II OSK 1094/18, Pojęcie interesu prawnego. Strona postępowania administracyjnego. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2772422

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. II OSK 1094/18 Pojęcie interesu prawnego. Strona postępowania administracyjnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek.

Sędziowie: NSA Grzegorz Czerwiński, del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 595/17 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 595/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z (...) czerwca 2017 r., nr (...), w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 p.p.s.a., złożył E. R., zaskarżając go w całości.

Sądowi wydającemu zaskarżony wyrok zarzucono:

I. w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej - naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., k.p.a.) w związku z art. 140 i 144 kodeksu cywilnego i w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1073 z późn.u.p.z.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z (...) czerwca 2017 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w stosunku do skarżącego odpowiada prawu i skarżący nie jest stroną tego postępowania z uwagi na rzekomy brak interesu prawnego, podczas gdy jego nieruchomości, znajdując się w ustalonym przez organy obszarze oddziaływania planowanej inwestycji - ustalonym na 208 m m.in. w związku z oddziaływaniem odorowym inwestycji - narażone są bezpośrednio na oddziaływanie tejże inwestycji w postaci tzw. immisji, a tym samym skarżący jako ich właściciel ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu;

II. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 144, art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c, z art. 151 i 153 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ zarówno przepisów prawa materialnego (tj. art. 28 k.p.a.), jak też przepisów postępowania (w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 i art. 105 § 1 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także oddalenie skargi pomimo pominięcia przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w poprzednim wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2016 r. (sygn. VIII SA/Wa 230/16), w szczególności ustalenia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skarżący kasacyjnie jest właścicielem nieruchomości, znajdujących się bez wątpienia w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji (ustalonym i przesądzonym w innym postępowaniu) i z tego powodu powinien zostać uznany za stronę postępowania.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się także z oceną organu, który uznał, że wyjaśnienia inwestora odnośnie do oddziaływania planowanej inwestycji są wiarygodne, a w konsekwencji, że specyficzne zapachy towarzyszące planowanej hodowli norek amerykańskich nie będą stanowiły szczególnej uciążliwości, choć na emisję zanieczyszczeń do powietrza wskazywał też sam inwestor.

Podobnie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy nie wyjaśniły podnoszonych przez niego zarzutów w zakresie zapotrzebowanie na wodę przez inwestora.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

Istota zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy E. R. jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 "ust. 1 lit. a i c" p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. podkreślić należy, że jest on nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., tylko art. 151 p.p.s.a., zatem ten ostatni przepis powinien zostać powiązany z odpowiednimi przepisami, które w ocenie strony zostały naruszone. W konsekwencji nietrafny jest też zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji, jednocześnie, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., jako wzajemnie wykluczających się podstaw prawnych - pierwszy z tych przepisów sąd stosuje oddalając skargę, drugi - uwzględniając ją. Są to przepisy wynikowe, regulujące jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi i nie mogą być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, a więc dla potwierdzenia ich zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów.

Następnie, nie mogły zostać uwzględnione także zarzuty naruszenia art. 133 § 1, 134 § 1 i 144 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny orzeka więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w kontekście całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby więc możliwe wtedy, gdyby sąd orzekając wyszedł poza ten materiał. W niniejszej sprawie do takiego naruszenia prawa nie doszło - sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, oparł się na kompletnych aktach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie.

Natomiast na podstawie art. 144 p.p.s.a. sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania sentencji wyroku. Zarzut naruszenia ww. przepisu, wobec jego treści, należy zatem uznać także za niezrozumiały.

Podsumowując, to, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji - materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów

(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2 627 812).

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Co do zasady naruszenie ww. przepisu może mieć miejsce w sytuacji, gdy organ administracji publicznej w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, a następnie sądy, nie zastosują się do oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzedzającym rozstrzygnięcie wyroku sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie, w poprzednim wyroku z 26 października 2016 r., sąd pierwszej instancji stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. nie zweryfikowało stron prowadzonego postępowania administracyjnego i przedwcześnie przyjęło, za organem pierwszej instancji, że stronami tego postępowania są właściciele wszystkich nieruchomości, znajdujących się w obszarze analizowanym. Sąd podkreślił, że nieprawidłowy jest pogląd, zgodnie z którym interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym. Stronami tego postępowania są bowiem jedynie te spośród nich, które wykażą swój indywidualny i konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Bezwzględnie stronami w tego rodzaju sprawach są inwestorzy, właściciele działek, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy oraz właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. W ocenie sądu, właściciele działek dalej położonych mogą być uznani za stronę tylko wówczas, gdy wykażą swój interes prawny związany z zasięgiem oddziaływania danej inwestycji oraz stopniem jej uciążliwości dla ich nieruchomości Stosując się do powyższych zaleceń, organ drugiej instancji, prowadząc postępowanie odwoławcze, wezwał skarżącego do udzielenia wyjaśnień na temat posiadanego interesu prawnego w złożeniu ww. odwołania oraz przesłania dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do zajmowanej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji lub w jej bezpośrednim sąsiedztwie.

Organ odwoławczy ustalił, na podstawie wyjaśnień skarżącego kasacyjnie, że posiada on trzy działki - działka rolna nr (...) znajduje się w odległości ok. 175 m od planowanej inwestycji, działka rolna nr (...) jest położona w odległości ok. 168 m, a działka nr (...), która zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, znajduje się w odległości ok. 205 m od planowanej inwestycji. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że największą uciążliwością będzie odór z powstałej fermy, stwierdzając jednocześnie, że oddziaływanie fermy norek będzie dotyczyło tak posiadanych przez niego nieruchomości, jak również osób na nich przebywających. Podkreślił, że sama odległość od terenu przeznaczonego pod inwestycję nie może stanowić podstawy do uznania, że planowana ferma norek nie będzie oddziaływała na jego nieruchomość, a więc w tej sytuacji posiada on interes prawny do występowania w przedmiotowej sprawie jako strona.

Jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy prawidłowo zastosował się do przywołanych wyżej wytycznych i na podstawie poczynionych ustaleń, w wyczerpujący sposób, uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.c. i w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazać należy, co następuje.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w ww. przepisie pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 178/18, LEX nr 2734785). Powyższe oznacza więc, że dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 388/17, LEX nr 2624581).

Przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego, wymaga wprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17, LEX nr 2737202).

Wobec braku przepisów w u.p.z.p., regulujących pojęcie strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to, czy dany podmiot jest jego stroną, ustala się na podstawie przywołanego wyżej art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest więc pogląd, że niewątpliwie przymiot strony w takim postępowaniu posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14, LEX nr 2034071).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący kasacyjnie jest właścicielem lub współwłaścicielem trzech działek, o nr: (...) i (...) (działki rolne, niezabudowane, znajdujące się w obszarze analizowanym, oddalone od inwestycji o ponad 150 m) i o nr (...) (działka zabudowana budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi, związanymi z produkcją rolniczą, poza obszarem analizowanym, oddalona od inwestycji o ponad 200 m). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ww. działki znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co uzasadnia jego interes prawny w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy.

Z takim stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić.

Jak wskazano wcześniej, sam fakt położenia dwóch działek skarżącego kasacyjnie w obszarze analizowanym nie prowadzi do niejako automatycznego uznania, że ma on przymiot strony w tym postępowaniu. Ponadto, jak słusznie stwierdził za organem sąd wojewódzki, skarżący kasacyjnie nie wykazał swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. związanego z zasięgiem oddziaływania inwestycji - budowy budynku gospodarczo-magazynowego i 10 pawilonów do hodowli zwierząt (norek amerykańskich) na działkach o nr ewid. (...) i (...) w miejscowości Zawonia oraz stopniem jej uciążliwości dla jego nieruchomości. Z przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego wynika, że skarżący kasacyjnie nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ewentualna realizacja przedmiotowej inwestycji nie utrudnia też skarżącemu dotychczasowego użytkowania jego nieruchomości, tj. działek o nr (...),(...) i (...) w miejscowości Z.

Rację ma też organ odwoławczy, a za nim sąd pierwszej instancji, twierdząc, że planowane zamierzenie budowlane, jako przedsięwzięcie nienależące do tych wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 51, albo § 3 ust. 1 pkt 102 lub 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.), nie będzie oddziaływać na grunty sąsiednie. Istotnym jest również, że oddziaływanie nie będzie występowało na nieruchomościach znacząco oddalonych od działek nr (...) i (...), tj. oddalonych o kilkadziesiąt i więcej metrów, a tym samym również na należących do skarżącego kasacyjnie nieruchomości, których oddalenie od przyszłych zabudowań wynosi ponad 150 m.

Za prawidłowe należy więc uznać ustalenia organu drugiej instancji, zgodnie z którymi nieruchomości skarżącego kasacyjnie znajdują się poza zasięgiem oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia także w odniesieniu do emisji hałasu, jak i szkodliwych związków lotnych.

Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, że przedmiotowa inwestycja narusza konkretne przepisy prawa materialnego, które stanowią o posiadaniu przez niego przymiotu strony w postępowaniu, a jedynie przedstawił argumenty wskazujące jedynie na interes faktyczny, rozstrzygnięcie sądu wojewódzkiego należało uznać za prawidłowe.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - orzekł jak w wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.