Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1467709

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 maja 2014 r.
II OSK 1112/14
Zarządzenie pokontrolne jako akt administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 39/14 o odrzuceniu skargi Gminy B. na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku Delegatura w Słupsku z dnia (...) września 2013 r., nr (...) w przedmiocie zorganizowania przetargu na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 30 stycznia 2014 r. odrzucił skargę Gminy B. na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia (...) września 2013 r. oraz zwrócił stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi.

W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że skarga została w dniu 13 grudnia 2013 r. skierowana bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skąd w dniu 20 grudnia 2013 r. została przekazana według właściwości do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku. W myśl bowiem art. 53 § 2 w zw. z art. 54 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę na inne niż decyzja lub postanowienie akty z zakresu administracji publicznej wnosi się, za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W powyższych okolicznościach Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zawierało prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia skargi. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została prawidłowo doręczona Gminie B. w dniu 14 listopada 2013 r. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, z uwzględnieniem treści art. 83 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dni 14 i 15 grudnia 2013 r. przypadał na sobotę i niedzielę), upłynął zatem w dniu 16 grudnia 2013 r. Skarga przekazana została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do właściwego organu administracji publicznej, tj. Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, w dniu 20 grudnia 2013 r., a więc po upływie tego terminu. Termin do wniesienia skargi nie został zatem przez skarżącą Gminę B. zachowany.

Z tych też przyczyn Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia odrzucił.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia Gmina B., reprezentowana przez ustanowionego przez Burmistrza tej Gminy radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

1.

naruszenie prawa materialnego tj. art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 49 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie prawa skarżącej do sądu i zastosowanie przez Sąd nieprzewidzianego ustawą przekazania skargi organowi w czasie kiedy Sądowi wiadomo, że nastąpi uchybienie terminu do złożenia skargi, pomimo dysponowania przez Sąd aktami administracyjnymi sprawy załączonymi do skargi przez organ wraz ze skargą, odpowiedzią organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz faktem, iż w sprawie poza skarżącą i organem nie występują inne strony i uczestnicy postępowania, umożliwiające nadanie skardze dalszego biegu,

2.

naruszenie prawa procesowego tj.

a)

art. 49 § 1, art. 53 § 2 i art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nadmiernie rygorystycznym stanowisku Sądu sprzecznym z prokonstytucyjną wykładnią przepisów procesowych, zamykającym dostęp do sądu, naruszającym podstawowe zasady i swobody obywatelskie, wyrażające się:

- w niedokonaniu wezwania przez Sąd do usunięcia braku formalnego skargi poprzez złożenie dowodu doręczenia organowi egzemplarza skargi - pomimo dysponowania przez Sąd aktami administracyjnymi sprawy, odpowiedzią organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz faktem, iż w sprawie poza skarżącą i organem nie występują inne strony i uczestnicy postępowania, umożliwiające nadanie skardze dalszego biegu,

- niedokonaniu przez Sąd oceny, czy przesłanie skargi bezpośrednio do Sądu w sytuacji kiedy skarżąca przesłała akta sprawy wraz z odpowiedzią organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a więc w części wykonała obowiązek organu i Sąd dysponuje aktami administracyjnymi sprawy oraz faktem, iż w sprawie poza skarżącą i organem nie występują inne strony i uczestnicy postępowania, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i wobec powyższego czy przesłanie skargi bezpośrednio do Sądu jest takim uchybieniem, który uniemożliwia nadanie skardze biegu,

b)

art. 49 § 1, art. 53 § 2 i art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu przez Sąd, że każde uchybienie, względnie nieusunięci braków formalnych pisma, prowadzi do odrzucenia pisma, podczas gdy w dniu podjęcia postanowienia o odrzuceniu skargi Sąd był w posiadaniu akt sprawy i odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a podstawą rozstrzygnięcia sadu może być jedynie brak istotny tzn. taki którego nieusunięci niemożliwia nadanie pismu dalszego biegu,

c)

art. 49 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi polegające na zastosowaniu przez Sąd nieprzewidzianego ustawą procesową informowania skarżącej pismem Sądu doręczonym skarżącej dnia 30 grudnia 3013 r. o mylnym skierowaniu sprawy bezpośrednio do sądu i przesłaniu skargi organowi, bez wskazania - zgodnie z treścią art. 49 § 1 - z powodu jakich uchybień pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu oraz wskazania 7-dniowego terminu w jakim Sąd oczekiwać będzie na poprawienie lub uzupełnienie pisma.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Podstawą do odrzucenia w niniejszej sprawie skargi wniesionej przez Gminę B. był art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), w świetle którego sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Procedurę wnoszenia skargi do sądu administracyjnego określa art. 52 p.p.s.a., zaś termin wyznacza art. 53 tej ustawy.

W niniejszej sprawie zaskarżonym aktem jest zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 686). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma ono bowiem charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, gdyż niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony środowiska). Przysługujące inspektorowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzenia pokontrolnego nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie przeciwdziałaniu stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom.

Skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanego podmiotu określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. post. NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08, post. NSA z 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08, wyr. NSA z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08).

Mając na uwadze powyższe, uwzględniając treść art. 52 § 3 p.p.s.a. najpierw należało wezwać na piśmie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu zarządzenia pokontrolnego - do usunięcia naruszenia prawa. Następnie skargę do sądu administracyjnego należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi Inspektora na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w sytuacji wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje data nadania tej skargi przez Sąd na adres właściwego organu. Wprawdzie, jak słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej, żaden z przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprost nie przewiduje obowiązku przekazania skargi błędnie skierowanej do właściwego organu, to jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek taki spoczywa na Sądzie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 248/07, LEX nr 470146 i z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 426/07, LEX nr 489100; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1724/06, LEX nr 453371; z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 295/08, LEX nr 505331; z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 631/08, LEX nr 505351; z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 463/08, LEX nr 493793, publ. www.cbois.gov.pl). Powyższe stanowisko prezentowane jest również w doktrynie. Stwierdza się, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub za pośrednictwem niewłaściwego organu administracji publicznej, sąd ten lub organ powinien przekazać sprawę właściwemu organowi, a o zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. decyduje data nadania skargi przez sąd (lub organ) pod adres właściwego organu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 103; Komentarz do art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX).

Z tego względu, dla oceny zachowania przez Gminę B. terminu do wniesienia skargi należało przyjąć datę przekazania jej przez Sąd I instancji do organu, za pośrednictwem którego skarga powinna być wniesiona. Z tego względu za prawidłowe należy uznać przyjęcie, że skarga została wniesiona w dniu 20 grudnia 2014 r., tj. w dacie przekazania jej przez Sąd do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, co oznacza, że została ona wniesiona po upływie terminu do jej złożenia. Powyższe stwierdzenie uprawniało zatem Sąd I instancji do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że przepis ten nie przewiduje żadnych wyjątków, stąd podniesione przez autora skargi kasacyjnej argumenty odnoszące się do kompletności akt, jakimi Sąd dysponował umożliwiające rozpoznanie sprawy, nie mogły stać się podstawą do uznania rozstrzygnięcia Sądu za nieprawidłowe.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 związku z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.