Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2008022

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 24 listopada 2014 r.
II OSK 1175/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary.

Sędziowie: NSA Leszek Kamiński (spr.), del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych F. B., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. i Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 298/12 w sprawie ze skargi F. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia 23 stycznia 2012 r. nr... w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego

1.

oddala skargę kasacyjną F. B.;

2.

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie;

3.

odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 298/12, po rozpoznaniu skargi F. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia 23 stycznia 2012 r., nr..., w przedmiocie pozwolenia wodno prawnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia 20 września 2011 r. nr....

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy: Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r., nr..., na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w zw. z art. 125 i 126 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania F. B. od decyzji Starosty S. z dnia 20 września 2011 r., znak:.., udzielającej A. M. pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód S. G. do celów energetycznych, związanych z funkcjonowaniem Małej Elektrowni Wodnej w G., utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia 20 września 2011 r.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 3 września 2010 r., nr..., Starosta S. udzielił A. M. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód S. G. w k.m... oraz na pobór i zrzut wody - dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej w G., określając jednocześnie warunki piętrzenia, poboru i zrzutu wody. Od powyższej decyzji odwołanie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. złożył F. B., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania organu I instancji.

Z uwagi na zaistnienie okoliczności uzasadniających wyłączenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. od załatwienia przedmiotowej sprawy Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wyznaczył do załatwienia sprawy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. decyzją z dnia 6 maja 2011 r., nr..., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty S. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Starosta S., po rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 20 września 2011 r., nr... udzielił A. M. pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód S. G. do celów energetycznych, związanych z funkcjonowaniem Małej Elektrowni Wodnej w G.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł F. B., zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 6, 7, 8, 9, i 12 k.p.a. poprzez zaniechanie informowania stron o wszystkich okolicznościach mających znaczenie dla sprawy oraz poprzez niedoręczenie skarżącemu wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, zgromadzonych przez organ I instancji;

- art. 28, 24 § 1 i 25 k.p.a. poprzez działanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. w niniejszej sprawie;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy.

Uzasadniając odwołanie F. B. podniósł, że operat wodnoprawny załączony przez A. M. do wniosku o udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, został sporządzony przez osobę nie posiadającą uprawnień do sporządzenia takiego opracowania oraz że zaskarżone pozwolenie wodnoprawne jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G.

Zdaniem odwołującego się do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zainteresowany powinien był dołączyć dokumenty potwierdzające, że przysługuje mu prawo własności nieruchomości. W opinii F. B. A. M. nie może na swoich nieruchomościach gruntowych korzystać z wody do celów energetycznych, ponieważ grunty te nie zostały wyłączone z rolniczego użytkowania. W toku postępowania zaniechano także przeprowadzenia oględzin Małej Elektrowni Wodnej w G., przez co uniemożliwiono stronom postępowania zweryfikowanie materiału zebranego w sprawie ze stanem faktycznym.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S., uzasadniając decyzję z dnia 23 stycznia 2012 r. wskazał, że przeprowadzona kontrola instancyjna nie wykazała naruszenia przez organ I instancji prawa w stopniu mającym wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zainteresowany dołączył wymagane przez ustawę Prawo wodne załączniki, tj. operat wodnoprawny oraz instrukcję gospodarowania wodą. Analiza akt sprawy, w tym operatu wodnoprawnego oraz opisanego w tym operacie sposobu zamierzonego przez A. M. korzystania z wód S. G., zdaniem organu odwoławczego, prowadzi do wniosku, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego wnioskodawcy w okolicznościach niniejszej sprawy jest dopuszczalne.

W ocenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. planowany sposób korzystania z wody nie narusza ustaleń i warunków, o których mowa w art. 125 Prawa wodnego, w związku z czym odmowa udzielenia A. M. pozwolenia wodnoprawnego byłoby bezprawną odmową przyznania mu uprawnienia do korzystania z wody.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie podziela zarzutu skarżącego o niezgodności funkcjonowania elektrowni wodnej w G. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla gminy G. Zgodnie bowiem z wypisem i wyrysem z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości G., przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia 28 listopada 2003 r., nr... dla działek nr... i... (obręb ewid. G., gmina G.), przewiduje się funkcję oznaczoną jako B07 ZŁ, tj. tereny zieleni łęgowej. Organ ten ustalił również, że szczegółowe ustalenia planu jako podstawowe przeznaczenie tych działek wskazują - tereny łąk i zakrzewień przybrzeżnych stanowiące fragment korytarza ekologicznego S. G. W przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest jednak zapisów, z których wynikałby zakaz funkcjonowania istniejącego na cieku S. G. obiektu Małej Elektrowni Wodnej. W planie tym jednocześnie rzeczywiście brak jest zapisów dotyczących Małej Elektrowni Wodnej funkcjonującej na cieku S. G. Jest to niezrozumiałe z uwagi na okoliczność, że przedmiotowa elektrownia wodna istnieje tam już od 1989 r. i legalnie funkcjonuje na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego A. M. przez Wojewodę S. decyzją z dnia 19 października 1989 r., znak:. Niezrozumiały dla Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. jest ponadto fakt, że przedmiotowa elektrownia powstała w wyniku remontu jazu, funkcjonującego na cieku S. G. już od czasów przedwojennych, który to jaz służył kiedyś do piętrzenia wody dla potrzeb istniejącego tam niegdyś młyna. Organ odwoławczy ustalił również, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w G. z dnia 28 sierpnia 2002 r., nr..., w części II zatytułowanej "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", w punkcie 4.6.4 pod nazwą "Inne odnawialne źródła energii", wskazuje się na istnienie elektrowni wodnej, której dotyczy przedmiotowe postępowanie oraz dwóch innych elektrowni wodnych na rzece Ł. oraz innych ciekach posiadających korzystne warunki hydroenergetyczne. W zapisach powołanego punktu, dopuszcza się lokalizowanie kolejnych elektrowni wodnych na rzece Ł. oraz innych ciekach posiadających korzystne warunki do produkcji energii, a ponadto w studium tym podkreśla się, że lokalizacja elektrowni wodnych na terenie gminy G. wskazana jest ze względu na efekt ich funkcjonowania, jakim jest retencja wody. W szczególności zalecane jest lokalizowanie elektrowni wodnych na rzece Ł. i w jej zlewni, ze względu na zagrożenie powodziowe, jakie tam występuje w przypadku wystąpienia wody stuletniej.

Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Postanowienia studium mają jedynie nienormatywny charakter, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Normatywny charakter mają natomiast ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dyrektor RZGW podał również, że porównując zapisy studium z zapisami planu nie sposób oprzeć się wrażeniu, iż jednoznaczne informacje o możliwości funkcjonowania małej elektrowni wodnej na cieku G. zostały zwyczajnie pominięte przez organy gminy w wyniku niedopatrzenia. Z drugiej jednak strony przedmiotowy plan nie zawiera zapisów, które zakazywałyby funkcjonowania elektrowni wodnej na cieku S. G. Przedmiotowy plan zakazuje jedynie lokalizowania - na terenie obszarów oznaczonych symbolem B07 ZŁ, a wiec również na działkach nr... i... w Gminie G. - obiektów kubaturowych. Rozpoczęcie pracy przez przedmiotową elektrownię nie wiąże się natomiast z żadną dodatkową budową obiektów.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego prowadzonego uprzednio na skutek wniesienia przez F. B. odwołania od decyzji Starosty S. dnia 3 września 2010 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. zwrócił się do Wójta Gminy G. z prośbą o wypowiedzenie się, czy zdaniem tego organu funkcjonowanie małej elektrowni wodnej na cieku S. G. nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odpowiadając na powyższe wezwanie Wójt Gminy G. poinformował, że funkcjonowanie Małej Elektrowni Wodnej w G. od 1989 r. było zgodne z wcześniejszą funkcją i przeznaczeniem tego obiektu, a obecnie obowiązujący plan ustala podstawowe przeznaczenie nie kolidujące z funkcjonowaniem tej małej elektrowni wodnej. Organ ten podkreślił ponadto że: "na dzień dzisiejszy brak przeciwwskazań dotyczących możliwości funkcjonowania małej elektrowni wodnej na działkach... w G.."

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Dyrektor RZGW w S. stwierdził, że są to zarzuty chybione i nie znajdują potwierdzenia w materiale zgromadzonym w toku postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Odwołujący się, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., nie wskazał bowiem przez jakie konkretnie działanie lub zaniechanie organu I instancji doszło do wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Oceniając natomiast całokształt przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania, organ odwoławczy nie stwierdził uchybień, które uzasadniały zarzucenie Staroście S. naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Tym bardziej, w ocenie organu, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez niedoręczenie stronie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy. Starosta S. bowiem, od chwili złożenia przez A. M. wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w styczniu 2010 r., wykonywał kserokopie akt sprawy, o które ze znaczną częstotliwością występował F. B. i doręczał mu je. Odwołujący się również wielokrotnie przeglądał akta sprawy w siedzibie organu I instancji, a z korespondencji przeprowadzonej od 2010 r. pomiędzy stroną, a organem I instancji wynika, że F. B. jest w posiadaniu kopii wszystkich pism, zgromadzonych przez organ w aktach przedmiotowej sprawy.

Niezrozumiały dla organu odwoławczego jest zarzut również naruszenia art. 28 w zw. z art. 24 § 1 i 25 k.p.a. poprzez działanie w sprawie organu odwoławczego, jakim jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Wobec wyznaczenia do załatwienia przedmiotowej sprawy Dyrektora RZGW w S. ww. zarzut organ ten uznał za nieaktualny.

Dyrektor RZGW w S. podał dalej, że analizując akta sprawy i oceniając całokształt przeprowadzonego postępowania nie stwierdził naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy ustawy Prawo wodne wyraźnie wskazują bowiem, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Dokumentami wymaganymi przez ustawodawcę dla uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie, pobór i odprowadzanie wód są: wniosek, operat wodnoprawny, opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym oraz projekt instrukcji gospodarowania wodą. Są to dokumenty, na podstawie których wydaje się pozwolenie wodnoprawne. Organ administracji nie może zatem żądać od wnioskodawcy dokumentów, których obowiązek dostarczenia nie wynika z przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutu, że w aktach sprawy nie znajduje się dokument potwierdzający przysługujące A. M. prawo własności nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr... i..., w obrębie ewid. G., w gminie G. organ ten wyjaśnił, że jest to twierdzenie nieprawdziwe, gdyż w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów dla tych działek, z którego wynika, że ich własność przysługuje A. M. i K. M. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego nie jest uzależnione od uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto zaskarżone pozwolenie dotyczy między innymi piętrzenia wody istniejącym jazem żelbetonowym, który według operatu wodnoprawnego powstał jeszcze w czasach przedwojennych, a nie dotyczy wykonania urządzeń wodnych, tak więc strona uprawniona z tytułu przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego nie będzie wykonywała żadnych urządzeń wodnych, których ewentualne wykonanie wymagałoby pozwolenia na budowę.

Odnośnie do zarzutu strony, że operat wodnoprawny i projekt instrukcji gospodarowania wodą, załączone do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zostały sporządzone przez nieuprawnioną do tego osobę Dyrektor RZGW w S. podał, iż w obowiązującym stanie prawnym operaty wodnoprawne mogą być sporządzane przez każdą osobę, która się tego podejmuje, bowiem nie istnieje przepis, który by tego zabraniał.

Natomiast w kwestii zarzutu, że w sprawie "nie przeprowadzono wyłączenia gruntów rolnych z rolniczego użytkowania w celu ich przeznaczenia dla celów Małej Elektrowni Wodnej" organ odwoławczy wskazał, iż z załączonego do akt sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działki o nr.i... w obrębie ewid. G., w gminie G. nie są gruntami rolnymi (działka nr... jest nieużytkiem, a działka nr... to tereny mieszkaniowe). Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są między innymi grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

W przedmiotowej sprawie z ewidencji gruntów wynika natomiast, że działki objęte postępowania są nieużytkiem i terenami mieszkaniowymi.

Na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia 23 stycznia 2012 r. F. B. złożył skargę do Sądu Wojewódzkiego, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia 20 września 2011 r., ewentualnie o uchylenie ww. decyzji. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. od 1989 r. na potwierdzenie braku stosownych zapisów w sprawie możliwości funkcjonowania elektrowni wodnych na terenie Gminy G.

Zaskarżonej decyzji F. B. zarzucił rażące naruszenie art. 125 oraz art. 126 w zw. z art. 131 i art. 132 Prawa wodnego oraz naruszenie interesu skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 5 września 2012 r. F. B. wniósł o dopuszczenie dowodów z następujących dokumentów: akt sprawy ze skargi skarżącego z dnia 10 sierpnia 2012 r. wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, wniosku A. M. z dnia 11 lipca 2011 r. o dokonanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa wraz z wnioskiem o ściganie przeciwko A. G., a także z dokumentów dotyczących prawa własności gospodarstwa rolnego A. M.

Na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalić wnioski dowodowe zawarte w piśmie skarżącego z dnia 5 września 2012 r.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było uzyskanie przez A. M. pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód na cele energetyczne dla potrzeb małej elektrowni wodnej w G., polegające poborze i piętrzeniu wód S. G. w k.m... oraz na zrzucie wód wykorzystanych w k.m.

Z akt administracyjnych sprawy, w tym przedłożonego operatu wodnoprawnego wynikało, że ujęcie wody wraz z budynkiem młyna wybudowano w roku 1900. Następnie na początku ub. wieku na potrzeby młyna wykonano jaz zlokalizowany w k.m... S. G. Urządzenia elektrowni znajdują się obecnie w wydzielonej części domu mieszkalnego usytuowanego na działce nr. Od 1989 r. ujęcie oraz jaz były użytkowane dla potrzeb małej elektrowni wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr..., które wygasło w listopadzie 2009 r.

Odwołanie od decyzji organu I instancji oraz skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. złożył F. B. właściciel nieruchomości 118/1, którego uprawnienia jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego wynikają z art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), zwanej dalej Prawem wodnym.

F. B. zarówno w odwołaniu jak i w skardze kwestionował uprawnienia osoby sporządzającej na rzecz A. M. operat wodnoprawny oraz instrukcję gospodarowania wodą - A. G., zarzucał nieprawidłowe wyłączenie od prowadzenia sprawy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. oraz sprzeczność wydanego pozwolenia wodnoprawnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu braku uprawnień A. G. do sporządzania operatu wodnoprawnego Sąd zauważył, że kwestia ta została wyczerpująco i zgodnie z obowiązującym stanem prawnym wyjaśniona przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. K 36/06 orzekł o niezgodności z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 2 ust. 3 ustawy Prawa wodnego oraz o niezgodności art. 2 ust. 4 Prawa wodnego z art. 2, art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem Trybunału, art. 2 ust. 3 Prawa wodnego ustanawia ograniczenie wolności wykonywania zawodu, które z uwagi na swój bardzo ogólnikowy charakter, jest niezgodne z konstytucyjnym wymogiem, aby ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw były ustanawiane w ustawie.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że przyczyną stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów jest naruszenie zasady wyłączności ustawy, zasad rozdziału materii prawodawczych między ustawę a rozporządzenie oraz zasad poprawnej legislacji. W ocenie Trybunału, określenie warunków wykonywania zawodu lub czynności zawodowych należy do spraw o fundamentalnym znaczeniu z punktu widzenia wolności wykonywania zawodu. Sprawy te muszą być unormowane w ustawie i nie mogą być przekazywane do unormowania w drodze rozporządzenia.

Przepisy Prawa wodnego, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny utraciły moc z dniem 12 grudnia 2007 r. i od tej daty ustawodawca nie uchwalił żadnych przepisów, które reglamentowałyby w jakikolwiek sposób możliwość sporządzania operatu wodnoprawnego. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego F. B., że A. G. nie posiadał uprawnień do sporządzenia operatu wodnoprawnego na rzecz A. M., który ubiegał się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Kolejny zarzut skarżącego odnoszący się do wyznaczenia przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej do prowadzenia sprawy w II instancji, toczącym się na skutek odwołania F. B. i C. B., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. (postanowienie z dnia 24 listopada 2011 r...), zdaniem Sądu został wyczerpująco wyjaśniony przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 23 stycznia 2012 r. i wyjaśnienia te-zdaniem Sądu - nie budzą zastrzeżeń. Sąd dodał, że z wnioskiem o wyłączenie organu wystąpił Dyrektor RZGW w G. powołując się na treść art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem w postępowaniu przed organem I instancji - Starostą S. w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, toczącego się z wniosku A. M., był stroną postępowania. Wydanie w tej sytuacji postanowienia przez Prezesa KZGW o wyłączeniu od rozpoznawania sprawy Dyrektora RZGW w G. było zasadne, jakkolwiek podstawa prawna rozstrzygnięcia była nieadekwatna do jego treści.

Sąd wskazał, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie przez organy orzekające w sprawie art. 125 pkt 2 Prawa wodnego. Przepis ten stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Kwestia ta winna być przez organ rozpoznający wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wyczerpująco wyjaśniona w oparciu o obowiązujący na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z akt administracyjnych sprawy (z wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości G., włączonego do operatu wodnoprawnego) wynika, że dla działki nr... plan przewidział funkcję oznaczoną jako B07-ZŁ- tereny zieleni łęgowej. Tymczasem przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest korzystanie z wód na cele energetyczne dla potrzeby małej elektrowni wodnej w G.

Takiej funkcji plan miejscowy w miejscu jej lokalizacji, zdaniem Sądu, nie przewiduje. Ocena Sądu oparta została wyłącznie na szczątkowych dokumentach planistycznych załączonych przez stronę do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Rozważania organu II instancji w tej kwestii są natomiast stricte teoretyczne, nie poparte konkretnymi przepisami z uchwały planistycznej oraz towarzyszącej jej dokumentacji. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., na które powołuje się organ odwoławczy stanowi podstawę do sporządzenia uchwały, natomiast ustalenia Studium nie są, w przeciwieństwie do planu miejscowego, aktem prawa miejscowego. Stąd też brak jest podstaw do dokonywania oceny zgodności pozwolenia wodnoprawnego z przepisami Studium w kontekście przepisu art. 125 pkt 2 Prawa wodnego.

Nie miały, zdaniem Sądu, również znaczenia historyczne zaszłości dotyczące istnienia budynku zawierającego małą elektrownię wodną od ok. 1900 r. Warunki wydania pozwolenia wodnoprawnego dla A. M. w 1989 r. były oceniane wg stanu prawnego obowiązującego w roku 1989. Skoro pozwolenie to wygasło w roku 2009, to kwestia wydania nowego pozwolenia obwarowana jest przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania decyzji, w tym aktualnym planem miejscowym.

Sąd nie przesądził treści decyzji, która zapadnie w konsekwencji wykonania niniejszego wyroku, albowiem to organom administracji ustawodawca przypisał kompetencję końcowego załatwienia sprawy. Sąd wskazał, że organ ponownie rozpatrując sprawę winien dokonać analizy przepisów obowiązującego w Gminie G. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w świetle jego ustaleń szczegółowo winien rozważyć, mając na względzie treść art. 125 pkt 2 Prawa wodnego, czy plan dopuszcza możliwość funkcjonowania na działce... małej elektrowni wodnej, której działanie uzależnione jest od wydania przez właściwy organ, zgodnego z przepisami Prawa wodnego, pozwolenia wodnoprawnego.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł F. B., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

1.

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 pkt 1 i art. 125 pkt 2 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię tych przepisów i nieuzasadnione uznanie, że nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa decyzja mocą której uznano, iż inwestycja objęta pozwoleniem wodnoprawnym nie naruszała ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dopuszczalne było wydanie tego pozwolenia tylko dlatego, że brak w planie wyrażonego wprost wyłączenia dla takiej inwestycji. Tymczasem pozwolenie wodnoprawne dotyczy inwestycji sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu, skoro ten przewiduje dla przedmiotowych nieruchomości przeznaczenie jako tereny zieleni łęgowej, a pozwolenie dotyczy korzystania z wód dla celów energetycznych i funkcjonowania małej elektrowni wodnej;

2.

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, a jedynie ich uchylenie - mimo istnienia przesłanki nieważności decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. rażącym naruszeniem art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 Prawa wodnego.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia 23 stycznia 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia 20 września 2011 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa prawnego udzielonego z urzędu według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosła również Gmina G., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie:

I.

prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 125 pkt 2 w zw. z art. 37 pkt 4 i 5 Prawa wodnego poprzez przyjęcie przez Sąd, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości G. zatwierdzony uchwałą Nr.. z dnia 28 listopada 2003 r. zakazuje piętrzenia wody na S. G. dla celów energetycznych powodując w ten sposób brak możliwości wydania pozwolenia wodnoprawnego;

II.

przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie wydanego pozwolenia wodnoprawnego oraz stwierdzeniu przez Sąd niewystarczającego zgromadzenia przez oba organy materiału dowodowego wynikające z niedokonania przez Sąd oceny całości sprawy co spowodowało uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu i Gospodarki Wodnej oraz decyzji Starosty S. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wskazując na ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia 23 stycznia z 2012 r. oraz decyzji Starosty S. z dnia 20 września 2011 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł także Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkującym uchyleniem decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia z dnia 23 stycznia 2012 r. i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy skarga była bezzasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy orzekające w sprawie nie naruszyły art. 125 pkt 2 Prawa wodnego oraz niezastosowaniu przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a., a co za tym idzie nieoddaleniu skargi na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia z dnia 23 stycznia 2012 r. pomimo tego, że skarga ta była bezzasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy orzekające, w sprawie nie naruszyły art. 125 pkt 2 Prawa wodnego.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie od F. B. na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Wyrok Sądu Wojewódzkiego zaskarżono trzema skargami kasacyjnymi. W skardze kasacyjnej organu i Gminy wnosi się o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z powodu naruszeń procedury prowadzących do błędnego rozstrzygnięcia (Gmina dodatkowo stawia też zarzut naruszenia prawa materialnego), natomiast wniosek skarżącego F. B. o uchylenie wyroku, zmierza do przyjęcia, że naruszenia prawa materialnego miały charakter rażący i decyzja zasługiwała na unieważnienie, a nie tylko uchylenie.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W skardze kasacyjnej Gminy i Organu wywiedziono zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz stwierdzeniu przez Sąd niewystarczającego zgromadzenia przez oba organy materiału dowodowego co, zdaniem skarżących, wynikało z niedokonania przez Sąd oceny całości sprawy co prowadziło do bezzasadnego uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zarzuty te zawierają usprawiedliwione podstawy. Bezpodstawnie bowiem Sąd Wojewódzki uchylił decyzję stwierdzając niezgodność pozwolenia z planem, gdy jednocześnie, stwierdzając, iż nie przesądza rozstrzygnięcia, wskazał na konieczność dokonania dalszych ocen, czy ta niezgodność w istocie istnieje.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było przyjęcie przez Sąd, iż organy orzekające naruszyły art. 125 pkt 2 Prawa wodnego (niezgodność pozwolenia z planem). Sąd Wojewódzki w wytycznych polecił jednak dokonanie organom analizy przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozważenia w świetle jego ustaleń, mając na względzie treść art. 125 pkt 2 Prawa wodnego, czy plan dopuszcza możliwość funkcjonowania na działce... małej elektrowni wodnej.

Sąd Wojewódzki podejmując rozstrzygnięcie i wskazując w wytycznych konieczność oceny, czy plan dopuszcza możliwość funkcjonowania elektrowni nie dostrzegł, że przedmiotem tego pozwolenia było określenie stosunków wodnych przez utrzymanie dotychczasowego sposobu korzystania z wody nie zaś budowa urządzeń elektrowni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne dotyczy zachowania istniejącego stanu rzeczy i w takim kontekście powinny być dokonywane oceny co do zgodności warunków korzystania z wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Stan faktyczny wyłaniający się z akt administracyjnych sprawy wskazuje bowiem na to, że przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego była zgoda Starosty S. na korzystanie z wód na cele energetyczne przez piętrzenie wód S. G. w k.m... dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej w G. Urządzenia elektrowni (agregat) znajdują się w wydzielonej części obecnego domu mieszkalnego. Jak wynika z osnowy i uzasadnienia tej decyzji, a także decyzji organu odwoławczego istota tego pozwolenia (w tym zobowiązania nałożone na wnioskodawcę) polegały na utrzymywaniu dobrego stanu wód, konserwacji lub remoncie istniejących urządzeń i zapewnieniu drożności strugi. Przyczyną dla której wnioskodawca zwrócił się o wydanie pozwolenia było wygaśnięcie pozwolenia dotychczasowego, które regulowało stosunki wodne związane z ujęciem wodnym istniejącym już w początkach XX. wieku. Pozwolenie wydano w związku z koniecznością utrzymania dotychczasowego sposobu korzystania z wody i taki zamiar wyrażał też wnioskodawca.

W związku z zarzutami, które pojawiły się w toku postępowania administracyjnego co do niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego organy administracji przeprowadziły szczegółową analizę i doszły do wniosku, że okoliczność, iż w planie tym nie wymieniono wprost przedmiotowej elektrowni, ale też nie zawarto w tym planie zakazu jej istnienia. Plan wprawdzie zakazuje lokalizowania na tym obszarze nowych obiektów kubaturowych, ale pozwolenie nie dotyczy budowy urządzeń wodnych czy jakichkolwiek obiektów kubaturowych lecz gospodarowania zasobami wodnymi. W przeprowadzeniu tych ocen znaczenie miało również pismo Wójta gm. G. z dnia 10.03.11. r., iż w świetle planu nie ma przeciwwskazań do funkcjonowania elektrowni.

Sąd Wojewódzki, w aspekcie ocen stanu faktycznego, bez głębszej analizy, pomijając stanowisko Gminy ustalającej zasady zagospodarowania tej przestrzeni w planie uznał, że dane zawarte w aktach sprawy nie są wystarczające do podjęcie decyzji, a rozważania organu mają charakter teoretyczny. Sąd nie wskazał jednak konkretnie, które z ustaleń organów przyjmuje, które kwestionuje i z jakiego powodu uważa, że ustalenia organów nie poparte konkretnymi przepisami z uchwały planistycznej. Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynikają wnioski przeciwne. Ustalenia i oceny odnoszące się do niesprzeczności pozwolenia z planem zawarte na str. 3-6 decyzji dowodzą czegoś wręcz przeciwnego. Organ bardzo szczegółowo problem przeanalizował wskazał konkretne zapisy planu i wywiódł, że nie ma sprzeczności warunków ustalonych w decyzji związanych z korzystaniem z wody z ustaleniami planu dla terenu B 07 ZŁ. W skardze kasacyjnej Gminy, odwołując się do powyższej analizy, wskazano też, że zieleń łęgowa istniejąca na tym terenie i zapisana w planie jest wynikiem dotychczasowego ustalenia stanu wody, a niewydanie pozwolenia w obecnym kształcie prowadziłoby do zlikwidowania przepustu i obniżenia poziomu wody co mogłoby wpłynąć na likwidację tej zieleni.

Okoliczności powyższe nie były przedmiotem rozważań Sądu Wojewódzkiego, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadnie też pominął w swojej analizie charakter obecnego pozwolenia, który jak wynika, z jego treści, zmierza do zachowania i ustabilizowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania przestrzeni objętej planem, a nie tworzenia nowych sposobów jej zagospodarowania. Niezasadnie zatem odrzucono ocenę obecnego pozwolenia jako kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z przestrzeni wynikającego z poprzednio wydanego pozwolenia. Nie rozważano też, czy zapisy planu dotyczące zieleni łęgowej na tym terenie pozostają w związku z istniejącym i zamierzonym stanem wody wynikającym z warunków pozwolenia wodnoprawnego.

Wskazane wyżej uchybienia w zakresie odniesień Sądu Wojewódzkiego do stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy powodują, iż zarzuty postawione w tym zakresie należało uznać za usprawiedliwione.

Jeśli zatem okazało się, że Sąd Wojewódzki nieprawidłowo przeanalizował stan faktyczny sprawy i wyprowadził z tego stanu nieuzasadnione niczym wnioski przedwczesne jest dokonywanie ocen materialnoprawnych w zakresie naruszenia art. 125 pkt 2 Prawa wodnego. Nie było zatem podstaw do tego, aby Sąd Wojewódzki swoje orzeczenie oparł na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, iż występuje stan sprzeczności pozwolenia wodnoprawnego z planem. Dopiero poprawna analiza akt sprawy z uwzględnieniem rozważań zawartych w niniejszym wyroku może prowadzić do ocen materialnoprawnych.

Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny ulega uchyleniu a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Jeśli zatem okazało się, że Sąd Wojewódzki winien dokonać ponownych ocen stanu faktycznego ustalonego przez organy i wyprowadzić z tego stanu poprawne wnioski, to skarga kasacyjna F. B. zmierzająca do przyjęcia, że naruszenia prawa materialnego miały charakter rażący a decyzja zasługiwała na unieważnienie, a nie tylko uchylenie, nie mogła okazać się skuteczna, a zarzuty w niej wywiedzione nie mają usprawiedliwionych podstaw w zakresie objętym jego wnioskiem. Z też tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia od F. B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie, brak jest bowiem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć kosztami postępowania kasacyjnego stronę korzystającą z prawa pomocy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.