Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2008016

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 21 listopada 2014 r.
II OSK 1108/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz.

Sędziowie: NSA Robert Sawuła, del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej (...) im. (...) w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1531/12 w sprawie ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) sierpnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1531/12, po rozpoznaniu skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) stycznia 2012 r., nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent miasta Krakowa decyzją z dnia (...) kwietnia 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego wraz z garażem podziemnym, miejscami parkingowymi i zagospodarowaniem terenu na działkach o nr (...),(...), (...), obr. (...), budową sieci elektroenergetycznej kablowej SN i NN ze stacją transformatorową, przyłączy wody i c.o. na działkach o nr (...), (...), (...), obr. (...) oraz (...) i (...), obr. (...) i zjazdami indywidualnymi z ulicy (...) na działkach o nr (...),(...),(...), obr. (...), przy ul. (...) w K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na: brak określenia linii zabudowy, nieprawidłowe ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej, nieprecyzyjne określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, brak dokumentów wskazujących na prawidłowe ustalenie stron postępowania, brak uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Zarządu Gospodarki Wodnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 528/11 oddalił skargę (...) w K. Sąd stwierdzając, że Kolegium prawidłowo wskazało na uchybienia w zakresie ustalenia wymaganych parametrów, jeszcze zwrócił uwagę na brak wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, którą organ zastąpił nieprzekraczalną linią zabudowy. Sąd wskazał na konieczność ponownego opracowania analizy urbanistyczno - architektonicznej, zweryfikowania kręgu stron postępowania. Sąd stwierdził, iż wbrew stanowisku Kolegium, teren inwestycji posiada dostęp do ulicy (...) poprzez drogi wewnętrzne tj. ul. (...) i (...).

Prezydent miasta Krakowa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia (...) kwietnia 2012 r. ustalił warunki zabudowy na wniosek W.M. i W.P. dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego wraz z garażem podziemnym, miejscami parkingowymi i zagospodarowaniem terenu na działce nr (...) obr. (...), budową sieci elektroenergetycznej kablowej SN i NN ze stacją transformatorową, przyłączy wody i c.o. na działkach nr (...) obr. (...) oraz (...) i (...), obr. (...) i zjazdami indywidualnymi z ulicy (...) na działce nr (...) obr. (...), przy ul. (...) w K.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zweryfikowano krąg osób, którym przysługuje przymiot strony, wykonano powtórną analizę, inwestorzy skorygowali w dniu 2 kwietnia 2012 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Projekt decyzji uzgodniono z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. oraz z Dyrektorem Zarządu Gospodarki Wodnej, uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 15 lipca 2009 r. w zakresie Komunikacji, opinię Biura Infrastruktury Miasta z dnia 10 lipca 2009 r., opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 28 lipca 2009 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia16 lipca 2009 r. w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią. Samorządowe Kolegium Odwoławcze K., po rozpatrzeniu odwołania (...) w K., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał na niezgodne z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. ustalenie linii zabudowy, niezgodne z § 6 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia ustalenie szerokości elewacji frontowej inwestycji, na wadliwe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Kolegium stwierdziło, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż na dzień wydania decyzji przez organ I instancji wnioskujący nie miał prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze W.P. powyższej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania i rozpoznanie odwołania (...) bez wcześniejszego sprawdzenia czy posiada ona interes prawny (art. 28 k.p.a.) w przedmiotowej sprawie. Alternatywnie zarzucił naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez sprzeczne stwierdzenie z wykładnią zawartą we wcześniejszym wyroku WSA w Krakowie, że warunek dostępu do drogi publicznej nie jest spełniony; naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, skoro błędami dotknięte było jedynie uzasadnienie prawne decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. gdyż wbrew jasno wyrażonym w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 528/11, poglądem, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej tj. do ul. (...) przez drogi wewnętrzne tj. ulice (...) i (...), sformułował w tej kwestii odmienny pogląd, co mogło mieć istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd stwierdził, że również organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r., gdyż ponownie posłużył się pojęciem "nieprzekraczalnej linii zabudowy", nie określił precyzyjnie pozostałych wskaźników wadliwie powołując jako podstawy prawne wzajemnie się wykluczające przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. Sąd zaznaczył, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej organ I instancji ustalił prawidłowo zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Sąd wskazał, że organ I instancji poza wadliwym określeniem wskaźników, dopuścił się jeszcze innych uchybień niedostrzeżonych przez organ odwoławczy, gdyż poza deklaracją o zweryfikowaniu kręgu stron w materiałach sprawy nie ma dokumentów pozwalających na ustalenie czy sprawę rozpoznano z udziałem wszystkich stron postępowania, w tym też dokumentu, z którego miałby wynikać kwestionowany przez skarżącego prawny interes (...). W aktach sprawy znajdują się 2 analizy: jedna ze stycznia, druga z kwietnia 2012 r. Przy pierwszej brak jest załącznika graficznego, przy drugiej wprawdzie znajduje się dokument graficzny, ale niezłączony trwale z aktami ani z tekstem analizy i nienumerowany. Załącznik ten nie ma daty ani żadnych bliższych określeń pozwalających na pewne zidentyfikowanie go z opracowaniem pisemnym. Sąd uznał, że suma opisanych wad postępowania pierwszej instancji powoduje konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji. Ponadto Sąd stwierdził, że nieuprawnione są zarzuty (...) dotyczące potrzeby przeprowadzenia postępowania "środowiskowego", chociaż nie z przyczyn wskazanych przez Kolegium w decyzji z dnia (...) stycznia 2011 r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w styczniu 2009 r., zatem zamierzona inwestycja pod względem potrzeby jej " środowiskowej oceny" winna być oceniona w kontekście § 3 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zgodnie z którym sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko może wymagać przedsięwzięcie polegające budowie garażu lub parkingu samochodowego, dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest pogląd jakoby przepisy o przedsięwzięciach oddziaływujących na środowisko nie dotyczyły w ogóle (bez względu na liczbę czy wielkość) miejsc postojowych towarzyszących budowie budynku usługowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła (...) im (...) w K. reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości, zarzucając mu stosownie do treści art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 153 p.p.s.a. poprzez niepodporządkowanie się w pełnym zakresie poglądom wyrażonym w prawomocnym wyroku wydanym uprzednio w sprawie i sformułowanie w zaskarżonym wyroku nowych wskazań i ocen prawnych, sprzecznych z oceną zawartą w poprzednim wyroku; 2. art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co spowodowało brak dokonania kontroli całości zaskarżonej decyzji; 3. art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w wyroku uchylającym decyzję organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji niepełnej, wewnętrznie sprzecznej oraz nienależycie uzasadnionej oceny prawnej oraz niezawarcie należytych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Wskazując na powyższe pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi pełnomocnik wskazał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż przywołane w zaskarżonym wyroku stwierdzenie, wskazujące na potrzebę prowadzenia postępowania dowodowego odnośnie interesu prawnego (...), podważa uznaną przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r. legitymację skarżącej (...) do udziału w niniejszej sprawie jako strony postępowania. Zaskarżony wyrok został wydany z uchybieniem art. 145 § 4 p.p.s.a. w zw. z z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do jednoznacznie do podstawowej kwestii podniesionej w skardze przez W.P., jaką była konieczność umorzenia postępowania odwoławczego, wszczętego wskutek wniesienia odwołania przez (...), jako bezprzedmiotowego z uwagi na brak przymiotu strony po stronie skarżącej (...).

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw. Za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zawarł sprzecznie ze wskazaniami i oceną prawną zawartą w wiążącym wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r., wydanym w tej samej sprawie, stwierdzenie wskazujące na konieczność badania legitymacji skarżącej w sytuacji, gdy kwestia ta została już przesądzona przez Sąd w powołanym wyżej wyroku. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu zaakcentować należy, że z wnikliwej analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd pierwszej instancji zakwestionował legitymację (...) do bycia stroną w przedmiotowej sprawie. Wprawdzie na str. 11 uzasadnienia Sąd wskazał, że w materiałach sprawy nie ma dokumentów pozwalających na ustalenie czy sprawę rozpoznano z udziałem wszystkich osób zainteresowanych, w tym dokumentu z którego wynikałby interes prawny (...) kwestionowany przez skarżącego, to jednak zauważyć należy, że stwierdzenie to było wynikiem dokonanej przez Sąd oceny co do zastosowania się i wykonania przez organy obu instancji wiążących w tym przedmiocie wskazań zawartych w poprzednim wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 528/11, jak również koniecznością ustosunkowania się do zarzutu W.P. w oparciu o konkretny dokument wskazujący na tytuł prawny (...) do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy też nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że powyższe uzasadnione stwierdzenie Sądu pierwszej instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku nie zadawala strony skarżącej kasacyjnie nie może być odczytane jako naruszenie art. 153 p.p.s.a. Dlatego też zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nie może też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w jego uzasadnieniu do podstawowego zarzutu skargi W.P., zarzucającego decyzji SKO w K. naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez nieumorzenie postępowania i wydanie decyzji bez wcześniejszego sprawdzenia czy wnosząca odwołanie (...) ma interes prawny. Uzasadnienie wyroku, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i inne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego koncentrują się na istotnych aspektach sprawy, w szczególności zawierają ustosunkowanie się sądu do zarzutów skargi. Niektóre zaś kwestie, pomimo że były przedmiotem analizy sądu, prowadzącej do właściwego rozstrzygnięcia sprawy, są opisane skrótowo lub pominięte, jeżeli sąd, sporządzając uzasadnienie dojdzie do przekonania o ich mniejszej wadze dla istoty rozstrzygnięcia. Zaakcentować należy, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem wszelkie okoliczności wynikające z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy muszą być znane sądowi chociaż, nie wszystkie okoliczności sprawy zamieszczane być muszą w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie dawał wyraz stanowisku, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego nie musi zawierać ani w opisie sprawy, ani też w wyjaśnieniu podstaw rozstrzygnięcia, ani nawet w ocenie zarzutów skargi wszystkich okoliczności sprawy, lecz jedynie te, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1352/12). Stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał w jej motywach aby brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do podniesionego w skardze przez W.P. zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tylko w takim przypadku zarzut ten mógłby spowodować uchylenie zaskarżonego wyroku.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy również uznać sformułowany w pkt 3 skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż twierdzenie pełnomocnika strony skarżącej, że ocena prawna zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji jest niespójna i wewnętrznie sprzeczne jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej prawidłowo zredagowane uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wskazania co do dalszego postępowania, wynikające wyraźnie z motywów rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji zawartych w uzasadnieniu. Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji zawarł w nim wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.ps.a, w tym umotywował stanowisko, z jakich względów uchylił decyzje organów obu instancji. Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.