Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2008020

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 listopada 2014 r.
II OSK 1147/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska.

Sędziowie: NSA Anna Łuczaj, del. WSA Rafał Wolnik (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 448/12 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) października 2011 r. nr (...) w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności i robót budowlanych

1.

uchyla zaskarżony wyrok,

2.

uchyla zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) grudnia 2011 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) października 2011 r. nr (...),

3.

zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) na rzecz J. C. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 448/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. C. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r., Nr (...), w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności i robót budowlanych, oddalił skargę oraz przyznał adwokatowi zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Zaskarżoną decyzją (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) października 2011 r., nakazującą R. C. i R. M. - inwestorom i właścicielom utwardzenia części działek o nr ewidencyjnych (...), stanowiącego drogę dojazdową wewnętrzną, wykonanie określonych czynności i robót budowlanych wykazanych w ekspertyzie technicznej w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nakaz objęty tą decyzją obejmował wykonanie wzmocnienia konstrukcji do k.r. - 1 poprzez ułożenie i zagęszczenie dodatkowej warstwy kruszywa kamiennego łamanego o grubości 10 cm - w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji, pod kierownictwem osoby uprawnionej wraz z udokumentowaniem przebiegu robót w dzienniku budowy.

W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji, organ ten w dniach (...) czerwca 2011 r. i (...) lipca 2011 r. przeprowadził kontrolę na terenach działek o nr (...) położonych w miejscowości J.l, stanowiących własność R. C. oraz na działce nr (...) stanowiącej własność R. M. W wyniku tej kontroli organ ustalił, że na powyższych działkach przeprowadzono roboty budowlane polegające na wykonaniu utwardzenia ich części gruzem, stanowiącego drogę dojazdową wewnętrzną o szerokości 4,0 m i wysokości ok. 1 m ponad poziom terenu. Roboty te wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej bez wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi. Następnie organ postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2011 r. wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych przy utwardzeniu części działek pod drogę dojazdową oraz nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej oraz ekspertyzy technicznej popartej opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Obowiązek ten został przez inwestorów wykonany, co skutkowało wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).

W odwołaniu J. C. wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniem organu zawartym w decyzji, w myśl którego odpływ wody z sąsiednich działek uniemożliwia wybudowana przez niego droga między działkami nr (...). Podniósł, że nie budował w ostatnim czasie żadnej drogi, a istniejąca ma kilkadziesiąt lat i nie stanowiła przeszkody w odpływie wód. Zarzucił ponadto, że organ nie rozpatrzył wszystkich podnoszonych przez niego zarzutów, czym naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wskazał, że zakłócenie stanu wody na działach miało miejsce przez wybudowanie grobli na działkach nr (...) oraz stawu na działce nr (...).

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podtrzymał dokonane ustalenia faktyczne. Wskazał, że nakazane w decyzji organu pierwszej instancji roboty budowlane pozwolą na doprowadzenie zrealizowanych samowolnie robót do stanu zgodnego z przepisami prawa. Organ odniósł się także do zarzutów zawartych w odwołaniu. Podniósł, że z oceny stosunków wodno - gruntowych na działkach nr (...) sporządzonej przez K. K. w dniu (...) sierpnia 2011 r., wynika iż odpływ wody z działki nr (...) stanowiącej własność skarżącego, utrudnia istniejąca droga gruntowa między działkami (...) nie będąca przedmiotem niniejszego postępowania. W celu odprowadzenia nadmiaru wody z tej działki należałoby wykonać rów (rurociąg) na działce (...) z odprowadzeniem do Kanału Ż. Zdaniem organu kwestia ta może być przedmiotem odrębnego postępowania i pozostaje bez wpływu na kształt powziętego rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił organowi odwoławczemu dokonanie niewłaściwej oceny okoliczności faktycznych. Zarzucił też, że organy nadzoru budowlanego wydając decyzje oparły się na opinii K. K., który już wcześniej wydawał opinie o stanie wód na tym terenie na zlecenie inwestorów. Podkreślił ponadto, że staw wybudowany na działce nr (...) i wyniesiona wysoko ponad istniejący teren droga, spowodowały zalewanie jego działek i zakłóciło odpływ wód opadowych z działki (...) oraz działki siedliskowej (...), o której żaden organ nie wspomina. Skarżący zarzucił także, że nie powiadomiono go o czynnościach kontrolnych odbywających się w czerwcu i lipcu 2010 r. Podsumowując swoje zarzuty skarżący wskazał, że odprowadzono tyle wody z działki (...) R. M., aby doprowadzić do użyteczności jej grunty. Stan wody opadowej na obu działkach skarżącego nie został przywrócony do stanu poprzedniego, a to powinno być warunkiem zalegalizowania nielegalnej budowli. Utwardzanie gruntu i nasyp pod utwardzenie stanowi integralną całość budowli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcia za zgodne z prawem. Sąd przytoczył treść przepisów art. 50 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz wskazał, jakiego rodzaju roboty budowlane objęte są tymi przepisami. Odnosząc te uwagi do rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że inwestorzy wywiązali się z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2011 r. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakładając w drodze decyzji z dnia (...) października 2011 r. obowiązek wykonania określonych czynności i robót budowlanych. W ocenie Sądu nałożenie tego obowiązku znajdowało odzwierciedlenie w stanie faktycznym ustalonym przez organy w sposób prawidłowy i przy wykorzystaniu odpowiedniej dokumentacji sporządzonej przez osoby posiadające właściwe uprawnienia budowlane oraz w oparciu o właściwą podstawę prawną.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że z przedstawionej ekspertyzy sporządzonej przez A. B. wynika, iż wykonane utwardzenie terenu nie zmienia dotychczasowych stosunków wodnych tj. nie ogranicza przesiąkania wód opadowych przez konstrukcję i rozpływu przesiąku poprzecznego po terenie przyległym. Natomiast z treści "Oceny stosunków wodno - gruntowych na działkach nr (...) sporządzonej przez K. K. wynika jednoznacznie, że odpływ wody z działki nr (...) utrudnia istniejąca droga gruntowa między działkami (...) nie będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd zgodził się z organem, że wnioski zawarte w powołanej wyżej ocenie skłaniają do przyjęcia stanowiska, że kwestia nadmiaru wód opadowych może zostać rozstrzygnięta w innym postępowaniu. Pozostaje ona natomiast bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie dotyczące zakończenia postępowania naprawczego odnoszącego się do utwardzonych działek o nr (...). Zdaniem Sądu organ nie mógł odmówić wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom i wnioskom zawartym w powyższej dokumentacji, albowiem została ona sporządzona przez osoby dysponujące odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Podstawą do podważenia zasadności twierdzeń zawartych w dokumentacji złożonej do organu mogłaby być ewentualnie inna opinia również przygotowana przez osobę o odpowiednim przygotowaniu zawodowym i fachowej wiedzy potwierdzonej uzyskanymi uprawnieniami.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił też zarzutu skarżącego dotyczącego braku możliwości oparcia się przez organy na opinii K. K., gdyż fakt wcześniejszego przygotowywania opinii o stanie wód na tym terenie na zlecenie inwestorów nie powoduje przeszkód do sporządzenia kolejnych opracowań przez tę samą osobę. Z kolei zarzut niepowiadomienia skarżącego o czynnościach kontrolnych w odbywających się w czerwcu i lipcu 2010 r. Sąd ocenił jako pozostający bez wpływu na wynik sprawy.

Zarzuty wskazujące na sprzeczne informacje zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a dotyczące dojazdu do posesji R. M. po obcych działkach nie miały w ocenie Sądu wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, gdyż w istocie nie dotyczyły prawidłowości działań podjętych przez organy w trybie naprawczym przewidzianym w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik skarżącego. Wskazując na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., podniósł następujące zarzuty:

a.

naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w związku z § 152 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) w związku z treścią załącznika nr 5 do ww. rozporządzenia, poprzez nie uchylenie decyzji organów obydwu instancji mimo, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającym na niewłaściwym ich zastosowaniu poprzez nakazanie wykonania określonych prac budowlanych w celu uzyskania konstrukcji drogi zgodnej z normą KR1 w sytuacji, gdy wskazane roboty nie odpowiadają tej normie;

b.

naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji organów obydwu instancji mimo, iż organy te bezkrytycznie oparły swoje rozstrzygnięcia o opinię biegłego zawierającą sprzeczności i wydaną z naruszeniem wskazanych w pkt a przepisów prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i o przyznanie na rzecz pełnomocnika wynagrodzenia za świadczoną pomoc prawną z urzędu.

Pismem z dnia 20 maja 2013 r., podpisanym osobiście przez skarżącego, skarżący wskazał na błędy w ustaleniach faktycznych. Podkreślił ponownie, że zgromadzone dowody potwierdzają, że na skutek działań inwestorów doszło do zmiany stosunków wodnych na jego szkodę, co w świetle art. 29 ustawy Prawo wodne jest niedopuszczalne.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem za zasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego. Zauważyć w tym miejscu należy, że sformułowany przez autora skargi kasacyjne zarzut naruszenia przepisów postępowania, w istocie sprowadza się również do kwestionowania zastosowania przez organy orzekające tych samych przepisów prawa materialnego, które zostały wskazane jako podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wskazać przyjdzie na wstępie, że trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, iż norma KR1 jest normą określoną w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis § 152 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że zalecane konstrukcje nawierzchni jezdni dróg pozostałych klas, nawierzchni przeznaczonych do postoju pojazdów oraz ruchu pieszych i rowerów określa załącznik nr 5. Z kolei w pkt 5.3.1. załącznika do powołanego rozporządzenia określone zostały grubości warstw dla dróg o ruchu kategorii KR1.

Organy orzekające w niniejszej sprawie, a także Sąd pierwszej instancji akceptując zaskarżone decyzje, zupełnie pominęły okoliczność, że normy i kategorie ruchu określone w przepisach cytowanego rozporządzenia znajdują zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do dróg publicznych (vide: § 1 ust. 1, § 2 rozporządzenia). Tymczasem z dokonanych w toku postępowania ustaleń wynika, że utwardzona przez inwestorów droga jest zlokalizowana na działkach prywatnych i stanowi drogę dojazdową wewnętrzną. Nie jest więc drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Nie znajdą też w stosunku do niej zastosowania przepisy powołanego rozporządzenia. W tej sytuacji uznać należało, że decyzja nakazująca doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, która to zgodność miała polegać na wzmocnieniu konstrukcji według normy znajdującej zastosowanie wyłącznie do dróg publicznych, wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie norm wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Przechodząc zatem do rozpoznania skargi przypomnieć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w tak określonych granicach wskazać przyjdzie, że organy błędnie zakwalifikowały wykonane przez inwestorów roboty budowlane traktując je jako utwardzenie części działek, na którego wykonanie wymagane było zgłoszenie z uwagi na treść art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje natomiast, że działki, na których zostały zrealizowane przedmiotowe roboty budowlane, nie są działkami budowlanymi. Błędnie zatem przyjęto, że wykonane roboty wymagały uprzedniego zgłoszenia.

Rolą organów nadzoru budowlanego było w pierwszej kolejności dokonanie prawidłowej klasyfikacji wykonanych robót budowlanych jak również ocena, czy w wyniku ich realizacji nie doszło do powstania obiektu budowlanego. Dopiero tego rodzaju prawidłowe ustalenia prowadzą do zastosowania właściwego trybu w stosunku do samowolnie wykonanych robót.

Wskazać przyjdzie w tym miejscu, że samo utwardzenie gruntu, który nie stanowi działki budowlanej i w efekcie jego wykonania nie dochodzi do powstania obiektu budowlanego, wymyka się spod reglamentacji przepisów prawa budowlanego. W niniejszej sprawie poza sporem pozostać musi jednak, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane związane były z tymi częściami działek, które stanowiły drogę dojazdową wewnętrzną. Obowiązkiem organów było zatem ustalenie, czy roboty te polegały na budowie, czy też przebudowie tej drogi.

Droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego). Wskazać też przyjdzie, że decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego.

Podsumowując, według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego, droga jest budowlą. Wykonanie drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1b i pkt 3 Prawa budowlanego, budową obiektu budowlanego.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego.

Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego wyjaśnią i ustalą, czy wykonane przez inwestorów roboty budowlane polegały na budowie, czy przebudowie drogi, względnie innych robotach związanych z tą drogą. W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń przeprowadzą odpowiednie postępowanie legalizacyjne lub naprawcze.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę wniesioną do Sądu pierwszej instancji orzekając w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej oraz opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu prawa pomocy, gdyż przepis art. 209 p.p.s.a. ma zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.