Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723951

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 lipca 2019 r.
II OSK 1041/19
Zakres obowiązku ponowienia procedury planistycznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.).

Sędziowie: NSA Marzenna Linska-Wawrzon, del. WSA Tomasz Świstak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 426/18 w sprawie ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) września 2014 r. nr (...) w przedmiocie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego

1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania;

2. zasądza od Miasta (...) na rzecz Wojewody (...) kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 426/18, oddalił skargę Wojewody (...) na uchwałę Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) września 2014 r. nr (...) w przedmiocie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Miejska w (...) podjęła w dniu (...) września 2014 r. uchwałę Nr (...) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta (...) (dalej także jako "uchwała").

W dniu 6 maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga Wojewody (...) na ww. uchwałę, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części obejmującej: § 19, § 34 w brzmieniu "3ZP (wyznaczonego w załączniku nr 13)", § 34 ust. 4 pkt 1, § 34 ust. 6 pkt 1 w brzmieniu "c. teren 3ZP - od ulicy (...)", § 34 ust. 7 pkt 5 w brzmieniu "3ZP" części tekstowej uchwały oraz tereny oznaczone symbolami 7MN/U i 3ZP na załączniku graficznym Nr 13 do uchwały.

Skarżący, odwołując się do art. 14, art. 17 i art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) - dalej: "u.p.z.p" stwierdził, że w jego ocenie w przeprowadzeniu procedury planistycznej zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta (...), doszło do istotnego naruszenia art. 19 u.p.z.p. Jak wskazano, w trakcie procedury planistycznej, zgodnie z treścią wykazu uwag, stanowiącego Załącznik Nr (...) do przedmiotowej uchwały, po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta (...) w związku z uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) stycznia 2012 r., w sprawie przystąpienia do sporządzania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta (...) do organu wykonawczego w dniu (...) czerwca 2014 r. wpłynęły uwagi od właścicieli działek o nr ewid.: (...). Analiza protokołu z sesji wskazuje w sposób jednoznaczny, iż po rozpatrzeniu uwag przez Radę Miejską, Przewodniczący Rady poddał pod głosowanie projekt uchwały w brzmieniu przedstawionym przez Burmistrza, który został jednogłośnie przyjęty przez Radę. W związku z powyższym nie zostały powtórzone czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. Doszło także do sytuacji, w której pomimo przyjęcia przez Radę Miejską uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza, a zatem uznania przez Radę tych uwag za zasadne, uchwalono zmianę planu w treści odpowiadającej projektowi, w którym nie naniesiono ustaleń wynikających z treści przyjętych uwag. Skarżący wskazał przy tym, że o zakresie ponowienia procedury planistycznej - w przypadku gdy Rada stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie, a taka sytuacja zachodzi w razie uwzględnienia przez Radę uwag wcześniej odrzuconych przez organ wykonawczy gminy - decyduje charakter i rozmiar dokonanych zmian. Jeżeli dokonane zmiany miałyby charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne. Jak wynika z treści protokołu sesji Rady Miejskiej w (...), która odbyła się w dniu (...) września 2014 r., przed poddaniem pod głosowanie uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza, Rada rozważała wyłączenie obszaru, którego dotyczą uwagi i ponowienie procedury planistycznej dla tego obszaru. Pomimo tego, po przyjęciu w drodze głosowania przedłożonych uwag, Rada uchwaliła zmianę planu w brzmieniu projektu przedłożonego przez Burmistrza. Dodatkowo skarżący wskazał, że przy określeniu zasad zagospodarowania terenu dla obszaru 3ZP - tereny zieleni urządzonej (§ 34 przedmiotowej uchwały) Rada dokonała ustaleń planistycznych dla ww. obszaru, które skutkują ingerencją w prawo własności właścicieli działek położonych w obszarze 3ZP. Jak wynika z treści uwagi złożonej właścicieli działki nr ewid. (...), wnosili oni o zniesienie zapisu dla terenu 3ZP zakazującego lokalizacji ogrodzeń jako niezgodnego z prawem. Z treści rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu tej uwagi zawartego w wykazie uwag załączonym do uchwały nie wynika, jakie dobra chronione zostały uznane za istotniejsze, mające większą wagę niż interes właścicieli działki położonej na tym terenie. Wprowadzenie zakazu lokalizacji ogrodzeń na obszarze 3ZP skutkuje tym, iż z terenu będącego własnością osób prywatnych, położonego na tym obszarze, w sposób swobodny będą mogły korzystać osoby trzecie. Nie ulega wątpliwości, że tego typu rozwiązanie istotnie narusza interes indywidualny właścicieli działek na obszarze 3ZP. W konsekwencji, takie ustalenie rozwiązań planistycznych dla ww. obszaru - w braku należytego uzasadnienia, należy uznać za przyjęte arbitralnie, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy wynikającego z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w (...) wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady, dokonane zmiany w projekcie zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla obszaru w granicach administracyjnych miasta (...), nie stanowią kwalifikowanego istotnego naruszenia trybu postępowania, a tym samym nie mogą powodować nieważności uchwały ponieważ zostały dokonane w granicach przewidzianych prawem.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 306/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Wojewody (...) na uchwałę Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) września 2014 r., Nr (...). W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej powyższe orzeczenie zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 797/16, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu uchylając wyrok wydany pierwotnie w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał merytorycznej oceny zasadności wniesionej skargi, wskazując jedynie na wadliwości w zakresie ustaleń i ocen dokonanych przez Sąd pierwszej instancji oraz niekompletność zgromadzonej w sprawie dokumentacji planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu wyroku Sąd ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia o niezasadności stanowiska skarżącego oraz do wskazania na treść załącznika Nr 27 do zaskarżonej uchwały, bez odniesienia się do tego dowodu całościowo, w kontekście argumentacji skargi, a nadto z pominięciem oceny powyższego dowodu w powiązaniu z pozostałymi dokumentami, z których wynikałby przyjęty przez Sąd stan faktyczny, w tym z zapisami z protokołu z sesji Rady Gminy (...). Nadto wskazano, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż wprowadzonego przez Radę zakazu lokalizacji ogrodzeń nie można odnosić do działki nr ewid. (...), gdyż nie jest ona położona na obszarze oznaczonym symbolem 3ZP, a jedynie na obszarze oznaczonym symbolem 7MN/U, którego ten zakaz nie dotyczy, jednakże nie wyjaśnił na jakiej podstawie opiera powyższe stwierdzenie. W uzasadnieniu wyroku nie ma odniesienia do części graficznej planu, co oznacza, że i w tej kwestii Sąd pierwszej instancji orzekł w oderwaniu od materiału dowodowego sprawy, którego nie uzupełnił w zakresie niezbędnym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej legalności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że zarzut skargi dotyczący przekroczenia przez Gminę granic władztwa planistycznego powinien zostać rozpoznany również w kontekście zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zaś wobec konieczności dokonania przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej uchwały w aspekcie kompletnej dokumentacji planistycznej, przedwczesna jest ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Wykonując wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono się do organu o nadesłanie dodatkowej dokumentacji planistycznej związanej z podjęciem uchwały nr (...). Dokonując w oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy ponownej oceny zasadności wniesionej skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw albowiem przy zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonanego zaskarżoną uchwałą z dnia (...) września 2014 r. Nr (...) nie doszło do naruszenie trybu i zasad sporządzania planu.

W sprawie nie jest sporne, że na etapie przygotowywania projektu zmiany planu miejscowego właściciele działek nr (...) zgłosili uwagi. W sprawie nie budzi przy tym wątpliwości, że przygotowujący projekt zmiany planu miejscowego organ wykonawczy - Burmistrz (...) uwzględnił w części uwagi zgłoszone przez właścicieli działek nr (...), tj. w odniesieniu do działek nr (...) uwzględnił uwagi zgłoszone w punkcie 2, zaś w przypadku działki nr (...) uwzględniona została uwaga wymieniona w punkcie 6. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez samego skarżącego, który w uzasadnieniu skargi wprost stwierdził, że w przypadku uwag zgłoszonych przez właścicieli działek o nr ewid. (...) zostały one uwzględnione w części obejmującej pkt 2 uwag, natomiast w odniesieniu do uwagi wniesionej przez właścicieli działki o nr ewid. (...) organ wykonawczy uwzględnił uwagę w części obejmującej pkt 6. Uwzględnienie części zgłoszonych uwag przez organ wykonawczy skutkowało zmianą w tym zakresie projektu planu, który w dalszej kolejności został przedstawiony radzie gminy wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.). Powyższe oznacza, że Radzie Miejskiej w (...) został przedstawiony przez Burmistrza projekt zmiany planu miejscowego, w którym uwzględnione zostały już przez organ wykonawczy zmiany dotyczące wysokości opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (odstąpiono od zwiększenia wysokości tych opłat). W projekcie tym nie uwzględniono natomiast pozostałych zmian postulowanych w uwagach zgłoszonych przez właścicieli działek nr (...). W protokole nr (...) z sesji Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) września 2014 r. znajduje się adnotacja, że uwagi zgłoszone przez właścicieli działek (...) zostały przyjęte. W protokole z sesji mowa jest wyłącznie o pojedynczych uwagach zgłoszonych przez właścicieli działek nr (...) (cyt. "I uwaga złożona", "II uwaga złożona", "III uwaga złożona"). W sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że właściciele przedmiotowych działek nie zgłosili pojedynczych uwag do projektu planu, lecz większą ich liczbę, a mianowicie właściciele działek nr (...) zgłosili po dwie uwagi, zaś właściciele działki nr (...) zgłosili aż 6 uwag. Już powyższe wskazuje zatem na to, że przedmiotowy protokół z sesji nie odzwierciedlał w sposób dokładny rzeczywistego przebiegu sesji z dnia (...) września 2014 r. Przede wszystkim zaś w kwestii ustalenia tego czy i jakich zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie zmiany planu miejscowego dokonała Rada Miejska w (...) nie można było poprzestać wyłącznie, jak uczynił to skarżący, na analizie protokołu z sesji rady, lecz należało odwołać się do dokumentów, które zagadnienie to dokumentowały w sposób bardziej dobitny i jednoznaczny. Zdaniem Sądu sprzeczność protokołu z sesji rady z pozostałymi dokumentami obrazującymi sposób rozpatrzenia uwag do projektu planu ma charakter pozorny, albowiem wynika, ze zbyt skrótowego i ogólnikowego opisania tej kwestii w protokole z sesji rady. Z uchwały Nr (...) wynika jednoznacznie, że w uchwale tej uwzględniono jedynie zmiany wprowadzone do projektu planu już przez organ wykonawczy, a dotyczące wysokości opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uchwale nie dokonano natomiast zmian postulowanych w pozostałych uwagach zgłoszonych przez właścicieli działek nr (...). Z powyższego wynika zatem, że Rada Miejska w (...) nie dokonała żadnych zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego. Skoro organ uchwałodawczy nie dokonał zmian w projekcie planu to nie istniała tym samym konieczność ponawiania czynności planistycznych, o której mowa w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. W taki też sam sposób Sąd meriti ocenił formułowane w skardze zarzuty naruszenie zasad sporządzania planu wskazując, że uchwalając przedmiotową zmianę planu miejscowego organy Gminy nie przekroczyły granic władztwa planistycznego, albowiem wprowadzone ograniczenia prawa własności nieruchomości były konieczne dla ochrony środowiska i wzmocnienia, czy wręcz nawet zachowania funkcji przyrodniczych, ekologicznych, krajobrazowych i rekreacyjnych dolin rzecznych, w tym w szczególności doliny rzeki (...). Związana z tym ingerencja w prawo własności działek nr (...) nie miała charakteru nadmiernego. Można wręcz stwierdzić, że ograniczenia tego dokonano w minimalnym możliwym do przyjęcia stopniu, co oznacza, że organy Gminy należycie wyważyły interes publiczny i interesy indywidualne właścicieli nieruchomości objętych zmienianym planem miejscowym. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że najdalej idące ograniczenie prawa własności dotyczyło działki nr (...). W przypadku działek nr (...) pomimo, że położone były one częściowo na obszarze sięgacza łącznikowego, a więc Przyrodniczego Systemu Gminy (PSG), ich przeznaczenie określono jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej/ tereny zabudowy usługowej (7MN/U), a wiążące się z tym ograniczenia sprowadziły się w zasadzie do zakazu budowy ogrodzeń pełnych oraz z prefabrykatów betonowych. Inaczej było w przypadku działki nr (...). Działkę tę w części zaliczono do obszarów zieleni urządzonej (3ZP). Z powyższym wiązał się zakaz lokalizacji ogrodzeń i związana z tym możność swobodnego dostępu do takiego terenu przez zwierzęta i osoby trzecie. Ograniczenie to miało zatem istotny charakter, jednakże nie można go uznać za nadmierny albowiem było wynikiem położenia przedmiotowej działki na obszarze sięgacza ekologicznego, bezpośrednio przy dolinie rzeki (...). Niewątpliwie, na co również zwrócono uwagę w wyroku kasacyjnym Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut skarżącego dotyczący przekroczenia granic władztwa planistycznego musi zostać rozpoznany także w kontekście postanowień obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Analiza postanowień studium pozwala na stwierdzenie, że uchwalając zmianę planu miejscowego organy Gminy dokonały właściwej i wszechstronnej analizy interesu indywidualnego i publicznego, zaś przyjęte w uchwale Nr (...) rozwiązanie planistyczne uznać należy za racjonalne i zachowujące wymóg proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W świetle postanowień studium Sąd pierwszej instancji stwierdził, że taka właśnie interwencja planistyczna była wręcz konieczna z uwagi na położenie przedmiotowych działek na obszarze sięgacza łącznikowego, a więc Przyrodniczego Systemu Gminy (PSG) oraz usytuowanie działki nr (...) bezpośrednio przy korycie rzeki (...). Mając na uwadze wskazania wynikające ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (...)", w tym konieczność wzmocnienia funkcji przyrodniczych, ekologicznych i zdrowotnych elementów Przyrodniczego Systemu Gminy, ze szczególnym uwzględnieniem doliny rzeki (...) i usytuowanego przy niej sięgacza ekologicznego, poprawy walorów krajobrazowych tego elementu systemu i jego wzbogacania przyrodniczego i biologicznego, specjalnego potraktowania w planach miejscowych sięgaczy ekologicznych, które obecnie mają ograniczoną zdolność łącznikową, ale duże potencjalne możliwości komunikacji ekologicznej, zahamowania tendencji do ich zabudowania, wycofanie z tych terenów zabudowy i urządzanie terenów zieleni z miejscami do czynnego i biernego wypoczynku, zapewnienie drożności ekologiczno - przestrzennej sięgaczy, jak też przede wszystkim przewidziany w studium zakaz zabudowy przerywającej drożność sięgaczy, stwierdzić należy, że przyjęte w uchwale (...) rozwiązanie planistyczne uznać należy za konieczne i racjonalne, jak też zachowujące wymóg proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Już odwołanie do tego ostatniego zakazu, tj. zakazu zabudowy przerywającej drożność sięgaczy w pełni uzasadnia wprowadzenie zakazu lokalizacji ogrodzeń na części działki nr (...), zaliczonej do terenów 3ZP. Niewątpliwie bowiem wzniesienie ogrodzenia, nawet niepełnego, zniweczyłoby funkcję łącznikowe spełniane przez usytuowany na tym obszarze sięgacz ekologiczny. Niweczyłoby to bowiem drożność ekologiczno - przestrzenną sięgacza. Podkreślić należy, że sięgacz ekologiczny będący terenem łącznikowym, pełniącym rolę kanału komunikacji ekologicznej dla fauny i flory, jest także korytarzem ekologicznym będącym częścią przyrodniczego systemu gminy i miasta i niezbędnym czynnikiem zdrowotności miasta zapewniającym na jego terenie właściwy przepływ powietrza, czego w warunkach wzrastającego zanieczyszczenia powietrza, nie sposób przecenić.

Odnosząc się natomiast do uwag zgłoszonych przez właścicieli działek nr (...) Sąd meriti wskazał, że właściciele wszystkich tych działek domagali się między innymi przesunięcia granicy strefy ograniczonego zainwestowania - Przyrodniczy System Miasta. Uwzględnienie takiego postulatu na etapie uchwalania planu miejscowego nie było możliwe albowiem usytuowanie i granice PSG określone zostały w sposób wiążący już wcześniej w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (...)'. Jak wskazano już wcześniej w samym studium podkreślono, że Przyrodniczy System Miasta i Gminy (...) został wyznaczony precyzyjnie i granice jego muszą być traktowane sztywno i rygorystycznie. Muszą też być wprowadzone do planów miejscowych bez korekt i zawężania, wraz z zasadami zagospodarowania obowiązującymi wewnątrz systemu, z zakazem zabudowy na czele. Wprowadzenie zmian dotyczących tylko granic bądź zasad zagospodarowania Przyrodniczego Systemu Gminy skutkuje nieważnością Studium, a co za tym idzie nieważnością wykonywanych na jego podstawie planów. W takim wypadku całą strukturę miejską należałoby zbudować od nowa, czyli wykonać nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Na etapie uchwalania planu miejscowego organy Gminy nie mogły ingerować we wskazania wynikające ze studium. Przeciwnie, przy uchwaleniu planu miejscowego, Rada Miejska w (...) obowiązana była uwzględnić ustalenia wynikające ze studium. Jak wskazano w załączniku nr 27 do uchwały Nr (...) tereny zielone zostały wyznaczone w studium wzdłuż rzeki (...), co też zostało przeniesione na rysunek projektu planu miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda (...). Zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zna.) - dalej zwanej "p.p.s.a.", a mianowicie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przez błąd w ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, polegający na przyjęciu, że Rada Miejska w (...) rozpatrzyła uwagi wniesione przez właścicieli działek o nr ewid: (...) w trakcie procedury planistycznej do projektu zmiany planu zgodnie ze stanowiskiem Burmistrza (...), a następnie przystąpiła do głosowania nad projektem uchwały w sprawie zmiany planu, który zawierał zmiany wynikające z rozpatrzonych uwag, skutkujący błędnym przyjęciem przez Sąd, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi polegający na przyjęciu, iż działka o nr ewid.: (...), w części zaliczona w procedowanej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do obszarów zieleni urządzonej (3 ZP), leży na obszarze sięgacza ekologicznego, a w konsekwencji wprowadzone ograniczenia prawa własności na terenie oznaczonym symbolem 3 ZP były konieczne dla ochrony środowiska, co doprowadziło do błędnego uznania, że przy podejmowaniu uchwały w sprawie zmiany planu nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy, skutkującego nieważnością uchwały w części obejmującej ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 3ZP;

2) przepisów prawa materialnego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie:

- art. 19 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że po rozpatrzeniu uwag właścicieli działek o nr ewid.: (...) Rada Miejska nie była zobowiązana do dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie zmiany planu miejscowego i ponowienia czynności planistycznych w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian;

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że przy uchwalaniu przedmiotowej zmiany planu nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy ponieważ wprowadzone ograniczenia prawa własności nieruchomości, polegające na ustaleniu zakazu lokalizacji ogrodzeń na terenie oznaczonym symbolem 3ZP, były konieczne dla ochrony środowiska i wzmocnienia funkcji przyrodniczych, ekologicznych, krajobrazowych i rekreacyjnych doliny rzeki (...).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 19 ust. 1 i art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1, których wadliwe zastosowanie, doprowadziło do błędnej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że po rozpatrzeniu uwag właścicieli działek o nr ewid.: (...) Rada Miejska nie była zobowiązana do dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie zmiany planu miejscowego i ponowienia czynności planistycznych w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

W trakcie procedury uchwalania uchwały nr (...) w przedmiocie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią wykazu uwag, stanowiącego Załącznik Nr 27 do przedmiotowej uchwały, po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do organu wykonawczego w dniu (...) czerwca 2014 r. wpłynęły uwagi od właścicieli działek o nr ewid.: (...). Z wykazu uwag wynika, że zostały one częściowo uwzględnione przez Burmistrza (...). W ten sposób: w przypadku uwag zgłoszonych przez właścicieli działek o nr ewid. (...) zostały one uwzględnione w części obejmującej pkt 2 uwag. W odniesieniu do uwagi wniesionej przez właścicieli działki o nr ewid. (...) organ wykonawczy uwzględnił uwagę w części obejmującej pkt 6. Uwzględnione uwagi dotyczyły ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Zdaniem Wojewody (...) na sesji, która odbyła się w dniu (...) września 2014 r., po przedłożeniu Radzie wykazu uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada przyjęła uwagi w drodze głosowania przeprowadzonego kolejno nad każdą z uwag i w konsekwencji Rada przyjęła nieuwzględnione wcześniej przez Burmistrza uwagi, co znajduje potwierdzenie w treści załącznika Nr 27 do przedmiotowej uchwały (znak "plus" w rubryce Rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w (...), załącznik do uchwały nr (...) z dnia (...) września 2014 r. - uwaga uwzględniona). Wojewoda podnosi, że analiza protokołu z sesji wskazuje w sposób jednoznaczny, że po rozpatrzeniu uwag przez Radę Miejską, Przewodniczący Rady poddał pod głosowanie projekt uchwały w brzmieniu przedstawionym przez Burmistrza, który został jednogłośnie przyjęty przez Radę. W ten sposób doszło do sytuacji, w której pomimo przyjęcia przez Radę Miejską uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza, a zatem uznania przez Radę tych uwag za zasadne, uchwalono zmianę planu w treści odpowiadającej projektowi, w którym nie naniesiono ustaleń wynikających z treści przyjętych uwag.

Przepis art. 17 u.p.z.p. ustala kolejność i zakres czynności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego wykonywanych po podęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Czynności te dotyczą, między innymi, ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożenia tego projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni (pkt 9). Osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (pkt 11). Wniesione uwagi organ sporządzający projekt planu miejscowego rozpatruje w terminie nie dłuższym nie dłuższym niż 21 dni, wprowadzenia zmian do projektu wynikających z rozpatrzenia uwag oraz przedstawienia radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (lista uwag wraz ze sposobem ich rozstrzygnięcia stanowi załącznik do podjętej uchwały w przedmiocie planu miejscowego). Jednak zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Z kolei w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Wprowadzenie zmian w projekcie, w związku z rozpatrzeniem uwag, może wiązać się z koniecznością ponowienia uzgodnień "w niezbędnym zakresie". Użyty w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. zwrot normatywny: "w niezbędnym zakresie" jest pojęciem nieostrym i może wywoływać wątpliwości, co do zakresu ponowienia czynności planistycznych. Zasadniczo należy przyjąć, że nie można go odnieść do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych. Uwzględnić trzeba przede wszystkim charakter prawny uwzględnionych uwag. Uwagi indywidualne, nieistotne mogą być uwzględniane przez organ wykonawczy bez obowiązku ponawiania procedury planistycznej. Natomiast uwagi istotne, o charakterze ogólnym, które mogą się wiązać z konfliktem interesów poszczególnych podmiotów, wymagają ponowienia w niezbędnym zakresie czynności planistycznych. Powtórzenie czynności ponownego wykładania projektu planu powinno zatem następować tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu planu w nowej postaci (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewaidomskiego, C. H. Beck Warszawa 2015 r., s. 201; zob. też wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. II OSK 1426/12, LEX nr 12341421).

Stosując normę art. 19 ust. 1 u.p.z.p. należy mieć na uwadze funkcję i znaczenie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz możliwości wnoszenia uwag dotyczących tego projektu. Nie powinno ulegać wątpliwości, że jest to forma udziału osób zainteresowanych określonymi ustaleniami planu miejscowego w jego tworzeniu - udziału, którego sens sprowadza się do umożliwienia zainteresowanym podmiotom przedstawienia swoich racji, co do przyjętych lub nieprzyjętych w projekcie planu sposobów zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1508/11, (LEX nr 1151909) wskazał, że: "Możliwość wniesienia uwagi do projektu planu daje szansę podmiotom, których interesów to może dotyczyć, przedstawienia swojego zdania organowi wykonawczemu oraz "ostatniej instancji" w procedurze planowania przestrzennego, jaką jest rada gminy, co do określonych rozwiązań przyjętych w projekcie planu, który w perspektywie ma stać się obowiązującym prawem miejscowym. Uwagi do projektu planu są zatem elementem publicznego dyskursu nad ustaleniami planu, w którym istotnym elementem jest indywidualny punkt widzenia na ten akt prawa miejscowego. O takim charakterze uwag do projektu planu, i co za tym idzie ich wadze, świadczy podkreślenie przez ustawodawcę obowiązku rozstrzygnięcia o uwagach i dania temu formalnego wyrazu w załączniku do uchwały (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).".

Dokonując subsumpcji norm art. 17 i art. 19 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze, że tworzenie planu miejscowego odbywa się w procedurze, w której inicjatywę uchwałodawczą ma organ wykonawczy gminy. To ten organ, jak wynika z art. 17 pkt 4 u.p.z.p., sporządza projekt planu. Nie oznacza to jednak, że rada gminy pozbawiona jest możliwości dokonywania zmian w tym projekcie, nawet wbrew woli organu wykonawczego. Z porównania treści normatywnej art. 17 pkt 12, 13 i 14 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że los wniesionej do projektu planu miejscowego uwagi może być trojaki. Organ wykonawczy gminy może ją uwzględnić i zmienić projekt planu (art. 17 pkt 13). Może jej nie uwzględnić i przedstawić radzie gminy, która podzielając stanowisko organu wykonawczego uchwali projekt planu według jego propozycji (art. 17 pkt 14). W końcu uwaga nieuwzględniona przez organ wykonawczy może zostać uwzględniona przez radę gminy (art. 19 ust. 1).

Podkreślić należy, że aby prawidłowo odkodować i wyłożyć określoną normę w realiach sprawy to jej wykładnia gramatyczna nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania ratio legis. Trzeba też sięgać do innych metod wykładni: systemowej i funkcjonalnej. Określony przepis prawa funkcjonuje bowiem w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. W istocie literalne odczytanie art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p. może uzasadniać tezę, że istnieje różnica w skutkach zmiany projektu planu w zależności od tego czy zmianę wprowadził organ wykonawczy gminy, czy rada gminy. Mianowicie można dojść do wniosku, że w razie wprowadzenia zmian do projektu planu w wyniku uwzględnienia uwag przez organ wykonawczy gminy ponawia się uzgodnienia tylko w niezbędnym zakresie, natomiast w przypadku dokonania zmian w projekcie planu przez radę gminy, w tym także zmian wynikających z uwzględnienia uwag do projektu, ponawia się, też w niezbędnym zakresie, ale wszystkie czynności wymienione w art. 17, czyli także wyłożenie do publicznego wglądu.

W świetle powyższych uwag i analiz nie można podzielić zarzutu skargi wadliwego zastosowania w realiach sprawy art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Z akt planistycznych wynika, że pozostałe uwagi dotyczące działek (...), nieuwzględnione przez Burmistrza (...), nie zostały uwzględnione również przez Radę Miejską w (...). Jak wynika z treści załącznika Nr 27 do zaskarżonej uchwały, Rada Miejska podzieliła stanowisko Burmistrza, co do uwzględnienia uwag dotyczących ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a zmiany w projekcie planu wynikające z uwzględniania tych uwag były przecież już wprowadzone w projekcie planu przedstawionym Radzie do uchwalenia. W tej sytuacji trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że nie można mówić o istotnym naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć też trzeba, że zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się m.in. z wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, którego wzór określa załącznik nr 9 do rozporządzenia (§ 12 pkt 16). Załączony do zaskarżonej uchwały wykaz uwag odpowiada wzorowi tego wykazu stanowiącemu załącznik nr 9 do powołanego rozporządzenia, w którym, w rubryce "uwagi" szczegółowo opisano sposób procedowania na zgłoszonymi uwagi. Wynika z niego w sposób bezsprzeczny, że Rada nie uwzględniła w głosowaniu uwag zgłoszonych przez właścicieli działek (...) wcześniej nie uwzględnionych przez Burmistrza. Skoro Rada Miejska w (...) nie dokonała zmian w projekcie planu, to nie istniała tym samym konieczność ponawiania czynności planistycznych, o której mowa w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Z tego też względu pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia trybu sporządzania zmiany planu miejscowego uznać należy za oczywiście nieuzasadnione.

Zasadny jest natomiast zarzut skargi, że przy ustalaniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki pominął treść postanowień wynikających z uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) września 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (...) oraz "Aneksu do opracowania ekofizjograficznego na potrzeby sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszarów I-IV położonych na terenie miasta (...)" z 2008 r. W załączniku Nr 1 do uchwały Nr (...), w części zatytułowanej przyrodniczy Systemu Miasta i Gminy przyjęto, że na Przyrodniczy System Miasta i Gminy składają się: ekologiczne obszary węzłowe, stanowiące biocentra systemu, węzły ekologiczne oraz tereny łącznikowe, które dzielą się na dwa rodzaje: korytarze ekologiczne i sięgacze ekologiczne. Z dalszej części załącznika Nr 1 wynika, iż w obrębie granic administracyjnych miasta (...) występuje tylko jeden element wchodzący w skład Przyrodniczego Systemu Miasta i Gminy, tj. tereny łącznikowe, na które składają się: korytarze ekologiczne: doliny (...), doliny (...), doliny (...), doliny (...), doliny cieku spod (...) oraz sięgacz ekologiczny w dolinie strugi znajdującej się w zachodniej części miasta. Z kolei z postanowień Aneksu do opracowania ekofizjograficznego wynika, że tereny działek o nr ewid.: (...) znajdują się w obszarze objętym opracowaniem ekofizjograficznym oznaczonym jako - Obszar I. Z treści tego opracowania wynika, że: "w omawianym przypadku granica korytarza ekologicznego - doliny (...), powinna obejmować dolinę rzeczną i przebiegać w odległości około 1 m za skarpami ciągnącymi się wzdłuż doliny (...). Przy takim określeniu granic Obszar I zlokalizowany będzie poza strefą ograniczonego zainwestowania. (...) Obszar I zlokalizowany jest w terenie zurbanizowanym, poza PSM. (...) Północna część tego obszaru znajdują się w obrębie PSM, ponadto obszar zlokalizowany jest poza doliną rzeczną. Granica korytarza ekologicznego - doliny (...), przebiegać powinna wzdłuż górnej skarpy doliny rzecznej. Dla ochrony korytarza ekologicznego należy bezwzględnie zakazać wkraczania w obręb doliny rzecznej. Ogrodzenia działek powinny być zlokalizowane w odległości minimum 1 m od brzegu skarpy (...)".

Wadliwie ustalony stan faktyczny w powyższym zakresie doprowadził Sąd Wojewódzki do uznania, że przy uchwalaniu przedmiotowej zmiany planu nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy, ponieważ wprowadzone ograniczenia prawa własności nieruchomości, polegające na ustaleniu zakazu lokalizacji ogrodzeń na terenie oznaczonym symbolem 3ZP, były konieczne dla ochrony środowiska i wzmocnienia funkcji przyrodniczych, ekologicznych, krajobrazowych i rekreacyjnych doliny rzeki (...). Takiej konstatacji nie potwierdza analiza postanowień zawartych w uchwale Nr (...) Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) września 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (...) oraz treść Aneksu do opracowania ekofizjograficznego sporządzonego na potrzeby Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszarów I-IV położonych na terenie miasta (...) z 2008 r. W szczególności zawarte w załączniku Nr 1 do ww. uchwały ustalenie obszaru sięgacza ekologicznego w obrębie granic administracyjnych miasta (...) ("w dolinie strugi znajdującej się w zachodniej części miasta") nie obejmuje terenu oznaczonego w uchwale Nr (...) symbolem 3 ZP (część działki o nr ewid. (...)). Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że: "ograniczenie miało zatem istotny charakter, jednakże nie można go uznać za nadmierny albowiem było wynikiem położenia przedmiotowej działki na obszarze sięgacza ekologicznego, bezpośrednio przy dolinie rzeki (...)".

Skarżący organ zarzuca naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach stanu faktycznego. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., Nr 3, poz. 39).

Sprawując wymiar sprawiedliwości poprzez m.in. kontrolę legalności uchwał organów samorządu terytorialnego (art. 184 Konstytucji), sąd administracyjny powinien poddać dogłębnej i wszechstronnej analizie stan faktyczny i prawny sprawy. Sąd administracyjny, na podstawie akt sprawy, a w przypadku sprawy dotyczącej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - na podstawie kompletnej dokumentacji planistycznej - bada zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Od tej oceny zależy prawidłowość zastosowania przepisu wynikowego art. 147 § 1 p.p.s.a., bądź art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 658/10, LEX nr 649068).

W przedmiotowe sprawie, dokonując oceny, czy procesie uchwalenia planu nie naruszono zasad jego sporządzenia, Sąd Wojewódzki powinien, niezależnie od dokumentacji związanej z podjęciem zaskarżonej uchwały, przede wszystkim dysponować kompletnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. tekstem pierwotnej uchwały przedmiocie Studium, oraz uchwały zmieniającej z dnia (...) września 2010 r., jak również dysponować pełnym opracowaniem ekofizjograficznym (łączenie z Aneksem z 2008 r.), aby móc odnieść się do zarzutów skargi. Sąd nie może rozstrzygać o legalności uchwały w oparciu o niepełny materiał planistyczny, albowiem niemożliwe jest w takiej sytuacji dokonanie prawidłowej oceny merytorycznej zaskarżonego aktu.

Z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

--(i

#

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.