Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2608047

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 11 grudnia 2018 r.
II OSK 116/17
Cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.).

Sędziowie: NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, del. WSA Mirosław Gdesz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 463/16 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 9 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J.Z. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z (...) marca 2016 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z (...) stycznia 2016 r. Starosta Pszczyński odmówił cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na pobór i odprowadzanie wód dla potrzeb kompleksu pięciu stawów rybnych o łącznej powierzchni 2,86 ha, zlokalizowanych w (...), udzielonego A. i B.C. decyzją Starosty Pszczyńskiego z (...) grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, począwszy od decyzji Starosty Pszczyńskiego z (...) czerwca 2010 r. Wskazał również na toczące się równolegle postępowania związanie z przedmiotowym pozwoleniem wodnoprawnym.

Organ I instancji wskazał także, że pismem z 6 grudnia 2010 r. wystąpił do Oddziału Górnośląskiego Państwowego Instytutu Geologicznego o sporządzenie ekspertyzy geologicznej wskazującej przyczyny obsuwania się gruntu na nieruchomościach skarżącej, przeprowadził też w dniach 28 czerwca 2011 r. i 27 lipca 2011 r. rozprawy administracyjne przedkładając m.in. opracowaną przez mgr inż. S.B. "Opinię geologiczną dotyczącą ustalenia przyczyn obsuwania się gruntu na nieruchomości J.Z., położonej w sąsiedztwie stawów rybnych zlokalizowanych w (...), gmina (...)". Ponadto organ I instancji zgromadził dowody w sprawie, w tym dokumenty z Sądu Rejonowego w Jastrzębiu-Zdroju (opinie biegłych - dr inż. J.R. i R.W.), informacje dotyczące sieci drenarskiej ze Spółek Wodnych w Pielgrzymowicach i (...) dotyczące urządzeń melioracji wodnych będące w posiadaniu Śląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Katowicach, a także dokumentację z przesłuchania świadków oraz z oględzin w terenie. Jako dowody w sprawie dopuścił też "Opinię geologiczną dla ustalenia przyczyn powstania osuwiska w rejonie stawów hodowlanych w miejscowości (...)", opracowaną przez mgr inż. G.K. w styczniu 2013 r., ekspertyzę melioracyjną "Stwierdzenie istnienia, określenie stanu technicznego oraz funkcjonowania systemu drenarskiego na działkach nr (...), nr (...) i nr (...)/21 położonych w (...)", opracowaną przez mgr inż. C.L. i mgr inż. J.D. oraz "Opinię ekspercką dotyczącą eksploatacji stawów rybnych na nieruchomościach nr (...)/168 i nr (...)/168 w (...), będących własnością Państwa A. i B. C.", opracowaną przez inż. A.B. i dr inż. M.K. w listopadzie 2014 r.

Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że A. i B.C. od 1985 r. są właścicielami kompleksu pięciu stawów hodowlanych, o łącznej powierzchni lustra wody 2,86 ha oraz trzech zimochowów o powierzchni 0,14 ha. Stawy oraz zimochowy zasilane są z rowu o zlewni 0,54 ha, przebiegającego środkiem tych stawów, a odbiornikiem wód ze stawów jest staw będący własnością A.G. Właściciele stawów korzystają z wód w sposób i na zasadach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją z (...) grudnia 2009 r. Właściciele stawów korzystają z wód rowu melioracyjnego tylko dla potrzeb gospodarki rybackiej, a prowadzone postępowanie nie wykazało naruszenia czasu poboru oraz ilości pobieranej wody. Z opinii, wykonanej w listopadzie 2014 r. przez A.B. oraz M.K., wynika że na mnichach stawowych czerwoną farbą zaznaczono dopuszczalne rzędne zwierciadła wody na stawach, a pomiary geodezyjne wykazały, że zaznaczone rzędne odpowiadają rzędnym określonym w pozwoleniu wodnoprawnym. Właściciele stawów corocznie powiadamiają właściciela i użytkownika stawu, stanowiącego odbiornik odprowadzanych wód, o zamiarze opuszczenia wody ze stawów oraz zamiarze odłowów ze stawu nr 5. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że właściciele stawów nie zmienili celu ani zakresu zamierzonego korzystania z wód, nie naruszają warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a także na bieżąco wywiązują się z nałożonych na nich obowiązków.

Organ I instancji zauważył również, że właściwie eksploatowane stawy rybne, przez odprowadzanie wód o lepszej jakości niż do nich doprowadzane, w istotny sposób wpływają na poprawę stanu czystości wód, stanowią naturalne zbiorniki retencjonujące wody opadowe (i roztopowe) w okresach wiosennych roztopów lub nawalnych opadów, a ich funkcjonowanie spowodowało wykształcenie określonego stanu zasobów wodnych w ich rejonie.

Zdaniem organu, decyzja wydana na podstawie art. 136 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm. - dalej jako "Prawo wodne") nie może być efektem mechanicznego działania organu, a powinna być konsekwencją ważenia wartości stanowiących podstawę gospodarowania wodami. Organ administracji publicznej zarówno przy wydawaniu, a tym bardziej przy cofaniu pozwolenia wodnoprawnego, powinien kierować się zasadami gospodarowania wodami wyrażonymi w art. 1 i art. 2 Prawa wodnego, czyli zrównoważonego rozwoju oraz racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wodnych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Decyzją z (...) marca 2016 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że cofnięcie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego mogłoby nastąpić jedynie w sytuacji wykazania, że korzystający z tego pozwolenia narusza jego warunki lub nie wykonuje wynikających z niego obowiązków, przy czym musi mieć miejsce istotne naruszenie tych warunków. W ocenie organu odwoławczego, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 136 ust. 1 Prawa wodnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że podstawą uchylenia decyzji nie może stanowić zarzut sprzeczności w ustaleniach z treścią zebranych w sprawie dowodów, szczególnie z treścią opinii biegłych, z których jasno wynika, że stawy mają bezpośredni wpływ na osuwanie się gruntów działki skarżącej. Przesłanki cofnięcia udzielonego pozwolenia wodnoprawnego zostały wskazane w sposób wyczerpujący w art. 136 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Tego rodzaju przesłanką nie jest osuwanie się gruntów na działkach skarżącej.

Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut wydania pozwolenia wodnoprawnego z naruszeniem prawa, z uwagi na zastrzeżenia co do formy i elementów operatu wodnoprawnego (stanowiącego podstawę jego udzielenia) w zakresie stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Zdaniem organu, zarzuty te nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji dotyczącej odmowy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ nie potwierdzają, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego, powyższe zarzuty wykraczają poza przedmiot postępowania.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał na uznaniowy charakter decyzji w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Z uznaniowego charakteru decyzji o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego wywodzić należy, że wolą ustawodawcy było zachowanie uprawnień uzyskanych w ramach decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym przez jej adresata, nawet w sytuacji wystąpienia konkretnych przesłanek do jego cofnięcia. W tej sprawie organy obu instancji uznały jednak, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca zarówno w skardze, jak i toku całego postępowania podnosiła, że stawy objęte pozwoleniem wodnoprawnym mają bezpośredni, negatywny wpływ na sąsiadujące z nimi grunty. Działki nr (...) i (...) stanowią własność skarżącej, a stawy objęte decyzją o pozwoleniu wodnoprawnym granicząc z nimi bezpośrednio, mają też bezpośredni wpływ na osuwanie się gruntów tych działek. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że w ramach postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, nie jest możliwe poddawanie ocenie formalnoprawnej decyzji o udzieleniu tego pozwolenia. Obecnie przed organami administracji toczą się jeszcze dwa odrębne postępowania, zainicjowane przez skarżącą i związane z przedmiotowymi stawami. Pierwsze z nich toczy się na podstawie art. 133 Prawa wodnego. Drugie postępowanie dotyczy natomiast kwestii nieuznania skarżącej za stronę postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Sąd I instancji podkreślił, że katalog przesłanek uzasadniających cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego z art. 136 ust. 1 Prawa wodnego ma charakter zamknięty. Wobec braku stwierdzenia przesłanek do cofnięcia pozwolenia brak było podstaw do wydania decyzji o odmiennej treści.

W ocenie Sądu I instancji, w trakcie postępowania dotyczącego cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie ustalono, żeby zostały naruszone warunki tego pozwolenia. Organy przeprowadziły szczegółowe postępowanie w tym zakresie, dokonując w oparciu o zebrane dowody pełnej analizy ostatecznej decyzji z 8 grudnia 2009 r. oraz sposobu jej wykonania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 1 pkt 3 i art. 133 Prawa wodnego. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez brak uchylenia decyzji pomimo przesłanek do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z (...) marca 2016 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Pszczyńskiego z (...) stycznia 2016 r., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, "pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli zakład nie realizuje obowiązków wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne, uprawnionych do rybactwa oraz osób narażonych na szkody, albo nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, ustalonych w pozwoleniu". W ocenie skarżącej, przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanką cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania może być po pierwsze, brak realizacji obowiązków wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne, po drugie, brak realizacji obowiązków wobec uprawnionych do rybactwa, po trzecie, brak realizacji obowiązków wobec osób narażonych na szkody i po czwarte, brak realizacji ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko. Wykładnia ta nie jest jednak prawidłowa i pozostaje w sprzeczności zarówno z literalnym brzmieniem tego przepisu, jak również z jego wykładnią systemową. Przede wszystkim, nie znajduje uzasadnienia stanowisko, że w przypadku pierwszych trzech przesłanek nie jest konieczne ustalenie określonych obowiązków w pozwoleniu wodnoprawnym, a tylko przedsięwzięcia ograniczające negatywne oddziaływanie na środowisko wynikać mają z tego rodzaju pozwolenia. Ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "brak realizacji ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko", co by oznaczało, że obowiązek realizacji tylko takich przedsięwzięć ma wynikać z pozwolenia wodnoprawnego. W art. 136 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, sformułowanie "ustalonych w pozwoleniu" zostało umieszczone na samym końcu tego przepisu, po przecinku, co oznacza, że dotyczy wszystkich obowiązków, o których stanowi ten przepis, a więc zarówno wobec innych zakładów, uprawnionych do rybactwa, osób narażonych na szkody, jak również tych dotyczących realizacji przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko. Nie jest zatem tak, jak wskazuje skarżąca, że obowiązki wobec osób narażonych na szkodę mogą wynikać z każdego źródła, w tym zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym. Gospodarowanie wodami regulowane jest na gruncie przepisów materialnego prawa administracyjnego i również w ten sposób muszą zostać nałożone obowiązki, jakie wiążą się z tym gospodarowaniem. Nie może być w szczególności tak, że określone obowiązki wynikać będą z ekspertyzy biegłego, ponieważ taki dokument stanowi jedynie dowód w postępowaniu administracyjnym, w którym może dopiero dojść do skonkretyzowania praw i obowiązków stron tego postępowania. Sąd I instancji trafnie zatem przyjął, że katalog przesłanek cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego jest zamknięty, a skarżąca nie powołała się na żadną z przesłanek z art. 136 ust. 1 Prawa wodnego. Ewentualne naruszenie stosunków wodnych, nawet jeżeli wynika z wykonywania uprawnień określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, powinno być zwalczane w przewidzianym do tego trybie, natomiast nie stanowi podstawy do wydania pozwolenia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Z tej przyczyny zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługiwał na uwzględnienie.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 133 Prawa wodnego, bez jednak wskazania właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który dzieli się na dwa ustępy, a te dodatkowo na dwa punkty. Zarzut ten sprowadza się do stwierdzenia, że w treści swoich pism skarżąca nie zakreśliła podstawy prawnej żądania, lecz wynika z nich, że sprawa powinna dotyczyć również ograniczenia korzystania z wód, do czego odnosi się art. 133 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, którego jednak przepisu skarżąca precyzyjnie nie wskazała jako podstawy kasacyjnej. Niezależnie jednak od powyższego uchybienia redakcyjnego, zarzut ten został błędnie sformułowany. Dotyczy on bowiem niezastosowania danej normy prawa materialnego, ale w istocie dotyczy braku wyjaśnienia intencji strony przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej, a więc jest zarzutem naruszenia prawa procesowego, bez jednak powołania żadnego przepisu w tym zakresie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zarówno art. 136 ust. 1 jak i art. 133 Prawa wodnego dotyczą odrębnych trybów postępowania, a postępowanie administracyjne podlegające kontroli Sądu I instancji w tej sprawie, prowadzone było na gruncie pierwszego z tych przepisów i tylko w takim zakresie możliwa była ocena jego zgodności z prawem.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.