Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1658385

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 listopada 2014 r.
II OSK 1069/13
Wyznaczenie zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła.

Sędziowie NSA: Anna Łuczaj (spr.), del. Zdzisław Kostka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. J. i R. J. oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1079/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w Z. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia (...) sierpnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego

1.

oddala skargę kasacyjną Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu,

2.

umarza postępowanie ze skargi kasacyjnej M. J. i R. J.

3.

zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu na rzecz Stowarzyszenia W. z siedzibą w Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1079/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia W. - uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia (...) sierpnia 2013 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego (pkt 1 wyroku); określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2 wyroku) i zasądził od organu na rzecz Stowarzyszenia W. zwrot kosztów postępowania (pkt 3 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Starosta Powiatowy w Nowym Tomyślu decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...) udzielił M. i R. J. wspólnikom spółki cywilnej H. z siedzibą w Z. pozwolenia wodnoprawnego na: przebudowę pomostu nr 1; odbudowę istniejącego pomostu nr 2; rozbudowę istniejącego pomostu nr 3; wykonanie nowego pomostu nr 4 na Jeziorze Zbąszyńskim (Błędno) na działce o nr ewid. (...) w obrębie P. gm. Z. (właściwość Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego, administrowanej przez Wielkopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu Inspektorat w Nowym Tomyślu, z uprawnionym do rybactwa na Jeziorze - G. Spółka z o.o. z siedzibą w Z. przy działce nr ewid. (...) przy Ośrodku Wypoczynkowym "R." w miejscowości N. gm. Z. Ustalono warunki przebudowy, odbudowy, rozbudowy oraz wykonania urządzeń wodnych określając podstawowe parametry poszczególnych pomostów (pkt II decyzji). Zobowiązano wnioskodawcę do: 1. wykonywania wszelkich robót budowlanych przy pomostach po zakończeniu okresu lęgowego ptaków i wyprowadzania młodych; 2. przebudowy pomostu nr 1; odbudowy pomostu nr 2, rozbudowy pomostu nr 3 oraz wykonania pomostu nr 4 zgodnie z parametrami określonymi w punkcie II nin. decyzji; 3. stosowania podczas robót oraz w czasie eksploatacji pomostu materiałów nieszkodliwych dla środowiska gruntowo - wodnego oraz dla zwierząt i roślin; 4. utrzymania pomostów w należytym stanie technicznym; 5. stałego umożliwiania przechodzenia przez teren nieruchomości nr (...) w m. N. w odległości 1,50 m. od linii brzegowej Jeziora Zbąszyńskiego; 6. zachowania czystości i porządku w sąsiedztwie pomostów. W punkcie IV zastrzeżono, że: 1. nieprzestrzeganie warunków decyzji może spowodować jej cofnięcie lub ograniczenie bez prawa do odszkodowania; 2. pozwolenie wodno - prawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń; 3. decyzja nie zwalnia wnioskodawcy od przestrzegania wymogów określonych w przepisach odrębnych, np. ustawie Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. Nr 28, poz. 145); 4. przy realizacji nin. pozwolenia wodno - prawnego nie mogą być wycinane drzewa i krzewy z brzegów Jeziora Zbąszyńskiego oraz rośliny wodne; 5. pomosty nie mogą wyjść poza linię trwałego porostu trzcin i oczeretów; 6. inwestor po uzyskaniu pozwolenia wodno - prawnego musi zawrzeć umowę z Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego na użytkowanie gruntów Skarbu Państwa pokrytych wodami. W punkcie V określono, że pozwolenie wodno - prawne wydaje się na czas nieokreślony, do dnia likwidacji pomostu.

W skutecznie złożonych odwołaniach Stowarzyszenie W. i Stowarzyszenie N. zarzuciły, że pomost oznaczony w zaskarżonej decyzji nr (...), co do którego zezwolono na jego przebudowę jest położony na nabrzeżu przyległym do terenu należącego do Stowarzyszenia W. Przebudowa pomostu nr (...) z przeznaczeniem na wypożyczalnię sprzętu pływającego niemal na całej szerokości nabrzeża uniemożliwi korzystanie z nabrzeża członkom Stowarzyszenia W. i Stowarzyszenia M. Do odwołania Stowarzyszenie W. załączyło umowę dzierżawy gruntu leśnego, 1,32 ha części działki (...) w miejscowości N. gm. Z., która to działka przylega do Jeziora Zbąszyńskiego oznaczonego numerem działki (...).

W wyniku rozpoznania odwołań obu Stowarzyszeń Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu decyzją z dnia (...) sierpnia 2012 r. nr (...) umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy uznał, że ani Stowarzyszenie W. ani Stowarzyszenie N. nie były adresatami decyzji Starosty Nowotomyskiego i nie znalazły się w kręgu stron postępowania ustalonych przez organ I instancji. Decyzja - pozwolenie wodnoprawne nie nakłada na żadne ze Stowarzyszeń obowiązków ani też nie przyznaje im jakichkolwiek uprawnień. Wprawdzie Stowarzyszenia są bezpośrednio zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej z uwagi na sąsiedztwo domków letniskowych z wodami Jeziora Zbąszyńskiego, jednak powyższe świadczy jedynie o ich interesie faktycznym. Nie można wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę do roszczeń obu Stowarzyszeń i w konsekwencji uprawniało do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny w przedmiotowym postępowaniu można wywodzić z normy określonej w art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, a więc między innymi z posiadania urządzenia wodnego lub władania powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Zdaniem organu nie można było uznać, że Stowarzyszenia miały przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Organ podkreślił również, że art. 127 ust. 8 Prawa wodnego wyklucza możliwość uczestniczenia w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo wodne organizacji społecznych na prawach strony określonych w art. 31 k.p.a.

Skargę od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie W. zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisu art. 122 ust. 1 pkt 3 oraz art. 132 ust. 2 pkt 2 oraz art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez niewłaściwe zastosowanie i udzielenie pozwolenia podmiotowi nie korzystającemu z tej części nabrzeża, a jednocześnie ograniczenie prawa do korzystania z nabrzeża skarżącemu, jak też pominięcia jako strony Nadleśnictwa B. zarządzającego działką sąsiednią w imieniu Skarbu Państwa; 2. naruszenie przepisu art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska poprzez niewłaściwe zastosowanie i udzielenie pozwolenia bez koniecznych opinii; 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 k.p.a. poprzez podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, choć brak było przesłanek bezprzedmiotowości postępowania; naruszenie zasady działania organów na podstawie przepisów prawa, w szczególności poprzez całkowite pominięcie jako strony w toku postępowania Nadleśnictwa B. będącego zarządcą działającym w imieniu Skarbu Państwa, który jest właścicielem działki nr (...) graniczącej z działką nr (...); naruszenie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwowych poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie w oparciu o kwestie formalne, pomimo świadomości, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem prawa i niepodjęcie żadnych czynności w zakresie wzruszenia wadliwej decyzji organu pierwszej instancji oraz przy całkowitym pominięciu stanowiska strony skarżącej, w tym składanych wyjaśnień i zgłaszanych wniosków, co świadczy o braku bezstronności i obiektywizmu; naruszenie art. 127 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie posiada atrybutu strony w postępowaniu odwoławczym, choć posiada bezpośredni materialno - prawny interes w kwestiach dotyczących budowy pomostów z dostępem do wody na działkach będących w jego dzierżawie; naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie charakteru strony jedynie do wnioskodawcy i właściciela działki, na której znajduje się Jezioro Zbąszyńskie, podczas gdy przepis art. 28 k.p.a. określa materialno - prawny zakres interesów podmiotów jako przesłankę uznania kogoś jako stronę postępowania; naruszenie art. 127 ust. 8 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że skarżący występował w sprawie jedynie jako organizacja społeczna.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Sąd zaznaczył, że w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145), które zawierają nie tylko przepisy prawa materialnego, ale i przepisy proceduralne stanowiące unormowania lex specialis wobec przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. h ustawy pomosty zaliczane są do urządzeń wodnych, a na ich wzniesienie (budowę, przebudowę, odbudowę, rozbudowę) wymagane jest pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne). W postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w art. 127 ust. 7 pkt 1 - 6 Prawo wodne ustawodawca określa ściśle, kto jest stroną postępowania i w tym zakresie stanowi, że stroną postępowania jest: 1. wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; 2. właściciel wody; 3. właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; 4. właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 5. władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 6. uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Powyższe uregulowanie zobowiązuje organy starannego ustalenia stron postępowania. Sąd wskazał, że w punkcie 5 wymienia się przypadek wywodzący się ze stosunku cywilnoprawnego, przy czym określenie "władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód" odnosi się zarówno do właściciela, zarządcy, jak i posiadacza zależnego, jakim jest dzierżawca, bo de facto to on jest faktycznie i prawnie władającym powierzchnią ziemi.

Wobec powyższego zdaniem Sądu nie można uznać za trafne wywodów organu odwoławczego, że interes skarżącego to wyłącznie interes faktyczny.

Wadliwy jest pogląd organu odwoławczego, iż brak przymiotu strony wynika z faktu, iż urządzenia usytuowane są wyłącznie na działce (...) (grunt pod jeziorem). Art. 127 ust. 7 pkt 5 daje przymiot strony władającemu powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Z decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że urządzenia - pomosty znajdować będą się przy działce (...). Ograniczenie dostępu do jeziora przez pomost nr 1 do 1,5 będzie niewątpliwie miało wpływ nie tylko na interes faktyczny, ale i prawny dzierżawcy, którym jest Stowarzyszenie W.

Sąd podkreślił, że obowiązek ustalenia stron postępowania wynika nie tylko z art. 127 ust. 7, ale i art. 127 ust. 7a, który stanowi, że "jeżeli liczba stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przekracza 20, do stron innych niż wnioskodawca, właściciel wody, właściciel urządzeń wodnych, uprawniony do rybactwa stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego". W przedmiotowej sprawie organ I instancji mimo, że nie ustalił uczestników postępowania i powołał wyłącznie art. 61 § 1 i 4 k.p.a., faktycznie zastosował art. 49 k.p.a., co narusza przepisy art. 127 ust. 7 i ust. 7a ustawy Prawo wodne, a to uszło uwadze organu odwoławczego.

Sąd uznał za zbędne rozważania organu odwoławczego w kontekście art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne wskazując, że strona skarżąca występuje w postępowaniu i żąda dopuszczenia do udziału w sprawie nie jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 31 k.p.a. lecz jako władający, o którym mowa w art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego. Sąd zaznaczył, że organ przywołując wyrok NSA sygn. akt II OSK 645/09 z dnia 15 kwietnia 2010 r. nie zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny nie wykluczył uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli organizacja ta należy do kręgu stron wskazanych treścią art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne. Sąd podkreślił, że stwierdzone uchybienia proceduralne uniemożliwiają odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 28 k.p.a. i ewentualnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do Nadleśnictwa B. wskazał, że art. 28 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania, zaś ewentualne pominięcie strony w postępowaniu może podnosić tylko strona pominięta.

Sąd wskazał, iż organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien ustalić, czy Starosta Nowotomyski zachował procedurę przewidzianą w art. 127 ust. 7 i 7a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145); zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, przy czym w przypadku, gdy organ odwoławczy uzna, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie, winien skorzystać z art. 138 § 2 k.p.a. Organ winien mieć na uwadze, że jeżeli liczba stron postępowania wynosi mniej niż 20, to nie można stosować art. 49 k.p.a., stąd naruszone zostały przepisy k.p.a. określające sposób doręczenia decyzji z art. 42-45 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, reprezentowany przez r.pr. H. K., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1)

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 127 ust. 7 pkt 5 w związku z art. 123 ust. 2 Prawa wodnego poprzez przyznanie statusu strony skarżącemu Stowarzyszeniu Wodniak - przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.);

2)

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i oparcie swego rozstrzygnięcia na błędnej ocenie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, poprzez przyjęcie że organ I instancji zastosował w toku prowadzonego przez siebie postępowania art. 49 k.p.a. - czym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania określających sposób doręczania decyzji wskazany w art. 42-45 k.p.a. oraz art. 127 ust. 7 i ust. 7a ustawy Prawo wodne.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu tylko fragmentarycznie odniósł się do zgromadzonego materiału z uwagi na błędną ocenę dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, poprzez przyjęcie, że organ I instancji w toku postępowania zastosował art. 49 k.p.a. - czym dopuścił się naruszenie przepisów postępowania określających sposób doręczania decyzji wskazany w art. 42- 45 k.p.a. oraz art. 127 ust. 7 i ust. 7a ustawy Prawo wodne.

Zdaniem organu liczba stron postępowania nie przekraczała 20 i z akt sprawy wynika, że na żadnym etapie postępowania nie zastosowano art. 49 k.p.a. w związku z art. 127 ust. 7a Prawa wodnego. W aktach sprawy znajduje się jedynie dokument, w którym organ podaje do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia (...) maja 2012 r. (...)), do czego był zobligowany art. 127 ust. 6 Prawa wodnego. Nie można też uznać za błędne, że Dyrektor RZGW w Poznaniu rozważył przedmiotowe odwołanie pod kątem dopuszczenia do udziału w sprawie organizacji społecznej z uwagi na zapis art. 127 ust. 8 Prawa wodnego w związku z art. 31 k.p.a., gdyż organ wskazał, iż na gruncie ustawy Prawo wodne wyłączona została możliwość uczestnictwa organizacji społecznej w oparciu o art. 31 k.p.a. w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie organu odwoławczego Sąd niewłaściwie zastosował art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, a naruszenie to jest konsekwencją błędnego ustalenia stanu faktycznego. Z załączonej do wniosku dokumentacji (mapa zasadnicza w skali 1:500) wynika, iż pomost nr 1 położony jest w całości na działce nr (...) - stanowiącej jezioro Zbąszyńskie. Pomost ten położony jest w odległości ok 6 m od granicy działki nr (...) dzierżawionej w części przez Stowarzyszenie W. Organ przytoczył art. 27 Prawa wodnego i stwierdził, że właściciel pomostu nie będzie mógł zagrodzić nieruchomości przyległej do powierzchniowych wód publicznych na odcinku 1,5 m od linii brzegu. Zgodnie zaś z art. 123 ust. 2 pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Organ przytoczył treść art. 20 pkt 6 oraz art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego i stwierdził, iż oddziaływanie pomostu nie wykracza poza obszar, na którym ma zostać wykonane, tak jak to może mieć miejsce w przypadku urządzenia wodnego jakim jest staw, w którym wahania zwierciadła wody wpływają na poziom wód gruntowych nieruchomości sąsiednich, albo studnia, z której pobór wody może wpływać na nieruchomości sąsiednie, poprzez obniżenie zwierciadła wody w gruncie. Wówczas oddziaływanie takich urządzeń można określić na podstawie odpowiednich obliczeń. W przypadku pomostu nie zachodzi oddziaływanie na gruntu sąsiednie, gdyż urządzenie to ma służyć rekreacyjnemu korzystaniu z jeziora. W niniejszym postępowaniu władającym powierzchnią ziemi znajdującej się w zasięgu oddziaływania pomostów jest władający działką nr (...) - Wielkopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu Inspektorat w Nowym Tomyślu.

W skardze kasacyjnej M. J. i R. J., wspólnicy spółki cywilnej H. z siedzibą w Z., reprezentowani przez adw. P. B., zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1)

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a)

art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), dalej Prawo wodne, poprzez błędną jego interpretację i uznanie, że część nieruchomości będącej we władaniu Stowarzyszenia W. znajduje się w zasięgu oddziaływania nieruchomości oznaczonej nr (...), podczas gdy w niniejszej sprawie żadne oddziaływanie na siebie wskazanych nieruchomości nie występuje;

b)

art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego poprzez błędną jego interpretację i uznanie, że sam fakt sąsiadowania ze sobą dwóch nieruchomości wypełnia dyspozycję wskazanej regulacji Prawa wodnego, podczas gdy oczywistym jest, że nieruchomości mogą ze sobą sąsiadować, ale nie muszą na siebie oddziaływać.

2)

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a)

art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na lakonicznym i zdawkowej treści uzasadnienia wyroku reformatoryjnego, brak odniesienia się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę oraz nie wyjaśnienie przyczyn skrajnie odmiennej interpretacji przez Sąd tych samych przepisów prawa materialnego. Wskazane naruszenie powoduje, że wyrok I instancji całkowicie wymyka się kontroli instancyjnej;

b)

art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oparciu wyroku o błędne przesłanki w zakresie zastosowanych przez organ administracji przepisów dotyczących zawiadomienia strony postępowania. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazuje, art. 127 ust. 7a Prawa wodnego, podczas gdy organ administracji nie zastosował tego trybu informowania stron, a jedynie zastosował w stosunku do stron postępowania art. 61 § 4 oraz art. 10 § 4 k.p.a. oraz art. 127 ust. 6 Prawa wodnego, co miało niewątpliwe wpływ na treść wyroku Sądu I instancji;

c)

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. brak analizy prawnej i uzasadnienia decyzji I, a w następstwie decyzji II, a tym samym wydanie wyroku nieodpowiadającego obowiązującym przepisom postępowania. Brak prawidłowej i wnikliwej analizy przez Sąd I instancji treści obu decyzji widoczny jest w treści uzasadnienia wyroku, gdzie Sąd I instancji powołuje fakty i zdarzenia nieodpowiadające rzeczywistości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej M. J. i R. J. podnieśli, że Sąd I instancji wydając wyrok reformatoryjny winien w pełni odnieść się do argumentacji organów administracji i wskazać przyczyny i uzasadnienie prawne, dlaczego nie podziela wskazanych w decyzjach interpretacji przepisów prawa materialnego. Ten fakt powoduje, że wyrok Sądu I instancji trudno poddać kontroli instancyjnej. Sąd nie uwzględnia pełnego materiału dowodowego sprawy. W uzasadnieniu Sąd stwierdza, że urządzenia - pomosty znajdować się będą przy działce nr (...), podczas gdy pomosty nie sąsiadują z działką nr 6165/1 ponieważ w całości znajdują się na działce nr (...) i położone są w odległości ponad 6 m od granicy działki nr (...).

W ocenie skarżących również nieprawidłowe jest stanowisko Sądu w kwestii zastosowania przez organ I instancji art. 127 ust. 7a Prawa wodnego, podczas gdy organ administracji nie zastosował tego trybu informowania stron.

Skarżący zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego poprzez jego błędną interpretację podkreślili, iż brak jest w uzasadnieniu wyroku analizy prawnej i wyjaśnienia, na czym polegać miałoby oddziaływanie władającego powierzchnią ziemi, czyli Stowarzyszenia W., jako położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W ocenie skarżących Sąd I instancji myli pojęcie "sąsiadowania", czy też "przyległości" z pojęciem "oddziaływania". Przedmiotowe "pomosty", które usytuowane są w odległości 6 metrów od granicy działki (...) w żaden sposób nie oddziaływują na działkę nr (...).

Ponadto, skarżący podzielili stanowisko organu, że skoro stosownie do art. 132 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego część opisowa operatu wodnoprawnego powinna określać m.in. stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, a art. 132 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego wskazuje, że część graficzna operatu wodnoprawnego powinna zawierać plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnia, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu - to wymogi określone powyższymi przepisami mają służyć organowi w ustaleniu wszystkich podmiotów uprawnionych do nieruchomości czy urządzeń wodnych znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia, które ma być objęte pozwoleniem wodnoprawnym, a więc również w ustaleniu stron w rozumieniu art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. Przedstawiony w operacie wodnoprawnym zasięg oddziaływania zobowiązuje organ administracji do zakreślenia stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, które winno nastąpić już przy jego wszczęciu.

Skarżący podkreślili, że z operatu wodnoprawnego wynika, że przedmiotowe pomosty od nr 1 do nr 4 zlokalizowane są wyłącznie na działce o nr ewid. (...) - wody płynące Jeziora Zbąszyńskiego, obręb P., gmina Z., której właścicielem jest Skarb Państwa. A zatem działka nr (...), której jednym z dzierżawców jest Stowarzyszenie W. nie leży w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Ponadto Sąd I instancji pominął uwarunkowania faktyczne i historyczne, bowiem pomosty, których dotyczy sprawa istnieją co najmniej od 80-tych lat. Działka nr (...) była w całości dzierżawiona przez Ośrodek Wypoczynkowy "R.", który uzyskał wówczas pozwolenie wodnoprawne na budowę wszystkich pomostów.

Stowarzyszenie W., reprezentowane przez r.pr. M. B., w dwóch pismach procesowych zawarło odpowiedzi skargi kasacyjne, w których wniosło o oddalenie skarg kasacyjnych i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W ocenie Stowarzyszenia zarzuty obu skarg kasacyjnych są niezasadne.

Stowarzyszenie W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu podniosło, że stosownie do art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego istotą uznania określonego podmiotu za stronę jest ustalenie, czy włada on powierzchnią ziemi położoną w zasięgu korzystania z wód lub urządzeń wodnych oraz określenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub wykonania urządzeń wodnych. To pojęcie jest pojęciem szerszym od miejsca położenia urządzenia wodnego. Zasięg oddziaływania pomostów nie ogranicza się działki, na której są położone, ale i bezpośrednio na działki sąsiednie. W ocenie Stowarzyszenia skarżący organ myli dwa pojęcia, tj. pojęcie gruntów znajdujących się w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych i pojęcie gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi. Gruntem pokrytym wodami powierzchniowymi jest działka nr (...) i jest to grunt, o którym mowa w art. 9 ust. 4a ustawy Prawo wodne. Natomiast powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych są grunty sąsiadujące z gruntem pokrytym wodami powierzchniowymi, jeśli zasięg takiego zamierzonego korzystania z wód lub urządzeń wodnych występuje.

Zdaniem Stowarzyszenia drugi zarzut zawarty w skardze kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jest bezzasadny, albowiem Sąd odniósł się jedynie do podstawowej kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie do ustalenia kręgu stron postępowania, o którym mowa w art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, a które to zagadnienie zostało całkowicie pominięte przez organy obu instancji. W tym kontekście należy rozumieć stwierdzenie o zastosowaniu art. 49 k.p.a. mówiącym o doręczaniu. Nadto ta część uzasadnienia nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy.

W piśmie procesowym, stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną M. J. i R. J., Stowarzyszenie podniosło, że zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bezzasadny, gdyż w przepisie tym ustawodawca nie wskazał konieczności odniesienia się do stanowiska organu. Zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. jest bezzasadny i nie dotyczy postępowania przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących prawa materialnego Stowarzyszenie powtórzyło argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjna organu. Nadto Stowarzyszenie wskazało na wadliwość wydanego operatu w ujęciu znaczenia stron postępowania podnosząc, że operat wodnoprawny nie stanowi o przepisach prawa lecz powinien się na nich opierać. Sąd stwierdził konieczność uznania za strony wszystkich podmiotów wymienionych w art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne, a jego interpretacja jest poprawna.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 19 listopada 2014 r. pełnomocnik M. J. i R. J., wspólników spółki cywilnej H. z siedzibą w Z. - adw. P. B. cofnął skargę kasacyjną wniesioną przez M. J. i R. J.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych podniesionych przez organ. Skarga kasacyjna wniesiona przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego przez niewłaściwe zastosowanie. Katalog stron mogących uczestniczyć w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, określony w art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145), jest zamknięty. Stroną tego postępowania jest podmiot określony w art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy - Prawo wodne, tj. władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. To zaś oznacza, iż dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z mocy art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy - Prawo wodne, jeśli włada powierzchnią ziemi, która położona jest w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Stosownie do art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Ustawodawca w art. 336 k.c. odróżnia posiadanie samoistne, obejmujące przypadki władania rzeczą jak właściciel oraz posiadanie zależne, występujące w przypadku władania rzeczą jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Dla uznania, że dany pomiot posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na gruncie art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy - Prawo wodne konieczne jest nie tylko ustalenie władania powierzchnią ziemi, ale jednocześnie ustalenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Określenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych jest niezbędne do zdefiniowania statusu strony w rozumieniu art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy - Prawo wodne. Wyznaczenie zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając m.in. treść nakazów i zakazów zawartych w obowiązujących przepisach.

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie W. z siedzibą w Z. jest dzierżawcą gruntu leśnego o powierzchni 1,32 ha, stanowiącego części działki o nr ewid. (...) w miejscowości N. gm. Z. - na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 10 stycznia 2011 r. ze Skarbem Państwa, Lasy Państwowe, Nadleśnictwo B. Działka ta przylega do Jeziora Zbąszyńskiego oznaczonego numerem działki (...).

Z racji zatem zawartej umowy dzierżawy (prawo obligacyjne) Stowarzyszenie W. z siedzibą w Z. jest podmiotem władającym częścią działki (...). Z wykonywaniem umowy dzierżawy łączy się określone władztwo nad rzeczą.

Zauważyć należy, iż inwestorzy - M. J. i R. J. są dzierżawcami również części działki o nr ewid. (...) (o powierzchni 1,24 ha) - umowa dzierżawy gruntu leśnego z dnia (...) grudnia 2011 r. i na tej nieruchomości ma być realizowana przedmiotowa inwestycja.

Umowa cywilno - prawna dzierżawy części działki o nr ewid. (...) w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego daje Stowarzyszeniu W. status strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego m.in. na przebudowę pomostu nr 1 na Jeziorze Zbąszyńskim (B.) na działce o nr ewid. (...) w obrębie P. gm. Z. Jeżeli bowiem działka o nr ewid. (...) położona jest przy Jeziorze Zbąszyńskim, to nie można skutecznie bronić poglądu, że część tej działki, która jest we władaniu Stowarzyszenia W., nie jest położona w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Wnioskodawcy ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego - M. J. i R. J. jak i Stowarzyszenie W. dzierżawią określone części tej samej nieruchomości - działki o nr ewid. (...) przylegającej do działki o nr ewid. (...), na której realizowana ma być przedmiotowa inwestycja.

W tych okolicznościach sprawy uznać należy, iż Stowarzyszenie W. z siedzibą w Z. włada częścią nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Jeżeli zaś nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, wówczas władającemu tą nieruchomością przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu - art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy - Prawo wodne.

Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje.

Stowarzyszenie W. znajduje się, tak jak wymaga tego przepis art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy - Prawo wodne, w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Odrębną zaś kwestią jest to, czy interesy prawne Stowarzyszenia W. zostały naruszone, czy też nie zostały naruszone, przez wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Ta kwestia podlega ocenie przy merytorycznym rozpatrzeniu sprawy. Czym innym bowiem jest znajdowanie się nieruchomości w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, a czym innym faktyczne oddziaływanie. Władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych winien mieć możliwość sprawdzenia, czy zostaną zachowane odpowiednie przepisy i nie zostanie naruszony jego interes.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji i Stowarzyszenie W., że okoliczność, iż pomost będzie sytuowany na działce (...) (Jezioro Zbąszyńskie) automatycznie nie oznacza, że inwestycja nie może oddziaływać na tereny sąsiednie czy też tereny położone w pobliżu tej inwestycji.

Przepis art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy - Prawo wodne nie uzależnia statusu strony od naruszenia interesu prawnego, negatywnego oddziaływania inwestycji na daną powierzchnię ziemi, lecz od tego czy określony podmiot włada powierzchnią ziemi, która położona jest w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Jakie jest faktyczne oddziaływanie inwestycji to kwestia należąca do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Nie może odnieść także zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 49 k.p.a., art. 42-45 k.p.a., art. 127 ust. 7 i 7a Prawa wodnego.

Wyrażenie stanowiska przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy powinien sprawdzić, czy organ I instancji należycie ustalił krąg stron postępowania, gdyż od tego zależy możliwość zastosowania art. 49 k.p.a. nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji nie jest bowiem rozstrzygnięcie merytoryczne, w którym możnaby kwestionować zachowanie procedury, m.in. dotyczącej stosowania przepisów dotyczących doręczeń, lecz decyzja umarzająca postępowanie odwoławczena skutek uznania przez organ II instancji, że Stowarzyszenie W. nie ma przymiotu strony. Rozważania Sądu pierwszej instancji wykraczają poza przedmiot sprawy i jednocześnie nie mają wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Zważywszy na cofnięcie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 19 listopada 2014 r. skargi kasacyjnej wniesionej przez M. J. i R. J. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. umorzył postępowanie ze skargi kasacyjnej M. J. i R. J.

Stosownie bowiem do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. A zatem cofnięcie skargi kasacyjnej ("brak" skargi kasacyjnej) wiąże Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. A zatem, następstwem procesowym cofnięcia skargi kasacyjnej jest umorzenie przez Sąd postępowania kasacyjnego.

W związku z tym, iż skarżący M. J. i R. J. cofnęli wniesioną skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1079/12 postępowanie ze skargi kasacyjnej M. J. i R. J. podlega umorzeniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak punkcie drugim wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.