Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2008024

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 24 listopada 2014 r.
II OSK 1182/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary.

Sędziowie: NSA Leszek Kamiński (spr.), del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1138/12 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 września 2012 r. nr... w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1138/12, oddalił skargę Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 września 2012 r. nr... w przedmiocie ustalenia dopuszczalnej emisji rodzajów i ilości zanieczyszczeń.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy: decyzją z dnia 26 sierpnia 2011 r. Starosta K. w oparciu o art. 154 i 188 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), zw. dalej Prawem ochrony środowiska, określił rodzaj i wielkość substancji dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza z kotłowni pieców piekarniczych opalanych paliwem stałym zlokalizowanej przy ul. M.... w S., określając zarazem z uwagi na znaczną jej uciążliwość dla otoczenia - warunki techniczne i czasokres eksploatacji do dnia 31 maja 2013 r. oraz nakładając obowiązek przygotowania dokumentacji projektowej i uzyskanie pozwolenia na przebudowę w terminie do 31 maja 2012 r. Wnioskiem z dnia 25 maja 2012 r. Gminna Spółdzielnia "S." w S. zwróciła się do Starosty K. o zmianę ostatecznej decyzji z dnia 26 sierpnia 2011 r. uzasadniającego "uzyskaniem dobrych wyników pomiarów emisji z kotłowni", przeprowadzonych w dniu 18 kwietnia 2012 r. Wnioskowana zmiana dotyczyła 1)częstotliwości przesyłania do organu informacji o ilości i jakości spalanego paliwa stałego: zamiast raz w roku - propozycja cztery razy w roku; 2)dokonywania pomiarów emisji zamiast raz w roku - propozycja raz na 2 lata; 3) okresu jej eksploatacji w obecnym stanie technicznym: zamiast do dnia 31 maja 2013 r. - propozycja do końca 2022 r.

Decyzją z dnia 12 lipca 2012 r. Starosta K. na podstawie: art. 137, 141 ust. 2, 142, 143, 144 ust. 2, 146 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 154 ust. 1 i art. 188 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), art. 155 k.p.a. odmówił zmiany decyzji Starosty K. znak... z dnia 26 sierpnia 2011 r. określającej rodzaj dopuszczalnej instalacji emitującej substancje do powietrza i ustalającej maksymalny dopuszczalny okres eksploatacji instalacji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w trybie art. 10 k.p.a. przesłał sporządzony projekt decyzji uwzględniający wnioskowane zmiany do wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją z dnia 26 sierpnia 2011 r. Jedna ze stron, tj. Burmistrz S. nie wyraził zgody na wnioskowaną zmianę czasokresu eksploatacji przedmiotowej kotłowni, gdyż stanowi ona znaczną uciążliwość dla mieszkańców sąsiedztwa, którzy wielokrotnie zgłaszali jej znaczną uciążliwość. W konkluzji Starosta K. stwierdził, iż nie została spełniona jedna z przesłanek art. 155 k.p.a. brak zgody wszystkich stron postępowania. Gminna Spółdzielnia "S." w S., działając przez pełnomocnika adwokata B. S., wniosła odwołanie od decyzji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie organowi do ponownego rozpatrzenia, podnosząc następujące zarzuty: wymóg zgody wszystkich stron na zmianę decyzji dotyczy tylko tych stron, które na mocy decyzji ostatecznej "nabyły prawo", a nabycie prawa może być stosowane tylko w odniesieniu do sfery prawa materialnego (nie dotyczy zatem uprawnień procesowych), a dowodem na to jest wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2001 r. Sygn. akt II są 1904/00. Zatem na mocy przedmiotowej decyzji ostatecznej stroną która nabyła prawo, jest tylko i wyłącznie Gminna Spółdzielnia "S." w S., zatem Gmina S. nie była uprawniona do wyrażenia zgody na zmianę ostatecznej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 7 września 2012 r. na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 155 k.p.a.; art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.). Uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił ustalenia dokonane przez organ I instancji oraz zarzuty zawarte w odwołaniu.

Kolegium wskazało, że ostateczna decyzja Starosty K. z dnia z dnia 26 sierpnia 2011 r., nr..., określała m.in. rodzaj i wielkość dopuszczalnej emisji substancji do powietrza z ww. kotłowni oraz dopuszczalny okres jej eksploatacji została wydana na podstawie przepisów art. 154 i art. 188 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Powołując się na treść art. 154 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska zgodnie, z którym organ ochrony środowiska może ustalić, w drodze decyzji, wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, o ile jest to uzasadnione koniecznością ochrony środowiska (ust. 1); do decyzji tej stosuje się odpowiednio przepisy art. 188 ww. ustawy (ust. 2); postępowanie w przedmiocie wydania decyzji wszczyna się z urzędu.

W ocenie Kolegium przywołany w przepisach art. 154 ww. ustawy art. 188 określa jakie elementy powinno zawierać pozwolenie na korzystanie ze środowiska. Artykuł ten jest jednym z wielu przepisów zawartych w art. 180-192 ustawy - Prawo ochrony środowiska opisujących szczegółowo procedurę wydawania pozwoleń. Wśród tych przepisów zdaniem Kolegium ustawodawca w art. 185 ust. 1 wyraźnie określił, iż stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Skoro decyzje wydawane na podstawie art. 154 ustawy - Prawo ochrony środowiska w pewnym sensie zastępują pozwolenia na korzystanie ze środowiska, czyli znajdują się w ww. rodzaju decyzji - pozwoleń, to i do określenia kręgu podmiotów uczestniczących w tych postępowaniach również winien mieć zastosowanie przepis art. 185 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W konsekwencji tych rozważań organ odwoławczy wywiódł, iż skoro w niniejszej sprawie adresatem ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia z dnia 26 sierpnia 2011 r. wydanej na podstawie art. 154 i art. 188 ustawy - Prawo ochrony środowiska była niewątpliwie Gminna Spółdzielnia "S." w S. jako podmiot eksploatujący instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska i tylko do tego podmiotu decyzja ta winna być skierowana. Jednakże jak wynika z rozdzielnika tej decyzji - doręczona ona została również Burmistrzowi S. oraz Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska (WIOŚ), Delegatura w K. Kolegium zauważyło, iż obowiązek przesłania do wiadomości decyzji (pozwolenia) do WIOŚ jest obowiązkiem ustawowym, natomiast przesłanie ww. decyzji do Burmistrza S., należy rozumieć tylko jako poinformowanie "gospodarza terenu" o wydaniu takiej decyzji, ale otrzymanie przez dany podmiot decyzji "do wiadomości" nie czyni go jeszcze stroną postępowania, co ma miejsce w odniesieniu do Burmistrza S. Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska nie nakazują współdziałania obu organów przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 154 i wobec tego uznało, że Burmistrz S. na mocy otrzymanej jedynie "do wiadomości" decyzji Starosty K. z dnia 26 sierpnia 2011 r., nr..., nie nabył prawa strony, a zatem jej zmiana w oparciu o art. 155 k.p.a. może odbyć się bez uprzedniego uzyskania zgody tego organu, o ile przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska taką zmianę dopuszczają.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła Gmina S. i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 154 i art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz w art. 28 i art. 155 k.p.a. poprzez: 1) pominięcie przy rozpatrywaniu odwołania Gminnej Spółdzielni "S." w S. - Gminy S. jako strony postępowania, 2) błędną przyjęcie, iż w toku postępowania prowadzonego przez Starostę K. uczestniczył Burmistrz Gminy i Miasta S. jako organ administracji publicznej, 3) błędne zastosowanie w sprawie art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska i nie zastosowanie art. 28 k.p.a., a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. bez uwzględnienia stanowiska strony tego postępowania i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi Gmina S. wskazała, iż w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia 26 sierpnia 2011 r. Gmina S. brała udział w postępowaniu pierwotnym na prawach strony, bowiem jako właściciel wielu sąsiednich nieruchomości w stosunku do nieruchomości GS "S." w S. miała interes prawny w ustaleniu dla GS "S." w S. wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących eksploatacji instalacji należącej do GS "S." w S. - dwóch pieców piekarniczych typu RK - 26 emitujących znaczne ilości gazów i sadzy oddziaływujących i osadzających się na sąsiednich nieruchomościach Gminy S. Nadto skarżąca wskazała, że najbliższe nieruchomości Gminy w stosunku do nieruchomości GS."S." w S. (oznaczonej działką gruntu numer..., obręb 7 miasta S.), na której zlokalizowane są piece piekarnicze to działki numer (...) położone w obrębie ewidencyjnym 7 miasta S. i działka numer 7%, obręb 3 miasta S. Na uzasadnienie swoich twierdzeń skarżąca odwołała się do wyroku NSA z dnia 26 listopada 2008 r., w sprawie II OSK 1475/07, w którym Sąd uznał, że do postępowań prowadzonych na podstawie art. 154 ustawy - Prawo ochrony środowiska nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w tym postępowaniu. Zdaniem skarżącej organ II instancji błędnie odmawiając Gminie S. prawa strony powołał się na art. 185 ust. 1 ustawy. Zdaniem Gminy do decyzji wydawanej na podstawie art. 154 tej ustawy ma jedynie odpowiednie zastosowanie art. 188 tej ustawy (art. 154 ust. 2), a nie art. 185 ust. 1.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do oddalenia skargi, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek Gminnej Spółdzielni "S." w S. z dnia 25 maja 2012 r. dotyczący zmiany ostatecznej decyzji z dnia 26 sierpnia 2011 r. określającej rodzaj dopuszczalnej instalacji emitującej substancje do powietrza i ustalającej maksymalny dopuszczalny okres eksploatacji instalacji. Wnioskodawca wniósł o zmianę w przedmiocie: 1. częstotliwości przesyłania do organu informacji o ilości i jakości spalanego paliwa stałego i zamiast raz w roku - propozycja była na cztery razy w roku, 2. dokonywania pomiarów emisji zamiast w roku - propozycja raz na 2 lata, 3. okresu jej eksploatacji w obecnym stanie technicznym: zamiast do 31 maja 2013 r. - propozycja do końca 2022 r.

Zgodnie z treścią art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Bez wątpienia stroną postępowania w świetle tego przepisu jest prowadzący instalację tj. Gminna Spółdzielnia "S." w S. Z akt sprawy nie wynika, aby w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, a zatem choć Gmina włada powierzchnią działek znajdujących się w pobliżu oddziaływania instalacji, to jeśli nie jest władającą obszarem ziemi w obszarze ograniczonego użytkowania nie jest stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia. Przez analogię należy zastosować ten przepis do sytuacji gdzie wnioskodawca (Gminna Spółdzielnia "S." w S.) zmierza do zmiany ostatecznej decyzji, na podstawie, której został określony rodzaj dopuszczalnej instalacji. Powoływanie się przez Gminę S. na okoliczność, że w wyniku eksploatacji instalacji następuje emisja znacznych ilości gazów i sadzy oddziaływujących i osadzających się na sąsiednich nieruchomościach Gminy S., nie jest zdaniem Sądu okolicznością, z której można wyprowadzić wniosek, iż zastosowanie będą miały przepisy ogólne dotyczące określenia strony (art. 28 k.p.a.), a nie przepisy szczególne tj. art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Twierdzenie Gminy S., iż skoro była ona uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 26 sierpnia 2011 r. to również w niniejszym postępowaniu ma przymiot strony, jest zdaniem Sądu nie uzasadnione, z tych względów, iż kwestią strony jak wcześniej wspomniano regulacją przepisy szczególne, które mają tu zastosowanie tj. - art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W tym stanie rzeczy Sąd nie podzielił argumentów skargi i stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo przeprowadziło analizę przepisów prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. wobec uznania, iż w sprawie stroną postępowania nie jest Gmina S. dla zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może odbyć się bez uprzedniego uzyskania zgody Gminy, o ile przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska taką zmianę dopuszczają.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosła Gmina S., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska ma zastosowane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 154 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska i art. 155 k.p.a. oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 28 k.p.a. przez jego niewłaściwe niezastosowanie.

Wskazując na ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W skardze kasacyjną wskazano podstawę polegającą na naruszeniu prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, która zdaniem skarżącego kasacyjnie nie powinna mieć zastosowania w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 154 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska i art. 155 k.p.a. co w konsekwencji miało spowodować niewłaściwe zastosowanie ww. art. 185 oraz art. 28 k.p.a. Zarzut ten nie ma usprawiedliwionej podstawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, a skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując też na przepis art. 192 ustawy - Prawo ochrony środowiska (Przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków) zgadza się z niżej wymienionym poglądem, że art. 185 ust. 1 ww. ustawy, jest przepisem określającym strony każdego postępowania mającego za przedmiot wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, ścieków do wód lub do ziemi oraz wytwarzanie odpadów (art. 180 ust. 1 ww. ustawy), a zatem i strony postępowań nadzwyczajnych tj. wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia w trybie art. 154, art. 155 k.p.a. itp. (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1475/07 (patrz cbosa NSA)).

Wskazać też należy, że znaczenie omawianego przepisu art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska odczytywane przez pryzmat wykładni funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że skoro ustawodawca przewidział konieczność rozszerzenia kręgu stron (poza wnioskodawcą) tylko wówczas, gdy w związku z instalacją utworzono obszar ograniczonego użytkowania, a więc w przypadkach szczególnie zagrażających środowisku i spełniających warunki opisane w art. 135 ww. ustawy, to brak jest podstaw do poszerzania kręgu stron wówczas, gdy organ ma dokonać jedynie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., przy wydawaniu której inne strony prócz wnioskodawcy nie brały udziału.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.