Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2014658

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 listopada 2014 r.
II OSK 1008/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński.

Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), del. WSA Tamara Dziełakowska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 125/12 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...) w przedmiocie odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 125/12 oddalił skargę B. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...) w przedmiocie odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia (...) lutego 2001 r., nr (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia (...) października 2000 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), nakazującą B. C. rozbiórkę obiektu budowlanego, pełniącego funkcję letniskową, oraz tarasu wraz z zadaszeniem na słupkach drewnianych, zlokalizowanych na działce nr (...) w miejscowości B.

Pismem z dnia 19 września 2011 r. B. C. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie o czasowe odroczenie terminu nakazu rozbiórki do dnia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości B., w tym dla działki skarżącej, w którym jej działka zostanie przeznaczona na cele rekreacyjne. Wskazała, że umożliwi jej to staranie się o pozwolenie na budowę, po wcześniejszym rozebraniu obiektu. Wskazała też, że jest osobą samotną i nie jest w stanie sama dokonać rozbiórki, a ponadto w domku trzyma sprzęt RTV i AGD oraz meble.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, decyzją z dnia (...) listopada 2011 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), odmówił B. C. odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki i nie zezwolił na czasowe wykorzystanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające czasowe wykorzystanie przedmiotowego obiektu budowlanego ze względów społecznych i gospodarczych, ponieważ obiekt ten nie służy zaspokojeniu podstawowych potrzeb do jakich zalicza się mieszkanie. Organ podkreślił przy tym, że obiekt jest wykorzystywany od 2000 r., pomimo wydanych prawomocnych decyzji nakazujących rozbiórkę. Organ wskazał nadto, że nie może opierać się na przyszłych niepewnych zdarzeniach, takich jak ewentualne przeznaczenie gruntów leśnych na cele rekreacyjne, lecz na zebranych dokumentach i wydanych decyzjach, w tym decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, która jest ostateczna. Ponadto wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w skupisku wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej obiektów pełniących funkcję letniskową, co do których prowadzone są postępowania egzekucyjne dotyczące obowiązku rozbiórki. Stworzenie precedensu przez odroczenie rozbiórki organ uznał za społecznie nieuzasadnione i powodujące nierówne traktowanie obywateli.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. C. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu ponownie przytoczyła argumenty zawarte we wniosku. Dodatkowo zarzuciła organowi brak dokonania wnikliwej oceny występujących względów społecznych i gospodarczych przemawiających za pozostawieniem przedmiotowego obiektu budowlanego.

Odwołanie wniosło również Stowarzyszenie (...) w B. z siedzibą w C. przedstawiając argumentację zbliżoną do stanowiska skarżącej oraz dodatkowo wskazując, że rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonej decyzji może wpłynąć na degradację istniejącego środowiska. Stowarzyszenie stwierdziło, że wniosek o czasowe pozostawienie przedmiotowego obiektu budowlanego ma na celu wyłącznie skorzystanie z dalszej możliwości wykorzystywania obiektu w celach wypoczynkowych, do czasu kiedy teren zostanie przeznaczony na cele rekreacyjne w projektowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej zwanej "k.p.a.", art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego jest ostateczna. Wskazał także, że po wznowieniu postępowania zakończonego tą decyzją na wniosek skarżącej - oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., również ostatecznie odmówiono uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane i stwierdził, że przepis ten nie definiuje przesłanek "społeczne lub gospodarcze", które stanowią podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o możliwości odroczenia rozbiórki, pozostawiając tę sprawę uznaniowości organu administracyjnego. W przypadku przedmiotowego obiektu budowlanego te przesłanki, w ocenie organu odwoławczego, nie występują.

Jak wskazał bowiem organ odwoławczy, podnoszony przez skarżącą argument o planowanym przeznaczeniu jej działki na cele rekreacyjne w projekcie planu miejscowego nie może być traktowany jako wzgląd społeczny, tym bardziej że termin uchwalenia planu jest niewiadomy. Za szczególne okoliczności nie sposób uznać również konieczności przechowywania w przedmiotowym obiekcie budowlanym sprzętu RTV i AGD oraz mebli, czy też brak środków finansowych na wykonanie obowiązku rozbiórki. Decyzja nakazująca rozbiórkę stała się ostateczna ponad 10 lat temu skarżąca miała czas na przeniesienie ww. sprzętu w inne miejsce. Działania skarżącej - zdaniem organu, noszą charakter działań mających na celu odwleczenie w czasie wykonania prawomocnej decyzji o rozbiórce. Skarżąca nie zamieszkuje stale w przedmiotowym obiekcie budowlanym, wykorzystywany jest on jedynie w okresie letnim w celach rekreacyjno-wypoczynkowych. Rozbiórka obiektu budowlanego nie pozbawi skarżącej ani miejsca zamieszkania, ani źródła utrzymania.

W skardze na powyższą decyzję B. C. oraz Stowarzyszenie (...) w B. z siedzibą w C. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie przytoczyli argumenty zawarte w odwołaniach. Ponadto zarzucili, że organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej analizy zarzutów zawartych w ich odwołaniach, wydając decyzję, która nie zawiera wnikliwego logicznego uzasadnienia. Wskazali, że istnieje możliwość czasowego odroczenia rozbiórki w przypadku braku kolizji sposobu wykorzystania terenu z ustaleniami planu miejscowego przy braku sprzeczności z względami społecznymi (pogląd z komentarza INTE z 1977 r.). Podnieśli, że zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela ma ścisły związek z zasadą praworządności. Interes społeczny i słuszny interes obywatela powinny być uwzględniane przy wykładni stosowanych norm prawnych, o ile jest to możliwe i dopuszczalne w myśl ogólnych zasad wykładni prawa, zwłaszcza gdy organ administracyjny stosuje pojęcia oceniające lub nieokreślone, albo gdy decyzja zależy od jego uznania. Zdaniem skarżących, naruszony został art. 10 k.p.a., gdyż w ocenie skarżących informacja od organu o poczynionych ustaleniach ma zostać udzielona stronie i strona ma prawo się z nią zapoznać tuż przed wydaniem decyzji. W ocenie skarżących słuszny interes skarżącej polegający na czasowym wykorzystaniu przedmiotowego obiektu budowlanego dla celów rekreacji indywidualnej jest zgodny z interesem społecznym reprezentowanym przez rzecznika interesu społecznego - Stowarzyszenie (...) w B., polegającym na koniecznej ochronie istniejącego środowiska przed degradacją, mogącą powstać na skutek przedwczesnej rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał jednoznacznie na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podniósł także, że usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego na terenie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, który - jako teren wymagający ochrony jego wartości na mocy odrębnych uregulowań, wymaga szczególnego traktowania, tym bardziej uzasadnia wydaną odmowę.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2012 r., wydanym w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Stowarzyszenia (...) w B. z siedzibą w C.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy nie stosuje się przepisu art. 48 ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., wydanej w sprawie o sygnaturze OPS 4/01 (ONSA z 2002 r. Nr 2, poz. 58), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, może mieć zastosowanie przepis art. 39 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, wyznaczającym jednocześnie granice jej rozpoznania, jest decyzja o odmowie odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, wraz z tarasem i zadaszeniem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, znajdującego się na działce nr (...) w miejscowości B. W związku z tym, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., należało uwzględnić art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. i rozstrzygnąć sprawę na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., w tym art. 39 tej ustawy.

Art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Organy orzekające w niniejszej sprawie oparły swoje rozstrzygnięcia na tym przepisie, ponieważ zarówno ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia (...) lutego 2001 r., jak i utrzymana tym orzeczeniem w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia (...) października 2000 r., nakazująca skarżącej rozbiórkę opisanych wyżej obiektów budowlanych, zostały wydane na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

W przepisie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. ustawodawca użył sformułowania "może odroczyć" (wykonanie przymusowej rozbiórki), co wskazuje na uznaniowy charakter podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia. Organ podejmujący decyzję zobowiązany jest do dokładnego zbadania czy zaistniały w danej sprawie względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Pojęcia te mają charakter niedookreślony, zatem organ jest zmuszony do każdorazowego ich interpretowania w kontekście danej sprawy, co też - w ocenie Sądu I instancji - organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie uczyniły.

Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwianiu sprawy, jednakże nie nakazuje również spełniania każdego żądania wnioskodawcy. W świetle ukształtowanego w doktrynie i akceptowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych sposobu interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, ale nie musi, prowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, a prawem do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie dysponuje właściwy w sprawie organ administracji (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 206/07, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 18 marca 2008 r., II SA/Ol 751/07 - oba wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. ma zastosowanie w wyjątkowych sytuacjach zasługujących na szczególne uwzględnienie. By mógł bowiem zostać zastosowany muszą wystąpić przesłanki natury społecznej lub gospodarczej świadczące o tym, że realizacja celu, jakim jest porządek w dziedzinie budownictwa, czasowo ustąpić musi wartościom bliżej przez ustawodawcę nie sprecyzowanym, ale które muszą być na tyle doniosłe i wyjątkowe aby nie przekreślały celów nadrzędnych wynikających z konstrukcji przepisów dotyczących eliminacji samowoli budowlanych. W wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt IV SA 2603/01, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "treść art. 39 wskazuje, że odroczenie orzeczonej przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego może być dokonane w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi", np. gdy rozbiórka dotyczy domu, który jest jedynym miejscem zamieszkania rodziny (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 18 marca 2008 r., II SA/Ol 751/07, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 206/07, wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odmawiającą odroczenia rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej i związanego z nim tarasu, nie narusza powołanego przepisu art. 39 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Organy obu instancji zasadnie uznały bowiem, że w niniejszej sprawie nie zachodzi jedyna przesłanka zastosowania tego przepisu (odroczenia rozbiórki), którą jest ustalenie, że względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością dalszego czasowego wykorzystania obiektu. Względy te muszą być przy tym oceniane według aktualnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988, Nr 2, poz. 72). W niniejszej sprawie skarżąca wyjaśniła, w jaki sposób rozumie pojęcia "względy społeczne i gospodarcze". Zdaniem skarżącej, jej słuszny interes polega na czasowym wykorzystaniu co celów rekreacji indywidualnej przedmiotowych obiektów. W toku przedmiotowego postępowania Stowarzyszenie (...) w B. podnosiło nadto, że skarżąca, jak i inni właściciele sąsiednich domków letniskowych, dbają o środowisko w obrębie swojej działki i w jej otoczeniu, zapobiegając jego degradacji.

Organy administracji również przedstawiły swoje stanowisko co do interpretacji obu pojęć, wydając w sprawie decyzje uzasadnione zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej zwanej "k.p.a.". Zdaniem Sądu, organy obu instancji trafnie i przekonująco wyjaśniły, że ani względy społeczne, ani gospodarcze nie przemawiają za celowością dalszego czasowego wykorzystania obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr (...) w B. Sąd orzekający w niniejszej sprawie to stanowisko organów nadzoru budowlanego w pełni popiera.

Organy obu instancji, słusznie zdaniem Sądu I instancji skoncentrowały się przede wszystkim na charakterze obiektu budowlanego, który ma być rozebrany, uznając, że jego funkcja nie przemawia za odroczeniem rozbiórki. Organy zasadnie wskazały, że jest to domek letniskowy (z tarasem) i z tego względu, skoro nie służy do zaspokajania podstawowych potrzeb (mieszkaniowych, ekonomicznych) wnioskodawczyni, za jego utrzymaniem nie przemawiają ani względy społeczne, ani gospodarcze. Dodatkowo, w odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podkreślił, że obiekt ten jest usytuowany na działce stanowiącej teren leśny (co jest bezsporne w niniejszej sprawie). Zasadnie, zdaniem Sądu I instancji organ, odwoławczy przyjął przy tym, że również ten fakt uzasadnia odmowę odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki, ponieważ istnieje konieczność doprowadzenia terenu, na jakim znajduje się obiekt, do jego pierwotnego, naturalnego stanu, utrzymywanego jako las, a można tego dokonać jedynie rozbierając przedmiotowy obiekt. Organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę na otoczenie, w którym obiekt podlegający rozbiórce się znajduje, mając na uwadze twierdzenia stron dotyczące ochrony środowiska i słusznie uznał, że są to względy społeczne, które również przemawiają za rozbiórką obiektu. Trafnie zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy podkreślił przy tym, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie Parku Krajobrazowego, który jest chroniony, jednak twierdzenia organu zostały oparte o nieaktualny stan prawny. Cele ochrony terenu Parku Krajobrazowego zostały bowiem obecnie określone w uchwale Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr 145A/II/11 w sprawie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1460), która weszła w życie w dniu 17 czerwca 2011 r. Wskazana uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego uchyliła rozporządzenie Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r., nr 52/06 (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 58, poz. 1189), powtarzając jednak co do zasady postanowienia dotychczasowego rozporządzenia.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy zasadnie przyjęły, że wskazane powyżej przepisy prawa, zasady ochrony środowiska oraz gospodarki leśnej przemawiają za tym aby dokonać niezwłocznej rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył nadto, że wszelkie okoliczności uzasadniające odmowę odroczenia rozbiórki winny zostać wskazane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, a w niniejszej sprawie część z nich została podana dopiero w odpowiedzi na skargę. Stanowi to naruszenie zasad postępowania, które jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego w wystarczającym stopniu przemawia za zasadnością zawartego w niej rozstrzygnięcia, a okoliczności sprawy wskazane w odpowiedzi na skargę, dotyczące znajdowania się przedmiotowej działki na terenie leśnym objętym ochroną jako Wdzydzki Park Krajobrazowy, które znane są Sądowi z urzędu, jedynie dodatkowo potwierdzają zasadność stanowiska organu. Okoliczności te wynikają również z treści ww. uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego. Sąd I instancji wskazał, że z ogólnych zapisów tej uchwały, dotyczących całego Parku, wynika, że cały jego teren, w tym działka, na której znajdują się obiekty budowlane skarżącej (domek letniskowy z tarasem), podlega szczególnej ochronie, która - jak to słusznie podkreślił organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, dodatkowo uzasadnia usunięcie przedmiotowej samowoli budowlanej. Już w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 15 czerwca 1983 r., nr XIX/83/83 w sprawie utworzenia Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Gd. z dnia 15 lipca 1983 r., Nr 13, poz. 63) wskazano na szczególną, ochronną funkcję lasów (§ 4 pkt 8 uchwały). W uchwale Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 145A/II/11 również podkreślono wagę utrzymania spójności przestrzennej ekosystemów leśnych, znajdujących się na terenie Parku, wskazując dodatkowo w § 2 pkt 2 uchwały, że przedmiotowy Park utworzono w celu renaturalizacji ekosystemów leśnych, czyli w celu przywrócenia środowisku leśnemu stanu naturalnego, możliwie bliskiego stanowi pierwotnemu sprzed wprowadzenia w nim zmian przez człowieka. Jako jeden z celów ochrony Parku wymieniono także oszczędne użytkowanie i planowe, kompleksowe kształtowanie przestrzeni, uwzględniające ochronę walorów krajobrazowych, w tym lokalnego krajobrazu kulturowego (§ 2 pkt 9 uchwały).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył również, że - wbrew stanowisku skarżącej - dla zastosowania przesłanek określonych w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. nie ma znaczenia okoliczność, że obecnie na terenie wsi B. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenie również pozostaje, że w przyszłości prawdopodobnie uchwalony zostanie plan miejscowy tej wsi, którego ustalenia, powinny - w ocenie skarżącej - przewidywać, że teren, na którym doszło do samowoli budowlanej, przeznaczony będzie na cele rekreacyjne. Sąd I instancji wyjaśnił skarżącej, że odroczenie przymusowej rozbiórki ma tylko na celu umożliwienie inwestorowi (właścicielowi obiektu) dalszego użytkowania obiektu przez czas wyraźnie w decyzji określony, nie może natomiast unicestwiać skutków ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Odroczenie terminu wykonania rozbiórki oznacza tylko i wyłącznie przesunięcie w czasie obowiązku wykonania nakazu wynikającego z decyzji ostatecznej, nie powoduje natomiast uchylenia tego nakazu. Ponadto czas, na jaki odroczona być może przymusowa rozbiórka, musi być wyraźnie w decyzji wskazany i uzasadniony konkretnymi względami społecznymi lub gospodarczymi, a nie zapisami studium, czy też przyszłego planu miejscowego. Ewentualne uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w bliżej nieokreślonej przyszłości nie może zatem uzasadniać odroczenia terminu wykonania rozbiórki, podobnie jak jego brak na danym terenie.

Sąd I instancji wskazał, że powoływany przez skarżącą komentarz INTE do Prawa budowlanego z 1974 r. i zawarte w nim poglądy z 1977 r. nie są wiążące dla organów administracji. Jest to jedynie opinia sprzed ponad 30 lat, która w żadnym wypadku nie związuje organów zawartymi w niej ustaleniami. Ponadto z przywoływanych przez skarżącą fragmentów tego komentarza wynika, że organy w niniejszej sprawie winny zbadać, czy samowolnie wybudowany obiekt nie koliduje z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Na terenie działki nr (...) w B. plan miejscowy nie obowiązuje, zatem pogląd ten również z tej przyczyny pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Sąd I instancji nie podzielił również poglądu skarżącej, dotyczącego naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji wynika, że w rozpoznawanej sprawie, organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie mające na celu ustalenie okoliczności wskazanych w przepisie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Postępowanie to przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W wyniku tego postępowania prawidłowo ustalony został stan faktyczny sprawy i wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez nierealizowanie zasady zaufania obywatela do administracji oraz braku przekonywania strony do słuszności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnień obu decyzji wynika, że organy w sposób wyczerpujący i jasny wyjaśniły swoje stanowisko oraz przesłanki, którymi się kierowały. Przytaczane przez skarżącą wybiórcze stwierdzenia z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania, zastosowania w niniejszej sprawie mieć nie mogą, odnoszą się bowiem do konkretnych okoliczności w innych sprawach, nieprzystających do niniejszej.

Dodatkowo Sąd I instancji podkreślił, że zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w niniejszej sprawie "Tolerowanie czasowego istnienia samowolnie wybudowanego domku letniskowego, istniejącego wśród innych obiektów letniskowych, także wybudowanych samowolnie, prowadziłoby do precedensu i pretekstu do zaniechania egzekwowanych nakazów rozbiórki innych kilkudziesięciu domków letniskowych zlokalizowanych we wsi B." Sądowi I instancji z urzędu jest wiadome, że w B. zlokalizowanych jest przynajmniej kilkanaście domków letniskowych, co do których wydano ostateczne decyzji nakazujące ich rozbiórkę. Co do części z nich zgłoszono wnioski o czasowe odroczenie rozbiórki. Wnioski te nie zostały uwzględnione przez organy nadzoru budowlanego, a skargi na decyzje wydane w tym przedmiocie zostały prawomocnie oddalone. Przykładowo Sąd I instancji wskazał na:

- prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., wydany w sprawie II SA/Gd 455/07, którym oddalono skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia (...) kwietnia 2007 r., nr (...), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia (...) sierpnia 2006 r., którą odmówiono wnioskodawcy odroczenia wykonania rozbiórki i nie zezwolono na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce nr (...) w B.;

- prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lipca 2008 r., wydany w sprawie II SA/Gd 206/07, którym oddalono skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia (...) stycznia 2007 r., nr (...), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia (...) października 2006 r., którą odmówiono wnioskodawcy odroczenia wykonania rozbiórki i nie zezwolono na czasowe wykorzystanie domku letniskowego na działce nr (...) w B.;

- prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2008 r., wydany w sprawie II SA/Gd 77/08, którym oddalono skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia (...) lipca 2007 r., nr (...), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia (...) maja 2007 r., którą odmówiono wnioskodawcy odroczenia wykonania rozbiórki i nie zezwolono na czasowe wykorzystanie domku letniskowego na działce nr (...) w B.;

- prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2005 r., wydany w sprawie II SA/Gd 734/03, którym oddalono skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia (...) kwietnia 2003 r., nr (...), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia (...) czerwca 2002 r., którą odmówiono wnioskodawcy odroczenia wykonania rozbiórki i nie zezwolono na czasowe wykorzystanie domku letniskowego na działce nr (...) w B.;

- wszystkie wyroki dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, zdaniem Sądu I instancji, to właśnie pozostawienie samowolnie wybudowanego, letniskowego domku skarżącej na terenie B., w sąsiedztwie ww. nieruchomości, stanowiłoby naruszenie art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że zarówno skarżąca, jak i Stowarzyszenie (...) w B., zostali zawiadomieni przez organ pierwszej instancji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei brak takiego zawiadomienia na etapie postępowania odwoławczego nie narusza art. 10 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ odwoławczy nie zgromadził żadnych dodatkowych dowodów i oparł swoje rozstrzygniecie na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu w pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga B. C. nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą odroczenia wykonania rozbiórki organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyła skarżąca i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła:

1.

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie treści przepisu art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez dowolne uznanie - w oderwaniu od faktycznego uzbrojenia terenu w przesyłowe urządzenia techniczne wodne, kanalizacyjne i energetyczne oraz trwające w gminie K. prace legislacyjne zmierzające do uchwalenia planu miejscowego obejmującego między innymi przedmiotową nieruchomość, a obowiązujące Studium Zagospodarowania Przestrzennego podobnie jak założenia planu przewidują funkcję budownictwa rekreacyjnego między innymi na przedmiotowej nieruchomości oraz fakt zlokalizowania w tym samym kompleksie leśnym w bezpośrednim sąsiedztwie ośrodków wypoczynkowych zabudowanych również budynkami nietrwale związanymi z gruntem - że nie zachodzą szczególnie uzasadnione względy społeczne uzasadniające odroczenie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego;

2.

naruszenie prawa procesowego bez wątpienia mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z 30.sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) poprzez brak wiarygodności, że przedmiotem rozpoznania sprawy i wydania wyroku z dnia 12.września 2012 r. w sprawie oznaczonej sygn. akt II S.A./Gd 125/12 ze skargi B. C. jest sprawa mandantki i Sąd w tej sprawie wydał orzeczenie po przeprowadzeniu rozprawy dokonując oceny merytorycznej, a nie formalnej, a to wobec sporządzenia i doręczenia do jednego wyroku dwóch diametralnie odmiennych w treści uzasadnień, jednego rozstrzygającego z powodu braku wykonania rzekomo prawidłowo nałożonego na skarżącą obowiązku uiszczenia opłaty sądowej i zaskarżonego skargą kasacyjną z 14 listopada 2012 r. oraz drugiego rozstrzygającego z przyczyn merytorycznych, a jest niedopuszczalnym aby jeden wyrok posiadał dwa diametralnie odmienne uzasadnienia i to bez wątpienia uzasadnienia zawierające w swej treści odniesienie się między innymi do właściwej strony skarżącej oraz zaskarżonego orzeczenia.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o skierowanie skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów ustanowionego zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie przywoływanie się na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego - bez względu na jej wersję - oceniane w oderwaniu od rzeczywistości, tak jak uczynił to Sąd w zaskarżonej uchwale, świadczy o braku antycypowania prawa do rzeczywistości społecznej, a nie taka jest rola norm prawnych. Przywoływanie potrzeby denaturalizacji ekosystemów leśnych w celu przywrócenia środowisku leśnemu stanu naturalnego świadczy o całkowitym oderwaniu Sądu orzekającego w sprawie od rzeczywistości istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki. Otóż w sąsiedztwie tym funkcjonują dużych rozmiarów co najmniej dwa ośrodki wypoczynkowe zlokalizowane w tym samym środowisku leśnym, a zabudowane takiej samej konstrukcji budynkami i to również na terenie Wdzydzkiego Paku Krajobrazowego.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że mimo braku polemiki z prawomocną decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego skarżącej, niepodobna przejść do porządku prawnego bez uwzględnienia racji społecznych i gospodarczych, które leżą u podstaw zabiegania przez gminę K. o przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości B. uwzględniającego dalszy rozwój możliwości zabudowy terenów rekreacyjnych także w strefie leśnej. Wprawdzie Studium Zagospodarowania Przestrzennego nie jest prawem miejscowym, to jednakże podjęty uchwałą Rady Gminy K. stanowi o kierunku zmian w porządanym przez gminę ładzie budowlanym na terenie gminy. Sąd zatem bezzasadnie oceniał przesłanki z art. 39 starego prawa budowlanego w oderwaniu od opisanej rzeczywistości.

Uwzględnienie tejże przemawia wszak za tym, aby skarżąca mogła dokonać nakazanej rozbiórki w odroczonym czasie, to jest w sytuacji pozwalającej na korzystanie z budynku do czasu np. stworzenia prawnej możliwości zagospodarowania posiadanej nieruchomości na cele budownictwa letniskowego zgodnie z planem miejscowym lub ostatecznego przesądzenia o braku możliwości wykorzystania tej nieruchomości na ten cel. Skarżąca jako rencista, a obecnie emeryt ma uzasadnione podstawy w opisanej sytuacji zabiegać o uznanie, że opisane okoliczności oraz jej wiek i stan zdrowia stanowią szczególnie uzasadnione względy społeczne. Prawo nie dopuszcza sytuacji, w której do jednego wyroku wydanego w tej samej sprawie występują w obrocie prawnym dwa różne w treści pisemne uzasadnienia. Tymczasem w następstwie złożonego przez skarżącą wniosku o sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku z dnia 12.września 2012 r. dokonano doręczenia skarżącej 16.października 2012 r. odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem, od którego w ustawowym terminie skarżąca złożyła 15.listopada 2012 r. należycie opłaconą skargę kasacyjną, której brak formalny następnie na wezwanie Sądu uzupełniła i skargi tej nie wycofuje. Następnie dnia 29.stycznia 2012 r. pełnomocnikowi skarżącej zostaje doręczony odpis tego samego wyroku ale z odmiennym treścią uzasadnieniem oraz pouczeniem o prawie do złożenia odrębnej skargi kasacyjnej. W tej sytuacji pozostają zasadnymi wątpliwości opisane w zarzutach procesowych do wyroku. Jaką sprawę Sąd rozpoznawał? Czy gdyby nie skarga kasacyjna z dnia 15.listopada 2012 r., to w obrocie prawnym pozostawałby wyrok stanowiący rozstrzygnięcie podjęte z przyczyn wyrażonych w uzasadnieniu doręczonym 16 października 2012 r.?

Niepodobna uznać te dwa odmiennej treści uzasadnienia za pomyłkowo dołączone uzasadnienie, doręczone 16 października 2012 r., skoro w treści tego uzasadnienia wyraźnie istnieje odniesienie zarówno do imiennie oznaczonej osoby skarżącej jak i do przedmiotu sprawy właściwego dla tego postępowania. Zatem nie może być mowy o wyeliminowaniu z porządku prawnego tego uzasadnienia wyłącznie w drodze pisma przewodniego stanowiącego doręczenie nowej treści uzasadnienia dokonane dnia 29 stycznia 2013 r.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W niniejszej sprawie wyjaśnienia na wstępie wymaga, iż nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sąd I instancji wskutek oczywistej omyłki wystosował do skarżącej dnia 11 października 2012 r. uzasadnienie sporządzone w odniesieniu do postanowienia z dnia 19 kwietnia 2012 r. zamiast uzasadnienia do wyroku sądu I instancji. Błąd kancelarii sądu naprawiony został dnia 11 stycznia 2013 r., kiedy to na ręce radcy prawnego W. R., reprezentującego B. C. skierowano właściwe uzasadnienie. Jako jedną skargę kasacyjną potraktować należy zatem pisma skarżącej z dnia 14 listopada 2012 r. oraz z dnia 27 lutego 2013 r., zatytułowane "skarga kasacyjna od wyroku z dnia 12 września 2012 r".

Za nie znajdujące żadnych podstaw uznać należy zawarte w obydwu pismach zarzuty naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie odnośnie tego samego wyroku dwóch różnych uzasadnień. Analiza pierwotnie wysłanego uzasadnienia nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż sporządzone zostało w odniesieniu do postanowienia odrzucającego skargę Stowarzyszenia (...), tym samym uzasadnienie doręczone dnia 4 lutego 2013 r. było tym właściwym. Od kontrolowanego przez sąd odwoławczy wyroku nie zostały sporządzone zatem dwa diametralnie różne uzasadnienia.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 39 prawa budowlanego z dnia 1974 r. wywieść należało, że rację miał sąd I instancji powtarzając za organami, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki przewidziane w tej normie. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało, by istniały względy społeczne, gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Oceniając spełnienie warunków tej normy należy mieć na względzie, że czas na jaki może być odroczona rozbiórka musi być wyraźnie w decyzji określony. Decyzja wydana w trybie art. 39 nie może niweczyć skutków decyzji nakazującej rozbiórkę. Stąd też wbrew skardze kasacyjnej możliwość uchwalenie planu w bliżej nieokreślonej przyszłości nie pozwala na przyjęcie zaistnienia przesłanek tej normy. Nie można uznać za szczególne względy społeczne lub gospodarcze, o których mowa w art. 39 prawa budowlanego z 1974 r., faktu przebywania strony w domku letniskowym w okresie wakacyjnym, w sytuacji gdy dom letniskowy nie jest miejscem zamieszkania strony, również nie wiąże się z nim źródło jej utrzymania. W konsekwencji jego rozbiórka nie pozbawi strony zarówno miejsca zamieszkania, jak również źródła utrzymania. Tym samym wiek i pozostawanie skarżącej na emeryturze nie może mieć w tym względzie decydującego znaczenia. Za "względy społeczne lub gospodarcze" nie można również uznać faktu, że w okolicy mogą znajdować się inne obiekty budowlane wzniesione również w ramach samowoli budowlanej. Samo kilkuletnie istnienie samowoli budowlanej w żaden sposób nie uzasadnia dalszego trwania takiego stanu rzeczy.

W tej sytuacji skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.