożeniu dowodów co do wad ekspertyzy lub sporządzonej przez osoby dysponujące odpowiednimi kwalifikacjami, kontrekspertyzy albo innych dokumentów sporządzonych przez osoby uprawnione. Jeśli podważałaby one ustalenia ekspertyzy złożonej przez Operatora Gazociągów Przesyłowych "(...)" Sp. z o.o., organ nadzoru budowlanego zobowiązany byłby wówczas do podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających. Samo przeczucie skarżącej co do nieodpowiedniego stanu i niewłaściwego zabezpieczenia gazociągów nie poparte żadnymi dowodami nie jest natomiast wystarczającą podstawą do zakwestionowania prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.

W konsekwencji, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym w warunkach niniejszej sprawy nie można stwierdzić, iż w postępowaniu zwykłym doszło do rażącego naruszenia art. 7 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczących braku uwzględnienia w przedłożonej w toku postępowania ekspertyzie stanu technicznego gazociągów wskazanych w skardze okoliczności, stwierdzić należy, iż w ekspertyzie uwzględnione zostały warunki terenowe lokalizacji gazociągów. Odnośnie rozwoju infrastruktury budowlanej, na terenach sąsiadujących z terenem, przez który przebiegają gazociągi, stwierdzić natomiast należy, iż wszelkie prowadzone na tym terenie obecnie i w przyszłości działania, w tym roboty budowlane, muszą uwzględniać określone ograniczenia obowiązujące w strefie tych gazociągów. Podejmowane na tym obszarze działania nie mogą mieć zatem charakteru dowolnego i stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ich eksploatacji. Ponadto właściciele lub zarządcy obiektów w przypadku instalacji gazowych w czasie ich użytkowania obowiązani są dokonywać z odpowiednią częstotliwością kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego tych urządzeń. Kontroli takiej powinny dokonywać osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia, nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub użytkowania w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, a także bezpieczeństwu mienia, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, może też zakazać jego użytkowania do czasu usunięcia tych nieprawidłowości (art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118).

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż podstawa, na której oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, nie jest usprawiedliwiona. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.