Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2014663

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 listopada 2014 r.
II OSK 1054/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński.

Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), del. WSA Tamara Dziełakowska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. H. i J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 407/12 w sprawie ze skargi A. H. i J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia (...) maja 2012 r. sygn. akt (...) w przedmiocie warunków zabudowy

1.

uchyla zaskarżony wyrok, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia (...) maja 2012 r. sygn. akt (...) oraz decyzję Wójta Gminy Krokowa z dnia (...) sierpnia 2011 r. znak: (...),

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz A. H. i J. H. solidarnie kwotę 1110 (tysiąc sto dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 407/12 oddalił skargę A. H. i J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia (...) maja 2012 r., nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z (...) maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Krokowa z (...) sierpnia 2011 r. o odmowie ustalenia dla A. i J. H. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego poprzez jego zadaszenie na terenie działki nr (...), położonej w K.

Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, zgodnie z dyspozycją § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie do wykonania przedmiotowej analizy przyjęto właściwy obszar w położony w odległości 75 m od granicy działki, co stanowi trzykrotną szerokość frontu działki nr (...).

Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna (dotyczy działek nr (...)), zabudowa zagrodowa - na działce nr (...); działki nr (...) stanowią drogi gminne a pozostałe działki w obszarze analizowanym nie są zabudowane (użytki rolne) lub są zabudowane małymi budynkami gospodarczymi. Wnioskowana inwestycja stanowić ma budynek mieszkalny jednorodzinny, zatem spełniona jest przesłanka w zakresie kontynuacji funkcji. Jednakże nie spełnione pozostają pozostałe przesłanki dotyczące parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W szczególności wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi średnio 9,47%, podczas gdy wskaźnik powierzchni zabudowy po realizacji wnioskowanej inwestycji na działce nr (...) wyniósłby 21,86%.

W analizie wskazano ponadto, że linia zabudowy nowej inwestycji zasadniczo odbiegałaby od istniejącej linii zabudowy, którą ustalono na 16,50 m od granicy z drogą publiczną. Linia planowanej zabudowy biegłaby natomiast w odległości 39,50 m od granicy z drogą publiczną. Także planowana szerokość elewacji frontowej niezgodna jest z ustaloną na terenie obszaru analizowanego. Na terenie analizowanych szerokość ta wynosi 13 m, natomiast szerokość elewacji frontowej wnioskowanej inwestycji ma wynosić 7,98 m. Dopuszczalny kąt nachylenia dachu na obszarze analizowanym to 45°, zatem wnioskowany kąt nachylenia 10-15° nie jest zgodny z dopuszczalnym. Niezgodna z dopuszczalną jest także wysokość głównej kalenicy planowanego budynku; dopuszczalna wysokość kalenicy to 8-8,50 m, a planowanego budynku - 7 m. Niezgodny też jest układ połaci dachowych; wnioskowany układ połaci dachowych z przybudówkami jest niesymetryczny, podczas gdy dopuszczalny układ połaci dachowych to układ symetryczny. Ponadto dopuszczalny kierunek kalenicy w stosunku do drogi publicznej to kierunek równoległy, podczas gdy zamierzona inwestycja miałaby kierunek kalenicy niezgodny z dopuszczalnym.

Analizując powyższe Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie nie spełnienia warunku szerokości elewacji frontowej. Także wysokość głównej kalenicy budynku, w przekonaniu SKO, odbiega od wysokości kalenicy budynków w analizowanym terenie. Niezgodny też jest kierunek kalenicy dachu planowanego budynku z kierunkiem kalenicy dachów budynków w stosunku do osi drogi publicznej w analizowanym obszarze. Nie zostały także zachowane wymagania dotyczące intensywności wykorzystania terenu. Zasadna jest zatem odmowa ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do treści odwołania, gdzie wnioskodawcy domagali się wyznaczenia szerszego obszaru do poddania analizie Kolegium wskazało, przepisy obowiązujące w tym przedmiocie jednoznacznie wskazują zasady wyznaczania takiego obszaru. Front działki wnioskodawców wynosi 25 m, zatem obszar przyjęty do analizy został prawidłowo ustalony w promieniu 75 m. Z żadnych przepisów nie wynika, iżby organ miał obowiązek przyjąć większy obszar do analizy tylko dlatego, że znajdują się na nim obiekty, których uwzględnienia życzyłby sobie inwestor. Nadto wskazało Kolegium, że z załączonej mapy wynika, iż działki nr (...), wskazane przez strony jako te, które winny zostać uwzględnione w analizie, zabudowane są także mniej intensywnie niż wynikać miałoby to z zabudowy działki nr (...) po realizacji planowanej inwestycji. Natomiast działka nr (...) zabudowana jest wręcz identycznie jak przyjęta do analizy działka nr (...).

W skardze A. i J. H. zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną ich wykładnię, co spowodowało zawężenie obszaru przyjętego do analizy i pominięcie znacznej części zabudowanego terenu sąsiedniego, a w konsekwencji brak możliwości wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami istniejącymi. Dodatkowo skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 9, 11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając skargę za niezasadną wskazał, że w sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. dalej ustawa), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1.

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2.

teren ma dostęp do drogi publicznej;

3.

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4.

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5.

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy określenie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego przekazane zostało do kompetencji ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej.

Wykonując powyższą delegację ustawową Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwane w dalszej części rozporządzeniem.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji zauważył, iż organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do tych twierdzeń skarżących, które dotyczyły zawężenia obszaru analizowanego, Sąd I instancji stwierdził, że taki właśnie sposób przeprowadzania analizy wynika wprost z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem, w myśl którego obszar ten nie powinien być zawężany jedynie do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką przeznaczoną do zainwestowania. Brak jest jednak w niniejszej sprawie dostatecznych podstaw do usprawiedliwienia rozszerzenia tego obszaru na dalej położone nieruchomości. Sąsiedztwo działki inwestora jest w obszarze analizowanym na tyle reprezentatywne, że wystarczało do określenia niezbędnych parametrów dla planowanego przedsięwzięcia i w efekcie doprowadziło do stwierdzenia, że parametr intensywności zabudowy, a także inne parametry odbiegają od średniej ustalonej dla obszaru analizowanego.

Biorąc pod uwagę, iż zasadniczy spór dotyczy w niniejszej sprawie parametru wskaźnika intensywności zabudowy wskazać należy, iż w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 marca 2003 r. ustalono, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jednocześnie w ust. 2 tej samej jednostki redakcyjnej prawodawca dopuścił możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Konieczne jest więc, zdaniem Sądu I instancji po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Podobnie bowiem jak to jest przy ustalaniu linii zabudowy, w przepisie § 4 ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od średniej ustalonej na podstawie § 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej (przeprowadzonej przez urbanistę lub architekta). Możliwe jest więc w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej.

Z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika w sposób jednoznaczny, w ocenie Sądu I instancji, iż obszarze analizowanym (który w ocenie Sądu wyznaczony został prawidłowo) średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi około 10%. Działka skarżących w chwili obecnej posiada wskaźnik łącznej zabudowy na poziomie 15,71%, a wiec o połowę wyższy niż dopuszczalny, zaś realizacja wnioskowanej inwestycji spowodowałaby jego dalsze zwiększenie do 21,86%. Powyższe przesądzało zatem o niemożności ustalenia tego parametru zgodnie z wnioskiem skarżących w oparciu o podstawowe kryterium określone w § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Sąd I instancji podkreślił, iż różnica pomiędzy wskaźnikiem intensywności zabudowy inwestycji planowanej przez skarżących, a dotyczącymi tegoż parametru wskaźnikami występującymi w obszarze analizowanym nie daje się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa i wynikającą z niej zasadą kontynuacji istniejącej zabudowy.

Sąd I instancji uznał, iż wobec nie budzącego jakichkolwiek wątpliwości wykazania w zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji, iż dla inwestycji w kształcie planowanym przez skarżących brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak kontynuacji cech i wskaźników formy architektonicznej obiektów budowlanych umożliwiającego realizację wnioskowanej inwestycji zgodnym z prawem było wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej Sąd I instancji uznał, iż w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji dopełniły, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, wszelkich niezbędnych czynności w celu gruntownego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wskazanymi w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

W szczególności za oczywiście bezzasadny i nie poparty jakąkolwiek argumentacja Sąd I instancji uznał zarzut, jakoby organy nie wyjaśniły kwestii intensywności zabudowy w obszarze analizowanym, albowiem jak wskazano już powyżej okoliczność ta została - przez organy administracji ustalona w sposób wyczerpujący i precyzyjny i co za tym idzie nie budzi w ocenie Sądu I instancji jakichkolwiek wątpliwości, co powoduje uznanie za chybione zarzuty odnośnie naruszenia art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji kwestionowane rozstrzygnięcie zostało w sposób prawidłowo uzasadnione, zatem nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 8, 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli skarżący i zaskarżając wyrok w całości zarzucili:

1)

na podstawie przepisu artykułu 174 punkt 1 p.p.s.a. w związku z artykułem 151 p.p.s.a., artykułem 145 § 1 punkt 1) litera a), artykułem 134 § 1 p.p.s.a. oraz artykułem 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) ("PUSA"), naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, to jest naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1- 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) (dalej: "UPZP"), w związku z § 3-8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) (dalej: "Rozporządzenie"), oraz naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 UPZP, a w konsekwencji:

a)

nieprawidłowe i zbyt wąskie rozpatrywanie i ustalenie obszaru analizy zabudowy, który powinien obejmować działki gruntu dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka Skarżących, skutkiem czego z tej analizy bezpodstawnie wyłączono znaczną część zabudowanego terenu sąsiedniego, przy jednoczesnym braku wszechstronnego i obiektywnego wyjaśnienia, jaki obszar został przyjęty do analizy zabudowy oraz dlaczego w danej sprawie przyjęto do analizy taki, a nie inny teren;

b)

nie uwzględnienie wynikającej z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP zasady "dobrego sąsiedztwa" i tym samym nie dokonanie szerszego określenia granic obszaru analizowanego, celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie;

c)

nie zachowanie zasady proporcjonalności pomiędzy wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 UPZP zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a zasadą zachowania ładu przestrzennego statuowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP, co łącznie doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi Skarżących.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie, na podstawie artykułu 188 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi skarżących oraz uchylenie Decyzji Wójta Gminy Krokowa z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżonym wyrokiem WSA naruszył przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1-5 w zw. z § 3- § 8 Rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię. Przede wszystkim WSA w skarżonym wyroku podtrzymał nieprawidłowe i zbyt wąskie rozpatrywanie i ustalenie obszaru analizy zabudowy, który powinien obejmować działki gruntu dostępne z tej samej drogi publicznej, co nieruchomość Skarżących, skutkiem czego z tej analizy bezpodstawnie wyłączono znaczną część zabudowanego terenu sąsiedniego. Ponadto WSA nie dokonał wszechstronnego i obiektywnego wyjaśnienia, jaki obszar został przyjęty do analizy zabudowy, ani też nie dokonał ustalenia obszaru analizy zabudowy przy uwzględnieniu działek gruntu dostępnych z tej samej drogi publicznej.

Zaznaczono, iż przepis art. 61 UPZP jest przepisem szczególnym, który ma zastosowanie w sytuacjach, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji braku miejscowego planu, jest możliwe jedynie wówczas gdy łącznie zostaną spełnione wymienione w nim warunki.

W przedmiotowej sprawie wniosek Skarżących o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości Skarżących spełnia zdaniem skarżących wymagania określone przepisem art. 61 UPZP. WSA w skarżonym wyroku nie uwzględnił jednakże faktu, iż obszar analizowany, ustalany w oparciu o przepisy § 3 Rozporządzenia, został wyznaczony błędnie. Rozstrzygające w sprawie organy (Wójt, a następnie SKO) błędnie ustaliły funkcje i parametry zabudowy na Nieruchomości Skarżących, natomiast WSA nie wziął powyższych zarzutów Skarżących pod uwagę. Rozporządzenie wskazuje jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, które wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Granice maksymalne zaś nie zostały określone, co pozwala organom administracji na pewną swobodę w wyznaczaniu powierzchni oraz liczby działek sąsiednich, których parametry mają stanowić podstawę ustaleń dla organu administracji.

Wykonana w przedmiotowej sprawie analiza, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP, jest nie tylko nieprawidłowa, ale i jej zakres jest ograniczony. Powinna ona bowiem obejmować na tyle duży obszar, aby bez cienia wątpliwości można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 617/10). Zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, iż realizacja przez Skarżących Inwestycji w znacznym stopniu ma polegać na rozbudowie już istniejącego na Nieruchomości Skarżących obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie Skarżący wskazali, iż działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej co Nieruchomość Skarżących, które nie zostały uwzględnione w obszarze analizowanym, tj. działki (...), są zabudowane w sposób, do którego nawiązanie było konieczne przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Ten fakt uszedł jednak uwadze WSA przy wydawaniu zaskarżonego Wyroku.

Jak wynika z powyższego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik do Decyzji Wójta, została sporządzona z naruszeniem powołanych przepisów Rozporządzenia, uwzględniając wyłącznie działki bezpośrednio sąsiadujące z Nieruchomością Skarżących, tj. działki (...). Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 Rozporządzenia możliwe jest wyznaczenie analizowanego obszaru o większej powierzchni, niż minimalna, w rozumieniu § 3 ust. 2 Rozporządzenia, mając na względzie fakt, aby obszar analizowany tworzył racjonalnie określoną całość urbanistyczną, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności przedmiotowej sprawy.

W skarżonym Wyroku WSA nie dokonał wnikliwej oceny, czy w celu ustalenia wymagań dla planowanej przez Skarżących Inwestycji wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej, wymaganej prawem odległości, czy ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic omawianego obszaru w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem.

Wskazano, że jak już podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r. (II OSK 1533/07) z unormowania zawartego w § 3 ust. 2 Rozporządzenia nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna, gdyż uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Podkreślono, iż zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 18 listopada 2011 r. (sygn. akt II OSK 1720/09): "dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".

WSA w skarżonym Wyroku badając obszar analizowany, ograniczył się do uwzględnienia wyłącznie działek bezpośrednio sąsiadujących z Nieruchomością Skarżących, nie uwzględniając wymogów ustawodawcy, aby nowa zabudowa odpowiadała charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej.

Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie WSA nieprawidłowo dokonał zatem wykładni pojęcia działki sąsiedniej. Jak wskazuje na to doktryna i orzecznictwo (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. Akt K 17/08) w pojęciu działki sąsiedniej chodzi nie tyle o działki przyległe do Nieruchomości Skarżących, ale raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, który pozwala organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania danej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że pojęcie działki sąsiedniej powinno być interpretowane na korzyść obywatela i jego uprawnień właścicielskich, co jednak z całą pewnością nie miało miejsca w zaskarżonym Wyroku WSA.

Priorytet, którym jak się zdaje kierował się przy wyrokowaniu WSA, to ochrona ładu przestrzennego. Jednakże ten cel nie powinien prowadzić do sytuacji - z którą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie - że w sposób nadmierny zostaje ograniczona możliwość zabudowy Nieruchomości Skarżących. Pojęcie ładu przestrzennego powinno być bowiem rozumiane w sposób szeroki i funkcjonalny, z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony prawa własności i zasady wolności zagospodarowania terenu wskazanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 UPZP.

WSA nie uwzględnił przede wszystkim, że przedmiotowa Inwestycja polega w znacznej części na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego, co powoduje w pierwszej kolejności konieczność uwzględnienia istniejącej zabudowy na Nieruchomości Skarżących. Wśród działek sąsiednich są już obiekty o funkcji analogicznej, jak w niniejszej sprawie, dlatego też twierdzenia Sądu, jakoby rzekomo niemożność ustalenia parametru, jakim jest średni wskaźnik intensywności zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżących powodowała, iż brak jest kontynuacji cech wskaźników formy architektonicznej obiektów budowlanych umożliwiającej realizację Inwestycji, są co najmniej niezrozumiałe. Nie można zdaniem skarżących uzależniać nowego przedsięwzięcia budowlanego od istnienia w obszarze analizowanym obiektu o dokładnie takich samych rozmiarach i w którym jest prowadzona identyczna działalność, jak w obiekcie planowanym.

W sąsiedztwie działki Skarżących znajdują się obiekty o różnej intensywności i sposobie zabudowy, nie można jednak wymagać od Skarżących aby planowana rozbudowa na Nieruchomości Skarżących była taka sama jak zabudowania na działkach sąsiednich.

WSA w skarżonym Wyroku nie uwzględnił zasady określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 UPZP - tzw.zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy oraz ukształtowania prawa własności jako najszerszego prawa do rzeczy. WSA wydaje się pominął w swoich rozważaniach fakt, iż dokonując wykładni normy prawnej należy w razie wątpliwości tak interpretować przepisy ustawy, aby uwzględnić swobodę korzystania z rzeczy przez uprawnionego w ustawowych granicach, nie można zaś - jak to uczynił w skarżonym Wyroku WSA - domniemywać zawężenia jego uprawnień.

Zdaniem skarżących skarżony Wyrok został wydany bez zachowania zasady proporcjonalności pomiędzy wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 UPZP zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a zasadą zachowania ładu przestrzennego określoną w art. 61 ust. 1 pkt., 1 UPZP. Na konieczność zachowania powyższej zasady proporcjonalności zwracał już uwagę w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. Akt II OSK 860/09). Zarówno NSA, jak i doktryna podkreślają, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP wymaga wykładni celowościowej. Ratio legis tego przepisu jest utrzymanie ładu przestrzennego, przy czym w praktyce występuje wiele sytuacji, w których wąskie rozumienie sąsiedztwa - jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie - nie będzie adekwatne do potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Chodzi bowiem nie tylko o dostosowanie do sytuacji występującej na działce sąsiedniej, ewentualnie w większym, ustalonym zgodnie z regułami obszarze, ale przede wszystkim na Nieruchomości Skarżących.

Zastosowana przez WSA w skarżonym Wyroku restrykcyjna ze względu na interes publiczny literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego, jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Powyższe, jak słusznie podkreślił NSA w wyroku z dnia 31 maja 2010 r., sygn. Akt II OSK 860/09, jest uzasadnione konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogów demokratycznego państwa prawa określonych w art. 2 Konstytucji RP.

W ocenie skarżących WSA w przedmiotowej sprawie nie przywiązał należytej wagi do wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 UPZP zasady polegającej na prawie do zabudowy, która przysługuje Skarżącym, przedkładając formalistyczne podejście do stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP w zakresie podobieństwa zabudowy i kontynuacji funkcji. Tymczasem zasada polegająca na prawie do zabudowy wymaga, aby nie przedkładać podejścia nadmiernie (nieproporcjonalnie do potrzeb interesu społecznego) formalistycznego nad istotą rzeczy, to jest prawem każdego, kto ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, aby w granicach określonych ustawą mógł zagospodarować daną nieruchomość.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

W niniejszej sprawie istotą sporu było określenie wielkości obszaru analizowanego w rozumieniu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z postanowieniami ww. norm w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Konstrukcja tej normy nie pozostawia żadnych wątpliwości iż określona w niej granica obszaru analizowanego oznacza wielkość minimalną, która w zależności od okoliczności może ulec zwiększeniu.

Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie zależy ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też od osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego każdorazowo organ orzekający winien mieć na względzie ustawowy wymóg zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Poprzez granice obszaru analizowanego nie można zmierzać do poszukiwania obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku.

Rozważania organu winny wyjaśniać wielkość przyjętego obszaru z odniesieniem się do warunków lokalnego zagospodarowania. W decyzjach obu instancji takich wywodów brak. Rozważania sądu I instancji w sposób nazbyt ogólny odnoszą się do tej kwestii. Zawarte w kontrolowanym uzasadnieniu stwierdzenia co do braku podstaw usprawiedliwiających rozszerzenie obszaru nie wyjaśniają powodów dla których granice obszaru analizowanego pozostawiono w minimalnej wielkości.

Nie sposób za dostateczną uznać ocenę odmowy poszerzenia granic obszaru analizowanego, która sprowadziła się do krótkiego stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku o "wystarczającej reprezentatywności sąsiedztwa" w ramach minimalnych parametrów tych granic. Z rozważań sądu i instancji w żadnym razie nie wynika, by badań dokonywano w ramach dającego się wyodrębnić pod względem urbanistyczno architektonicznym obszaru.

Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że wyjątkowość sąsiedztwa ze względu na szczególne warunki zagospodarowania winna także zmusić organ co najmniej do rozważenia konieczności poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalne granice.

W niniejszej sprawie zaplanowano rozbudowę na terenie wsi K., która ze względu na układ ruralistyczny została wpisana do rejestru zabytków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjątkowość tego układu przestrzenno architektonicznego winna skłonić organy do badania, czy zważywszy choćby na układ przestrzenny wsi K. nie należało badaniem objąć obszaru wykraczającego poza obszar minimalny. W istocie bowiem układ ruralistyczny wsi wpisany został do rejestru zabytków i nie można wykluczyć, że badanie odniesione do całości tak chronionego układu mogłoby ponad wszelką wątpliwość wyjaśnić, czy posadowienie planowanej inwestycji zgodne jest z obowiązującymi na tym obszarze zasadami ładu przestrzennego i architektonicznego.

W tej sytuacji zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia norm prawa materialnego, zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. wyrok sądu I instancji podlegał więc uchyleniu.

Wobec braku naruszenia prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt.2 p.p.s..a. uchyleniu podlegać musiały także decyzje organów obu instancji na zasadzie art. 188 p.p.s.a. Wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.)

Stąd orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1, 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.