Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3090798

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 15 września 2020 r.
II OSK 1075/20
Możliwość przyznania sumy pieniężnej od organu

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska.

Sędziowie: NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), del. WSA Tomasz Świstak.

Sentencja

Warszawa, dnia 15 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 107/19 w sprawie ze skargi małoletniego O. K. działającego przez przedstawiciela ustawowego H. M. na bezczynność Wojewody (...) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy

1. uchyla punkt III zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala,

3. odstępuje o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie faktyczne

W wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 107/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi O. K., działającego przez przedstawiciela ustawowego H. M. (dalej jako Skarżący lub Cudzoziemiec) na bezczynność Wojewody (...). w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w pkt I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w pkt II. stwierdził, że Wojewoda (...) dopuścił się bezczynności postępowania w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 1 lutego 2018 r., w pkt III. stwierdził, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt IV. przyznał małoletniemu Skarżącemu od Wojewody Wielkopolskiego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, w pkt V. oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w pkt VI orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

W dniu 1 lutego 2018 r. H. M., działając jako przedstawiciel ustawowy O. K., złożyła do Wojewody (...) wniosek o udzielenie synowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wraz z wypełnionym formularzem przedłożyła potwierdzenie opłaty skarbowej, opłaty za wydruk karty pobytu, oświadczenie o wydaniu karty pobytu bez zameldowania, kopię wyciągu z paszportu dziecka, odpis zupełny aktu urodzenia, inne dokumenty w języku ukraińskim, pełnomocnictwo dla R. J. wraz z opłatą skarbową, umowę zlecenia dotyczącą zatrudnienia H. M. na stanowisku pomocnika operatora maszyn oraz O. M. na stanowisku pracownika pomocniczego, druk ZUS P ZCNA dotyczący ojczyma O. Ko. O. M. i wreszcie umowę najmu lokalu mieszkalnego, w której po stronie najemców występują O. M., M. H., K. K. oraz O. K.

Jak wynikało z akt administracyjnych bezpośrednio po wpłynięciu wniosku zweryfikowano jego kompletność.

W piśmie z dnia 1 lutego 2018 r., Wojewoda zawiadomił R. J. (pełnomocnika składającego wniosek), że zostało wszczęte postępowanie w sprawie pozwolenia na pobyt czasowy, a decyzja zostanie podjęta do 31 sierpnia 2018 r.

Organ nie podejmował żadnych czynności, jedynie 15 marca 2019 r., poinformował pełnomocnik O. K., że decyzja w sprawie zostanie podjęta do 31 października 2019 r.

W piśmie z dnia 11 lipca 2019 r. pełnomocnik O. K. (na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez H. M.) złożyła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W ponagleniu powołano przepisy k.p.a. określające terminy załatwienia spraw a nadto wskazała, że brak pozwolenia czasowego powoduje duże utrudnienie dla zainteresowanego, gdyż nie może on ani odbywać ani planować żadnych podróży (brak wizy).

Przekazując akta sprawy Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców Wojewoda wyjaśnił, że opóźnienie w załatwieniu sprawy jest spowodowane ograniczeniami kadrowymi, częstą rotacją pracowników, którzy muszą załatwić tysiące spraw z wniosków cudzoziemców.

W piśmie z dnia 19 lipca 2019 r. Wojewoda wezwał H. M. do uzupełnienia wniosku o informację dot. miesięcznych dochodów osoby ubezpieczonej za okres od stycznia do czerwca 2019 r. wskazując, że dotyczy to matki i ojczyma oraz do przedłożenia do wglądu tłumaczenia przysięgłego aktu urodzenia małoletniego. Odpowiedzi na wezwanie H. M. udzieliła przy piśmie z dnia 24 lipca 2019 r. informując, że z uwagi na przewlekłość postępowania organu konieczne jest dostarczenie nowych aktualnych dokumentów, podczas, gdy przy składaniu wniosku aktualne na ów dzień dokumenty zostały złożone.

W piśmie z dnia 28 sierpnia 2019 r., Wojewoda wezwał H. M. do uzupełnienia wniosku o dokument potwierdzający posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na utrzymanie 5 osobowej rodziny (minimum 2640 zł netto na miesiąc).

W piśmie z dnia 23 sierpnia 2019 r. H. M., działając jako przedstawiciel ustawowy O. K., złożyła skargę na bezczynność Wojewody (...) w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej, domagając się wydania przez organ żądanej decyzji, stwierdzenia bezczynności organu (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), orzeczenia o istnieniu obowiązku organu wydania małoletniemu O. K. zezwolenia na pobyt czasowy (art. 149 § 1b p.p.s.a.), przyznania od organu na rzecz małoletniego O. K. sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (art. 149 § 1, art. 154 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a.) i zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.

W skardze wysunięto pod adresem organu zarzuty naruszenia art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 2, art. 35 § 3, art. 36 § 3, art. 36 § 1 k.p.a.

W motywach zaskarżenia zwrócono uwagę, że zakreślenie przez Wojewodę terminu załatwienia sprawy nastąpiło w sposób nieuzasadniony - termin ten wynosi bowiem 21 miesięcy i nie znajduje umocowania w art. 35 § 3 k.p.a. W odniesieniu z kolei do żądania przyznania od organu na rzecz małoletniego O. K. sumy pieniężnej zaznaczono, że jest ono uzasadnione chociażby faktem, że przez 19 miesięcy nieusprawiedliwionego oczekiwania na zezwolenie na pobyt czasowy matka dziecka nie mogła korzystać z programu 500+, przez co utraciła 9500 zł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że ze strony rodziny przedstawicielki ustawowej małoletniego O. K. wpłynęły wnioski dotyczące małoletniego, jej drugiego syna K. K. oraz męża H. M. - O. M. Organ wyjaśnił, że należyte rozpoznanie spraw rodziny wymaga uwzględnienia wymogu z art. 188 ust. 4 w zw. z art. 114 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa), a więc wysokość miesięcznego dochodu - stabilnego i regularnego wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania - powinna być wyższa niż wysokość dochodu uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 i 1693), w odniesieniu do cudzoziemca oraz każdego członka rodziny pozostającego na jego utrzymaniu.

Wojewoda podkreślił, że w piśmie z dnia 19 lipca 2019 r. wezwał H. M. o uzupełnienie wniosku dotyczącego syna. Z przedłożonych wraz z pismem z dnia 29 lipca 2019 r. dokumentów wynika jednak, że H. M. i O. M. posiadają syna V. M. urodzonego 9 stycznia 2019 r. Urodzenie tego ostatniego okazało się nowa okolicznością nieznaną wcześniej Wojewodzie. Mając to na uwadze wystosowano do H. M. kolejne wezwanie o uzupełnienie wymaganych dokumentów oraz jednocześnie wyznaczono termin rozpoznania sprawy na 31 października 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 107/19, uwzględnił wniesioną skargę.

Sąd stwierdził, że skarga na bezczynność została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), ponieważ skarżący przed wniesieniem skargi złożył ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).

Dalej Sąd wyjaśnił w oparciu o postanowienia art. 149 § 1 p.p.s.a. jakie są dopuszczalne przez prawo rozstrzygnięcia sądu w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w sytuacji kiedy skarga taka zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważył, że w niniejszym postępowaniu obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody Wielkopolskiego rzeczywiście istniała - tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Sąd stwierdził, że Wojewoda na dzień wniesienia skargi dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej H. M. działającej jako przedstawiciel ustawowy małoletniego O. K.

Sąd zaznaczył, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy małoletniego złożono 1 lutego 2018 r., a do dnia wniesienia skargi nie został on rozpatrzony w formie decyzji administracyjnej (dopiero po wniesieniu skargi, decyzją z dnia (...) listopada 2019 organ udzielił małoletniemu zezwolenia na pobyt - k. 67 akt sądowych).

Z dokonanej przez Sąd analizy akt sprawy wynikało, że w okresie od 1 lutego 2018 r. do 28 sierpnia 2019 r. (pierwsze merytoryczne wezwanie w sprawie (...) dotyczącej O. K. to pismo z dnia 28 sierpnia 2019 r. na k. 64 akt administracyjnych) Wojewoda nie podjął jakiejkolwiek urzędowo utrwalonej czynności zmierzającej do wydania rozstrzygnięcia sprawy. Jedyne co uczyniono, to dwukrotnie: pismami z dnia 1 lutego 2018 r., oraz z dnia 15 marca 2019 r., na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. przedłużano terminy do załatwienia sprawy, co zresztą uczyniono na wstępie z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a., gdyż terminy określano "awansem" na od razu na 31 sierpnia 2018 r. i 31 października 2019 r.

Sąd wskazał na art. 35 § 3 k.p.a. i wynikające z niego terminy załatwienia spraw, które mają zastosowanie w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i stwierdził, że organ swojej bezczynności nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy też dużą ilością wniosków. Trudności organizacyjne wskazane przez Wojewodę nie mają charakteru nagłego, wynikającego z niespodziewanych i bardzo trudnych do przewidzenia i przezwyciężenia okoliczności powodujących paraliż lub utrudnienia w funkcjonowaniu instytucji państwowych. Obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy, a także przeznaczenie takich sił i środków, by sprawnie realizować nałożone na nie zadania. Sąd wskazał, że ma świadomość, że istniejący, a niedopuszczalny stan rzeczy, nie jest zapewne zawiniony przez poszczególnych pracowników organu, lecz jest skutkiem braku adekwatnego wzmocnienia komórek organizacyjnych zajmujących się rozpatrywaniem wniosków cudzoziemców o udzielenie im prawa pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jednakże to zadanie ciąży na Wojewodzie, a ewentualnie także na organach decydujących o wysokości budżetu (...) Urzędu Wojewódzkiego. Strona postępowania administracyjnego nie może jednak ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwowych.

Sąd uznał, że skarga była usprawiedliwiona, bowiem organ do dnia wniesienia skargi nie rozpoznał wniosku małoletniego O. K. zastępowanego przez przedstawiciela ustawowego H. M.

Sąd zauważył, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę do Sądu skargi na bezczynność, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 pkt 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie 1 wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 tej ustawy.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynnością jest stan, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (k.p.a.]". Sąd zwrócił uwagę na ten przepis, gdyż w jego ocenie nie można nie dostrzegać, że Wojewoda kolejnymi dwoma pismami informował H. M. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. To z kolei - oceniając to z pozycji formalnej - nakazywałoby przyjąć, że organ nie był w czasie wniesienia skargi w stanie bezczynności. Takie spostrzeżenie zostało jednak zweryfikowane po dokonaniu dokładnej analizy akt sprawy.

Sąd wskazał, że pierwsze zawiadomienie wystosowane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawarte zostało w piśmie z dnia 1 lutego 2018 r., wskazywało na termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2018 r. Terminu tego nie dochowano, a nawet go rażąco naruszono, gdyż dopiero po upływie sześciu i pół miesiąca wystosowano kolejne zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. (pismo z dnia 15 marca 2019 r.).

Od 1 września 2018 r. Wojewoda niewątpliwie pozostawał bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i naraził się na zarzut w tym zakresie. W ocenie Sądu przyjąć należy, że od zarzutu popadnięcia w taki kilkumiesięczny stan bezczynności organ nie może się uchylić wystosowując kolejne zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.

Sąd podkreślił, że nawet jeżeli przed wniesieniem skargi organ już będący w stanie bezczynności wystosuje zawiadomienie z art. 36 § 1 k.p.a., to zawiadomienie takie nie niweczy zarzutu bezczynności wywiedzionego na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.

Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażący (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Sąd uznał, że taka sytuacja zachodziła na gruncie badanej sprawy, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty.

Sąd podkreślił, że już w sam dzień złożenia wniosku organ wyznaczył termin załatwienia sprawy w sposób niczym (znajdującym umocowanie w przepisach prawa) nie usprawiedliwiony, bowiem poinformował przedstawicielkę ustawową wnioskodawcy, że sprawę załatwi w terminie blisko 7 miesięcy (do 31 sierpnia 2018 r.). Również tego bardzo długiego terminu organ nie dochował, a co więcej, zaniedbał reguł terminowego informowania strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy. Jeżeli Wojewoda zakładał, że nie rozpozna sprawy w terminie wyznaczonym do dnia 31 sierpnia 2018 r., to powinien przed tym terminem powiadomić o tym wnioskodawcę. Tymczasem licząc do końca sierpnia 2018 r., dopiero po 6 i pół miesiącach ponownie powiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - skądinąd za kolejne siedem i pół miesiąca, bowiem do 31 października 2019 r.

Sąd zauważył, że w chwili wniesienia skargi sprawa z wniosku małoletniego O. K. pozostawała nierozpoznana, a przy tym w celu jej rozpoznania do tej daty nie podjęto żadnej czynności (ani jednej). Dopiero dzień po odnotowaniu wpływu skargi do Wydziału Spraw Cudzoziemców (...) Urzędu Wojewódzkiego (to jest 28 sierpnia 2019 r., zob. pieczęć na skardze - k. 3 akt sądowych) w piśmie z dnia 28 sierpnia 2019 r. wystosowano do H. M. wezwanie do uzupełnienia wniosku o dokumenty potwierdzające sytuację dochodową, a następnie wydano pozytywną decyzję. Wezwanie z dnia 19 lipca 2019 r. dotyczyło z kolei dokumentów, w których posiadaniu organ był w dniu złożenia wniosku.

Z powyższego, zdaniem Sądu, wynikało, że w sprawie O. K. działania zostały podjęte przez organ de facto dopiero wskutek skargi do sądu administracyjnego. Sąd zauważył, że uzupełnienie wniosku o dokumenty określone w art. 188 ust. 4 w zw. z art. 114 ust. 2 ustawy stało się konieczne między innymi dlatego, że właśnie w przedłużającym się okresie rozpoznawania sprawy zmienił się stan osobowy rodziny, w której żyje O. K. Organ nie może usprawiedliwiać przedłużającego się czasu rozpoznania sprawy komplikacjami związanymi ze zmianą składu osobowego rodziny, gdyż do zmian tych doszło po wielu miesiącach od daty złożenia wniosku, po tym jak organ popadł już w stan bezczynności. Organ musi się liczyć z faktem, że gdy sprawa zalega przez kilkanaście miesięcy, to pomiędzy złożeniem wniosku a jego rozpoznaniem może dojść do zmian stanu faktycznego, co prowadzi do kolejnych komplikacji.

Sąd zaznaczył, że sprawę rozpoznano z wielomiesięcznym uchybieniem terminu.

W ocenie Sądu sytuacja, w której strona czeka przez tak długi okres bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie dała się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazywała na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

W realiach tej konkretnej sprawy Sąd uznał także za zasadne uwzględnić, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., żądanie skarżącego małoletniego O. K. zastępowanego przez przedstawiciela ustawowego H. M. o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, aczkolwiek w niższej niż żądana wysokości - pkt IV sentencji wyroku.

Rozpoznając złożony wniosek w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę, że wprowadzona przez ustawodawcę możliwość przyznania sumy pieniężnej oprócz roli rekompensacyjnej, poprzez groźbę zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). Sąd zauważył, że w kontekście wspomnianej roli rekompensacyjnej w skardze wskazano na konkretne okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku. Jest faktem, że matka małoletniego O. K. H. M. przez przedłużający się okres rozpoznania wniosku doznaje ograniczenia w możliwości ubiegania się oświadczenie z ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.). Wojewoda ma oczywiście rację przyjmując, że formalnie świadczenie przysługuje rodzicowi dziecka, a nie dziecku, jednak byłoby zaprzeczeniem idei ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, gdyby przyjmować, że świadczenie wychowawcze nie ma znaczenia dla dziecka, bowiem przysługuje rodzicowi. Świadczenie tzw. 500+ służy wsparciu w wychowywaniu dzieci, a więc także - a nawet przede wszystkim - służy dobru dzieci.

Sąd zaznaczył, że przedłużający się czas rozpoznania sprawy powoduje, iż małoletni wnioskodawca (wraz z rodziną) doznaje ograniczenia w możliwości podróżowania. Dolegliwości tej w ocenie Sądu nie umniejsza fakt, że jest to okoliczność powszechnie przywoływana przez cudzoziemców domagających się rozpoznania ich wniosków.

Sąd nie podzielił jednak żądania H. M. co do wysokości, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim). W ocenie Sądu kwota przysługująca skarżącemu w sytuacji stwierdzenia bezczynności nie ma charakteru odszkodowawczego i nie służy pełnej rekompensacie wszelkich oczekiwanych, hipotetycznych korzyści jakie skarżący uzyskałby, gdyby jego sprawę rozpoznano terminie. Jej rolą jest swoiste zadośćuczynienie za opieszałość organów państwa.

Zdaniem Sądu okoliczności sprawy usprawiedliwiały przyznanie na rzecz małoletniego O. K. kwoty 1000 zł. Sąd wziął pod uwagę, że konieczność wypłaty sumy pieniężnej posłuży zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną.

Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt V wyroku) tj. w zakresie w jakim małoletni O. K., zastępowany przez H. M., domagał się orzeczenia przez Sąd o istnieniu obowiązku Wojewody udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd wskazał, że uprawnienie do uzyskania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. przysługuje, "jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego". Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie dysponował wystarczającą dokumentacją sprawy administracyjnej, gdyż dopiero na etapie postępowania sądowego, równolegle z nim, organ uzupełniał materiał sprawy o dane dochodowe rodziny skarżącego. Okoliczności stanu faktycznego i prawnego nie rysowały się więc tak przejrzyście, aby Sąd mógł wskazywać organowi jakiekolwiek merytoryczne kierunki załatwienia sprawy. Także charakter sprawy, która powinna być załatwiona w pierwszej kolejności przez organ administracji (a nie sąd) w drodze decyzji, nie przemawiała za tym, by stosować art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd podkreślił, że przed wydaniem niniejszego wyroku organ wydał już decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda (...), zaskarżając go w części, w zakresie punktu III i IV wyroku.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (powinno być bezczynność organu) w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przewlekłość (powinno być bezczynność) wynikała z przyczyn obiektywnych a nie ze złej woli i celowego działania organu a postępowanie zostało zakończone (...) listopada 2019 r.;

2. naruszenie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy daje podstawę do zastosowania wyżej wymienionego przepisu i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł.

Na podstawie tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku we zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia. Skarżący organ domaga się także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ uzasadniając zarzut z pkt 1. skargi kasacyjnej przywołał poglądy doktryny dotyczące rozumienia pojęcia przewlekłości postępowania i wskazujące na sytuacje kiedy można mówić o takim stanie. Przywołano także poglądy wskazujące kiedy można mówić, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Skarżący kasacyjnie nie przeczy, że w sprawie wystąpiła przewlekłość. Nie było jednakże podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem strony lecz okolicznościami obiektywnymi, opisanymi m.in. w odpowiedzi na skargę z dnia 24 września 2019 r. Co więcej wyrokiem z 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 155/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpatrzył skargę na bezczynność Wojewody (...) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, orzekając przy tożsamym stanie faktycznym, iż Wojewoda (...) dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa: "Sąd uznał, że Wojewoda na dzień wniesienia skargi dopuścił się zarzucanej bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wystąpieniem skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek został bowiem złożony 16 października 2018 r., a decyzję wydano (...).05.2019 r., zatem z naruszeniem art. 35 k.p.a., a także pomimo, że w myśl art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094) postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. W aktach sprawy nie udokumentowano okoliczności, które uzasadniałyby przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Nadto czynności Wojewody w niniejszej sprawie wykonywane były w dużych odstępach czasu. Z kolei dokonując oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 16 września 2015 r., I ÓSK 722/15 LEX nr 1985970 i z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/17 LEX nr 1803268). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a. albowiem przekroczył dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy, a przy tym tylko raz zastosował art. 36 k.p.a. i to po wniesieniu skargi na bezczynność. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności, mimo, że naganne i godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), to nie sposób jednak zakwalifikować ich jako świadczące o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Sąd miał na względzie liczbę wniosków dotyczących legalizacji pobytu, które oczekują na rozpatrzenie oraz fakt wydania przez Wojewodę stosownej decyzji".

Organ wskazał, że biorąc pod uwagę stały przyrost liczby wniosków w sprawach cudzoziemców, niewystarczające (pomimo stałego ich zwiększania) zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania), a mimo to stale rosnącą liczbę wydawanych rozstrzygnięć w tych sprawach, nie sposób zgodzić się z oceną charakteru przewlekłości dokonaną przez Sąd.

Dla zobrazowania sytuacji organ podał dane statystyczne: w 2015 r. Wojewoda (...) przyjął 7961 wniosków, w 2016 r. - 12 305 wniosków, w 2017 r. - ok. 18 386 wniosków, w 2018 r. - 24 786, w 2019 r. - 25 094. Statystyka rozstrzygnięć prezentuje się następująco: w 2015 r. - 4 286 rozstrzygnięć, w 2016 r. - 7 729 rozstrzygnięć, w 2017 r. - 13 833 rozstrzygnięć, w 2018 r. - 16 172 rozstrzygnięcia, w 2019 r. - 18 189 rozstrzygnięcia. Wskazano, że Wojewoda (...) w okresie 2016-2018 podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących poprawie efektywności pracy Wydziału Spraw Cudzoziemców w zakresie obsługi spraw cudzoziemców. Przede wszystkim systematycznie zwiększany jest stan zatrudnienia, doposażenie w sprzęt komputerowy jak i zapewnienie warunków lokalowych. Stale podejmowane są też w tym celu starania o pozyskanie niezbędnych środków finansowych. Działania te zostały pozytywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 1 lutego 2019 r.

Skarżący kasacyjnie podkreśla, że z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika swoisty automatyzm uznawania, że w danej sprawie przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa tylko z racji samego przekroczenia, nawet znacznego terminu jej załatwienia. Konieczne jest bowiem dokonanie analizy i oceny rzeczywistych, obiektywnych przyczyn powstałej bezczynności.

"Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. O tym czy dana sytuacja stanowi bezczynność w sposób rażący naruszający prawo decyduje całokształt okoliczności danej sprawy.". (Wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2019 r. III SAB/Kr 67/19).

"W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność", (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2311/11).

Kwestionując w zarzucie nr 2 zasądzenie sumy pieniężnej małoletniemu skarżącemu organ wskazał, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Organ zauważył, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu." (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2019, sygn. akt II OSK 3219/18).

Organ odnosząc się do przytoczonego wyżej orzeczenia wskazuje, że przyznanie sumy pieniężnej ma służyć zwalczaniu bezczynności i zdyscyplinowaniu organu do przestrzegania przepisów w przyszłości. Wojewoda Wielkopolski udzielił małoletniemu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy (...).11.2019 r. Sąd nie uwzględnił również całokształtu działań organu, zmierzających do skrócenia trwania postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców. Nieterminowe załatwienie sprawy nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków. Wskazano, że organ czynił i nadal czyni wszelkie możliwe starania w celu poprawienia efektywności pracy Wydziału Spraw Cudzoziemców. Następnie przedstawiono jakie działania zapobiegawcze zostały podjęte przez organ. Organ zauważył, że nieograniczone zwiększenie zatrudnienia nie jest jednak możliwe i celowe. Pracownicy muszą mieć lokale do pracy i sprzęt komputerowy, oprogramowanie itd., przeszkolenie i nadane uprawnienia do korzystania z baz danych wykorzystywanych w bieżącej pracy Wydziału Spraw Cudzoziemców. Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców został przekształcony w Wydział Spraw Obywatelskich i osobny Wydział Spraw Cudzoziemców. Podział został przeprowadzony na podstawie zmiany statutu (...) Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu, dokonanej zarządzeniem nr 458/2018 r. Wojewody (...) z dnia 6 listopada 2018 r., zmieniającym zarządzenie w sprawie nadania statutu (...) Urzędowi Wojewódzkiemu w P. (Dz. Urz. Województwa (...), poz. 9927). Obecnie, tylko w Wydziale Spraw Cudzoziemców zatrudnionych jest 138 pracowników.

W związku z wszechstronnym zakresem potrzeb związanych ze wzmocnieniem zdolności administracyjnych do załatwiania spraw cudzoziemców oraz ograniczonymi zasobami od 2016 r. Wojewoda (...) podejmował intensywne starania w celu pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania działań mających na celu podniesienie jakości obsługi klientów. W kwietniu 2017 r. Wojewoda aplikował o dofinansowanie projektu "Kierunek: (...). Sprawny Urząd bliżej migranta" z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji. W uzasadnieniu potrzeby realizacji projektu szczegółowo i kompleksowo opisano utrudnienia oraz ograniczenia w realizacji zadań, dotyczące zasobów kadrowych, lokalowych, sprzętowych, informatycznych oraz dostępności informacji. Projekt o wartości 10 079 341,87 PLN, realizowany od lutego 2018 r. ma na celu poprawę jakości usług świadczonych przez służby Wojewody (...), na rzecz obywateli państw trzecich, poprzez pakiet działań ukierunkowanych na wzmocnienie potencjału zasobów ludzkich, rzeczowych i informacyjnych. W ramach projektu przewidziano m.in. kompleksowy remont siedziby Wydziału Spraw Cudzoziemców (...) Urzędu Wojewódzkiego w P. oraz pomieszczeń znajdujących się w delegaturach Urzędu, zakupy sprzętu informatycznego oraz wyposażenia meblowego, zatrudnienie pracowników do obsługi infolinii, standaryzację oferty informacyjnej dla obywateli państw trzecich, rozwój autorskiej aplikacji informatycznej "cudzoziemcy" oraz podniesienie kompetencji zawodowych pracowników poprzez szkolenia specjalistyczne i językowe. W maju 2019 r. Wojewoda ponownie aplikował o dofinansowanie projektu "Kierunek: (...). Sprawny Urząd bliżej migranta" z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji. W uzasadnieniu potrzeby realizacji projektu szczegółowo i kompleksowo opisano utrudnienia oraz ograniczenia w realizacji zadań, dotyczące zasobów kadrowych, lokalowych, sprzętowych, informatycznych oraz dostępności informacji. Projekt o wartości 6 859 956,40 PLN realizowany od IV kwartału 2019 r. ma na celu poprawę jakości usług świadczonych przez Wojewodę (...) na rzecz cudzoziemców poprzez wzmocnienie potencjału zasobów ludzkich, rzeczowych i informacyjnych.

Wszelkie te, kompleksowo podejmowane przez Wojewodę działania służą sukcesywnej poprawie jakości obsługi spraw cudzoziemców, w tym co oczywiste, także terminowości.

Wobec powyższego stopień zawinienia organu i brak celowości działania nieterminowego załatwienia sprawy według skarżącego kasacyjnie organu nie daje podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zm.) dalej jako p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., w związku z tym że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę (...) jest częściowo zasadna i w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w sprawie przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu w załatwieniu sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy małoletniego Cudzoziemca, reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego matkę H. M., a nie jak błędnie wskazuje się w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przewlekłość postępowania. Sąd rozpoznający sprawę uznaje to za omyłkę i będzie rozpatrywał zarzuty skargi kasacyjnej pod kątem bezczynności organu.

Jak wynika z zarzutów skargi kasacyjnej organ nie kwestionuje tego, że w rozpoznając wniosek małoletniego O. K. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z 1 lutego 2018 r. dopuścił się bezczynności. Organ uważa jednak, że Sąd I instancji niezasadnie zastosował w sprawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając w pkt III wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na tle stosowania art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., w którym to przepisie określona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowany został pogląd, że: "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa." (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1056/10).

Uogólniając powyższy pogląd stwierdzić należy, że rażące naruszenie prawa, to naruszenie jednoznaczne, oczywiste, nie wymagające przeprowadzania złożonych analiz i na tyle poważne, że nie może być akceptowalne w praworządnym państwie.

Odnosząc powyższe kryteria do instytucji bezczynności organów administracji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy:

- termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący, a zarazem

- znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji ma wpływ.

Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Dopiero tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania, w ocenie NSA, może być traktowane analogicznie jak oczywista sprzeczność z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Przy ocenie, czy przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy też brać pod uwagę, czy przewlekłość nastąpiła z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ. W takim przypadku ocenić należy, czy zachowując należytą staranność przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji mógłby ją zakończyć bez przekraczania w sposób znaczący ustawowego terminu przewidzianego na jego załatwienie. O braku należytej staranności świadczyć może np. przeprowadzanie zbędnych dla wyjaśnienia sprawy czynności dowodowych, bezpodstawne zawieszanie postępowania, wysyłanie na zawiadomień na niewłaściwy adres.

W ocenie NSA, w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy wynikało z przyczyn na które organ administracji miał wpływ.

Co do zasady zgodzić należy z wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że "Przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej w ocenie organu obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a." (wyrok z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1471/18). Trudności organizacyjne organu administracji nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że postępowanie administracyjne prowadzone jest przewlekle. Nie oznacza to jednak, że okoliczność ta nie może być brana pod uwagę przy ocenie, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z przedstawionych przez skarżący kasacyjnie organ wzrost ilości spraw do załatwienia musiał, w ocenie NSA, skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych na co organ administracji nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian.

Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa powinno służyć osądzaniu działań organu wynikających z nieudolności i niestaranności, a za takie nie można uznać działań uwarunkowanych obiektywną trudnością jaką jest znaczne zwiększenie ilość spraw, które należy rozpoznać.

Podsumowując, w ocenie NSA, za zasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez orzeczenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Za niezasadny uznać natomiast należało zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy daje podstawę do zastosowania wyżej wymienionego przepisu i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł.

Możliwość zasądzenia sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem sądu administracyjnego nie zaś obowiązkiem. Z przepisu tego wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość może z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to do wyłącznej oceny Sądu pozostaje czy w okolicznościach sprawy zasadne było zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie, że wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Cele powyższe realizuje wymierzenie organowi grzywny, jednak Sąd może dojść do przekonania, że poza wymiarem represyjnym i prewencyjnym zasadne jest przyznanie stronie rekompensaty za niewłaściwe działanie organu. Temu służy właśnie zasądzenie sumy pieniężnej. Nie chodzi tu jednak o rekompensatę wszelkich rzeczywiście poniesionych strat lub utraconych zysków. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu.

W niniejszej sprawie niewątpliwie przyznanie sumy pieniężnej było uzasadnione albowiem stronie należała się odpowiednia rekompensata za brak załatwienia sprawy w przewidzianym do tego terminie a jednocześnie wpłynie to mobilizująco na dotychczas podejmowane przez organ działania (organizacyjne i kadrowe) ukierunkowane na terminowe załatwianie napływających w dużej ilości spraw do organu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że zasądzenie sumy pieniężnej w niniejszej sprawie wzmocni gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy. Żądanie małoletniego Skarżącego, reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego - matkę H. M., o zasądzenie sumy pieniężnej nie było gołosłowne bowiem w skardze wskazano na konkretne okoliczności, które je uzasadniały. Właściwa jest ocena Sądu I instancji, że niewątpliwie małoletni O. K. przez przedłużający się okres rozpoznania wniosku doznał ograniczenia w swoich prawach tj. w możliwości ubiegania się przez jego rodziców o przysługujące mu świadczenie z ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.) - art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d tej ustawy w związku z art. 240 i 244 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Za przyznaniem sumy pieniężnej przemawiało także doznane przez wnioskodawcę ograniczenie w możliwości podróżowania z rodzicami. Co prawda jest to okoliczność powszechnie przywoływana przez cudzoziemców domagających się rozpoznania ich wniosków ale nie zmienia to oceny, że wskazane niedogodności miały miejsce i były bezpośrednio związane z przedłużającym się postępowaniem. Zasadne było więc orzeczenie o rekompensacie w wymiarze czyniącym zadośćuczynienie za niewłaściwe działanie organów władzy. Kwota 1000 zł jaką orzeczono w ocenie NSA jest adekwatną do doznanych ograniczeń. W ocenie NSA, za jej pomocą zostanie zrealizowana funkcja represyjna (organ wypłaci ją z własnych środków), prewencyjna (organ podejmie skuteczne starania by do takich sytuacji nie dochodziło) a stronie w jakiejś części zostanie rekompensowane poczucie niesprawiedliwości jakiej doznała z uwagi na przedłużające się postępowanie. Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że zasądzenie tej kwoty zgodnie z żądaniem cudzoziemca nie miało podstaw. W istocie kwota przysługująca skarżącemu w sytuacji stwierdzenia bezczynności nie ma charakteru odszkodowawczego i nie służy pełnej rekompensacie wszelkich oczekiwanych, hipotetycznych korzyści jakie skarżący uzyskałby, gdyby jego sprawę rozpoznano w terminie. Służy ona zadośćuczynieniu za opieszałość organów państwa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 206 p.p.s.a. i 207 § 2 p.p.s.a. oraz art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.