Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2014660

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 14 listopada 2014 r.
II OSK 1026/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski.

Sędziowie: NSA Andrzej Gliniecki, del. WSA Teresa Zyglewska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) sp. z o.o. w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 579/12 w sprawie ze skargi (...) sp. z o.o. w (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) 2012 r. nr (...) w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) 2012 r. Starosta (...) działając na podstawie art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 30 ust. 1 pkt 11, art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej jako Prawo budowlane) wniósł sprzeciw co do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do remontu i modernizacji gospodarstwa hodowlanego zwierząt futerkowych na nieruchomości położonej w miejscowości (...), dokonanego przez inwestora (...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w (...).

W uzasadnieniu decyzji Starosta (...) wyjaśnił, że w dniu 10 maja 2012 r. Prezes Zarządu Spółki z ograniczoną (...) zgłosił zamiar wykonania następujących robót budowlanych: budowa płyty obornikowej z lekkim rozbieralnym systemowym zadaszeniem z paneli poliwęglanowych na stelażu, montażu gotowego, prefabrykowanego zbiornika (o pojemności 10 m3) na odcieki spod płyty, wykonanie instalacji technologicznej z rur PCV fi 160 mm wraz ze studzienkami rewizyjnymi fi 350 mm, odprowadzającej rozlaną wodę z poidełek dla zwierząt i mocz, częściowe utwardzenie (wybetonowanie) powierzchni między klatkami wraz z naprawą i wykonaniem nowej nieprzepuszczalnej izolacji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniającą zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, takich jak: płyty do składowania obornika, szczelne zbiorniki na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m2.

W ocenie Starosty, zgłaszana przez inwestora budowa płyty obornikowej oraz zbiornika na odcieki nie kwalifikuje się pod zwolnienie wynikające z przywołanego przepisu. Roboty te nie stanowią uzupełnienia zabudowy zagrodowej, a działka inwestora nie została przeznaczona w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowanie przestrzennego Gminy (...), zatwierdzonym uchwałą nr XVI/123/04 Rady Miejskiej w Korfantowie z dnia 28 stycznia 2004 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego nr 13 z dnia 1 marca 2004 r., poz. 239, działka nr 171/2 położona w Pleśnicy wchodzi w kompleks terenu o symbolu "5RP", który przeznacza się pod tereny rolne bez prawa zabudowy.

W związku z powyższym lokalizacja jakichkolwiek nowych budynków, obiektów czy urządzeń budowlanych na ww. terenie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Od decyzji tej odwołała się (...) Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uwzględnienie żądania inwestora w zakresie przystąpienia do robót zgodnie z terminem określonym w zgłoszeniu. Odwołująca zarzuciła brak spójności pomiędzy podstawą prawną decyzji, a jej uzasadnieniem oraz naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania - Wojewoda (...), decyzją z dnia (...) 2012 r., nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy na wstępie stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Dodał, że art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, iż właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Uznał, że z przepisów tych wynika obowiązek zbadania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej czy dokonane zgłoszenie dotyczy robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda (...), przedstawił przedmiot dokonanego w dniu 10 maja 2012 r. (data wpływu do organu - 1 czerwca 2012 r.) zgłoszenia, po czym stwierdził, że na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1d Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, takich jak płyty do składowania obornika. Przywołując treść § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) organ stwierdził, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W związku z tym, że na działce nr (...) znajdują się: wiaty, budynek magazynowy i budynek biurowo-socjalny, to zgodnie z przytoczoną definicją, według Wojewody, zabudowa przedmiotowej działki nie jest zabudową zagrodową. Zatem nie ma zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że inwestor zgłosił wykonanie instalacji technologicznej z rur PCV wraz ze studzienkami rewizyjnymi, odprowadzającej rozlaną wodę z poidełek dla zwierząt i mocz, podnosząc, że w art. 29 Prawa budowlanego zawarty został zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. roboty można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, organ uznał, że do wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem roboty te stanowią wykonanie instalacji kanalizacyjnej. Organ dowodził, że art. 29 Prawa budowlanego stanowi jedynie, że pozwolenia na budowę nie wymaga się w przypadku przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Zgłoszona instalacja nie jest jednak przyłączem, bowiem jak wynika ze szkicu, instalacja ta ma odprowadzać odcieki z gospodarstwa hodowlanego do zbiornika na odcieki, który również ma się znajdować na działce nr (...). Odpowiadając na zarzuty odwołania Wojewoda (...) argumentował, że art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego definiuje pojęcie remontu jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Stąd organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony, aby zgłoszenie dotyczyło remontu, skoro odnosi się do budowy nowej płyty obornikowej, montażu nowego zbiornika na odcieki z płyty obornikowej oraz instalacji kanalizacyjnej, remont zaś polega na odtworzeniu stanu pierwotnego. Zamknięty katalog robót budowlanych zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę nie obejmuje również modernizacji.

Ponadto, dokonując analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Korfantów, objętego uchwałą Rady Miejskiej w Korfantowie z dnia 28 stycznia 2004 r., Wojewoda (...) uznał, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z zapisami planu miejscowego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i formalnego, a w szczególności: art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d, art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego oraz art. 35, art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a także art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

Zarzut naruszenia przepisów procesowych dotyczył art. 6, art. 7, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez niezastosowanie ww. przepisów w trakcie postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. skutkujące nieważnością wydanych w sprawie decyzji.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja zbieżna - co do istoty-z zastosowaną wcześniej w odwołaniu od decyzji wydanej w sprawie przez organ pierwszej instancji, a dodatkowo pełnomocnik skarżącej podniósł, że niezależnie od zarzucanej nieprawidłowej interpretacji przez organ pojęcia "zabudowy zagrodowej" oraz braku wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i błędnych ustaleniach w niniejszej sprawie, konieczne jest wskazanie w niniejszej sprawie na art. 35 i art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę.

Sąd I instancji wywodził, że w art. 28 ust. 1 omawianego aktu ustawodawca jako zasadę przyjął, iż roboty budowlane, jakim są - zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy - działania polegające na budowie, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwolenie na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymienione przepisy zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, w stosunku do których ustawodawca odstąpił od obowiązku posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę, w niektórych przypadkach zastępując go wymogiem zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, ale jednocześnie uprawniając ten organ do wniesienia w określonych ustawowo warunkach i terminie sprzeciwu w formie decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, aby możliwe było zaliczenie określonego obiektu do budowli, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, że zgłoszenie dotyczy obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną, stanowiącego uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Konstrukcja wskazanego przepisu stanowi, zgodnie z intencją ustawodawcy, ograniczenie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianych w nim inwestycji wyłącznie do terenów działki siedliskowej, co związane jest z faktem, że w ramach działki siedliskowej wskazane obiekty mają znacznie mniejszy zasięg oddziaływania. Zdaniem Sądu I instancji z akt sprawy wynika, że prowadzona przez skarżącą działalność polegająca na hodowli zwierząt futerkowych na skalę produkcyjną (masową) realizowana jest na terenie, który stanowi użytek rolny, sąsiadujący z zabudowaniami inwentarskimi po byłym Państwowym Gospodarstwie Rolnym. Istniejąca tam zabudowa ma charakter gospodarczy, a zasięg oddziaływania tych obiektów jest znacznie większy. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji przesądza o tym, że teren objęty zgłoszeniem inwestora nie może być uznany za działkę siedliskową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż działka nr (...), objęta zamiarem inwestorskim, stanowi nieruchomość o powierzchni ponad 1,6 ha, będącą gospodarstwem hodowlanym o obsadzie do 25.000 szt. zwierząt futerkowych (norek), zabudowaną wiatami klatek dla zwierząt, budynkiem magazynowym z paszarnią o powierzchni 179, m2, budynkiem socjalno-biurowym o powierzchni 75 m2. Na działce tej znajdują się także przyłącza energetyczne, sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej wraz z dwoma szambami po 10 m3 z odprowadzeniami z ww. budynków. Fakt prowadzenia gospodarstwa hodowlanego na przedmiotowym terenie nie był kwestionowany przez skarżącą.

Sąd I instancji argumentował, że z treści art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy - Prawo budowlane wynika, że bezwzględnym warunkiem dopuszczalności realizowania wskazanych w nim obiektów na podstawie zgłoszenia, czyli z odstąpieniem od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę jest.m.in. ustalenie, że będą one uzupełniać zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej.Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił też poglądu prezentowanego w skardze, a wcześniej w odwołaniu, o tożsamości pojęć "siedlisko" i "gospodarstwo rolne". Definicję gospodarstwa rolnego zawiera art. 553 Kodeksu cywilnego, w myśl którego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz z prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Również ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) w art. 2 pkt 2 definiuje gospodarstwo rolne jako "gospodarstwo rolne w rozumieniu kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych".

Z przywołanych definicji wynika, że gospodarstwo rolne stanowią określone jego części składowe, w tym przede wszystkim grunty rolne jeżeli wraz z pozostałymi składnikami stanowią zorganizowaną całość gospodarczą. Działka siedliskowa może być zatem jego elementem składowym.

Sąd I instancji stwierdził, że omawianego zgłoszenia nie można było uznać jako zgłoszenia wykonania robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego definiuje pojęcie remontu jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego trafnie organ wywodził, że nie sposób zgodzić się ze zdaniem skarżącej, jakoby zgłoszenie dotyczyło remontu, skoro odnosiło się do budowy nowej płyty obornikowej, montażu nowego zbiornika na odcieki z płyty obornikowej oraz instalacji kanalizacyjnej, zaś remont polega jedynie na odtworzeniu stanu pierwotnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia norm proceduralnych, w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd I instancji zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który zgodnie z k.p.a. wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ budowlany w drodze decyzji administracyjnej oraz, że do wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły określone w ustawie - Prawo budowlane. Przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę wydaje organ w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy oceniając zamierzenie inwestycyjne ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła (...) Spółka z.o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowalnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prace objęte zgłoszeniem dotyczą obiektów gospodarczych, które nie korzystają ze złagodzenia ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę pomimo, że przepis wyraźnie to przewiduje.;

- art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowalnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten stanowi ograniczenie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianych w nim inwestycji wyłącznie do terenów zabudowy zagrodowej w ramach działki siedliskowej;

- art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowalnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż ze zwolnienia korzystają obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną tylko w ramach zabudowy zagrodowej, gdy tymczasem przepis dopuszcza ograniczenie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianych w nim obiektów gospodarczych do produkcji rolnej nie tylko w ramach zabudowy zagrodowej;

- § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez niezastosowanie definicji budowli gospodarczej wynikającej z wyżej wymienionego przepisu;

- art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż zgłoszone przez skarżącą prace nie stanowią remontu, a zatem wbrew treści przepisu nie wyczerpują dyspozycji tego przepisu poprzez odmowę skarżącej skorzystania ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę;

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwanej dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia prawa i oddalenie skargi, mimo że decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia prawa i oddalenie skargi mimo, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 10 § 1 i 2 oraz art. 81 k.p.a. przez uznanie, iż przepisy k.p.a. maja zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie i na tej podstawie uznanie zarzutu skarżącej za niezasadny bez badania zachowania powyższych przepisów przez organ II instancji;

- art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a)

brak odniesienia się w uzasadnieniu do zgłaszanych zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji, a w szczególności 4 i 5 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz pkt 2 lit. b Prawa budowalnego co uniemożliwiło ocenę i kontrole toku rozumowania Sądu;

b)

przemilczenie stanowiska strony postępowania w sprawie sprzeczności zamierzenia budowalnego skarżącej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz stawianych w tym przedmiocie zarzutów prawa materialnego to jest art. 35 i 65 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP co uniemożliwia prawidłową weryfikację rozumowania Sądu;

c)

zbyt ogólnikowe odniesienie się do zarzutów nieważności postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a.;

d)

zbyt ogólnikowe odniesienie się do zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji organu II instancji, a w szczególności art. 10 § 1 i 2 oraz art. 81 k.p.a.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organu I i II instancji bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także zasądzenie kosztów postępowania oraz zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że pojęcie obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną nie zostało zdefiniowane w ustawie. Jednak odpowiada ono pojęciu budowli rolniczej zawartej w § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 z późn. zm.). Zgodnie z tym paragrafem budowle rolnicze to budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonkę, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiornik biogazu. Zabudowa zagrodowa, w ocenie skarżącej kasacyjnie, to w myśl § 3 pkt 3 rozporządzenia, w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie definicji działki siedliskowej najbliższe jest określenie nieruchomości rolnych zamieszczone w art. 46 1 k.c. Skarżąca kasacyjnie wywodziła, że pomocna w definiowaniu pojęcia działki siedliskowej może być także ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego nie wymaga budowy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniająca zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przepis ten przewiduje dwie odrębne przesłanki, które nie muszą zostać spełnione łącznie, aby skorzystać ze zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie skarżącej kasacyjnie budowa płyty obornikowej wraz z systemowym zadaszeniem korzysta wyraźnie z tego zwolnienia w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.b.

Skarżąca kasacyjnie wywodziła, że Sąd I instancji dopuścił się rażącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co uniemożliwia weryfikację przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego dotyczą w szczególności błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym płyt do składowania obornika oraz szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3. Obiekty gospodarcze muszą, więc być związane z produkcją rolną, muszą uzupełniać zabudowę zagrodową i to w ramach istniejącej działki siedliskowej. Wbrew więc stanowisku zawartym w skardze kasacyjnej przepis ten wymaga spełnienia łącznie powyższych trzech warunków. Nie wystarczy, więc, tak jak wywodzi to skarżąca kasacyjnie, że ma być to jedynie obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną. Musi być on realizowany w ramach uzupełnienia zabudowy zagrodowej i to w ramach istniejącej działki siedliskowej.

W przypadku zabudowy zagrodowej należy przyjąć, że o zabudowie takiej możemy mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze. (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., II OSK 609/11).

Jak wynika z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Przepis ten zabudowę zagrodową odnosi, więc do rodzinnych gospodarstw rolnych. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z rodzinnym gospodarstwem hodowlanym, a na terenie zabudowy zagrodowej nie jest zlokalizowany budynek mieszkalny. Prowadzona przez skarżącą kasacyjnie działalność polega na hodowli zwierząt futerkowych na skalę produkcyjną i realizowana jest na terenie użytku rolnego. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z działką zagrodową, ani z siedliskiem.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że działka siedliskowa to nieruchomość rolna, a więc nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Przy tak szerokiej definicji, za działkę siedliskową można by bowiem uznać każdą nieruchomość rolną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, czyni to bezpodstawnym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowalnego kasacyjnie jaki i zarzut odnoszący się do naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Ostatni z powołanych przepisów wymienia co należy rozumieć przez budowle rolnicze dla potrzeb rozporządzania. Jednakże, aby budowla rolnicza mogła zostać zrealizowana bez pozwolenia na budowę musi spełniać przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowalnego. Zgłoszenie bowiem nie dotyczy remontu istniejących obiektów, a budowy nowych, które mają umożliwić korzystanie z dotychczasowych budynków.

Nie posiadają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Podkreślić należy, że artykuł 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r., II OSK 2861/12). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszania art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 10 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji stwierdził, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl k.p.a. wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w Prawie budowalnym. Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie) będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji.

Także pobieżne odniesienie się Sądu I instancji co do zarzutów dotyczących niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może odnieść pożądanego skutku. Zauważyć należy, że samo niespełnienie przesłanek z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i c skutkowało prawidłowością wydanego wyroku co do oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.