Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1999998

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 22 grudnia 2015 r.
II OSK 1006/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny.

Sędziowie NSA: Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Jerzy Stelmasiak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w Gdańsku oraz R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 653/13 w sprawie ze skarg Prokuratora Okręgowego w Gdańsku oraz R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia (...) czerwca 2013 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/GL 653/13, oddalił skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia (...) czerwca 2013 r., nr 1418/12 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Gdyni decyzją z (...) listopada 2007 r. ustalił warunki zabudowy działki nr 13 z k.m. 74 przy ul. (...) 7 dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego częściowo podpiwniczonego z garażem podziemnym na działce nr 13 km 74 przy ul. (...) 7 w Gdyni przez (...) - (...) Spółkę z o.o. z siedzibą w Warszawie. Decyzja stała się ostateczna w dniu 3 grudnia 2007 r.

Następnie decyzją z (...) września 2008 r. organ zmienił powyższą decyzję w zakresie planowanej powierzchni zabudowy, linii zabudowy oraz warunków obsługi komunikacyjnej. Prezydent Miasta ustalił krąg stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy w oparciu o przewidywany zasięg oddziaływania planowanej inwestycji, biorąc pod uwagę czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ustalenia warunków zabudowy dla budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr 13. Organ ten uznał, że wnioskowane zamierzenie oddziaływać będzie na działki sąsiednie nr 12 i 15, stanowiące drogę publiczną (własność Gminy Gdynia), ponieważ z działek tych prowadzić będzie dojazd do planowanego budynku.

W dniu 26 listopada 2009 r. Z. M., R. W., I. K. i M. K. zgłosili wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołanymi wyżej decyzjami ostatecznymi. We wniosku powołali się na przyczynę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., twierdząc, że jako strony nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy. Wnioskodawcy wskazali, że dowiedzieli się o wydaniu decyzji (...) listopada 2009 r., kiedy to R. W. zapoznał się z aktami sprawy dotyczącej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji. Wnioskodawcy napisali, że są właścicielami nieruchomości położonych przy ul. (...) 11, 11 a, 13 i 13a, sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, mimo że pomiędzy ich posesjami a terenem inwestycji przebiega droga - ul. (...) (omyłkowo nazwana ul. (...)), która w dacie wydania decyzji usytuowana była w całości na nieruchomości należącej do inwestora. Ponadto stwierdzili, że droga ta przebiega również po części działek nr 259/8 i 263/8, których są właścicielami. W opinii wnioskodawców powinni oni być stronami w obu postępowaniach nawet wówczas, gdy działki stanowiące ich własność nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji.

Decyzją z (...) maja 2010 r. Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania uznając, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W wyniku odwołania, decyzją z dnia (...) października 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

W jej następstwie, Prezydent Miasta postanowieniem z (...) października 2010 r. wznowił postępowanie w sprawie decyzji z (...) listopada 2007 r. ustalającej warunki zabudowy działki nr 13 z k.m. 74 przy ul. (...) 7, a następnie odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z (...) listopada 2007 r., ustalającej warunki zabudowy działki dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z (...) czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powyższe rozstrzygnięcie uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego skarżącym przysługuje interes prawny do brania udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, a interes ten wywiodło z art. 6 ust. 2 i art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta w decyzji z (...) stycznia 2012 r. kolejny raz odmówił uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Zdaniem organu I instancji wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego, popartego przepisem prawa materialnego, z którego wynikałby przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy działki nr 13, to znaczy takim przepisem, którego złamanie godziłoby w prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących praw. Organ I instancji zakwestionował przy tym okoliczności wyliczone przez wnioskodawców, takie jak "utrudnienia drogowe i zwiększenie intensywności ruchu oraz związany z tym spadek bezpieczeństwa, hałas i zaciemnienie", jako znajdujące oparcie w treści art. 6 ust. 2 i art. 54 pkt 2, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu, okoliczności te przesądzają o istnieniu interesu faktycznego, który jednak nie tworzy dla danej osoby legitymacji procesowej. Organ podkreślił przy tym, że we wniosku o wznowienie postępowania należałoby powołać taki przepis prawa, z którego wynikałoby, że lokalizacja budynku wielorodzinnego na działce położonej po przeciwnej stronie ulicy uniemożliwi prawidłowe korzystanie lub zagospodarowanie działek stanowiących własność skarżących, a więc naruszać będzie "chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich". U podstaw żądania o wznowienie postępowania nie mogą lec przypuszczenia, ani też subiektywne odczucia osób, że ich przestrzeń w razie realizacji inwestycji może zostać ograniczona, a wyłącznie przepisy prawa. Zarzuty dotyczące szeregu utrudnień dla otoczenia w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji nie mogą być prawnie skuteczne, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżących, a nie interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych.

Dalej organ wskazał, że funkcja mieszkalna, niezależnie od jej rodzaju, nie należy do inwestycji, których uciążliwość wykracza poza granice własnej działki. Mimo, że realizacja takiej inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla osób, korzystających np. z tej samej drogi publicznej, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji. Działka nr 13 przy ul. (...) 7, dla której ustalono warunki zabudowy, nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami wnioskodawców (granice terenu objętego wnioskiem oznaczone zostały w załączniku graficznym do decyzji i obejmują jedynie działkę nr 13). Pas drogowy ul. (...), przebiegający pomiędzy działką nr 13 a posesjami wnioskodawców pozostaje we władaniu Gminy Gdynia przynajmniej od roku 1992, co wynika z wypisu z ewidencji gruntów. Natomiast fakt, że obecnie przejazd odbywa się na części działki nr 13, należącej do inwestora, nie ma wpływu na ustalenie stron postępowania, a jedynie wymaga późniejszej regulacji faktycznej bądź prawnej. Ulica (...) stanowi dojazd do wszystkich posesji położonych przy ul. (...) oraz (...) i wszyscy właściciele działek w równym stopniu posiadają prawo do obsługi komunikacyjnej z tego pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania R. W., Z. M., I. K. i M. K., decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z (...) stycznia 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium napisało, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odmawiająca wnioskodawcom legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie znajduje akceptacji. Kolegium ponownie, jak w poprzedniej decyzji z (...) czerwca 2011 r. wskazało, że instytucja wznowienia postępowania ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, ażeby sprawdzić czy jakaś z wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji. Dokonanie takiego sprawdzenia możliwe jest po wznowieniu postępowania. Jak wynika to z brzmienia art. 149 § 1 i 2 k.p.a. organ najpierw wznawia postępowanie w sprawie w formie postanowienia, a następnie przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tak więc dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania umożliwia zbadanie zarówno przyczyn wznowienia oraz ich ewentualnego wpływu na treść decyzji. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 25 października 2010 r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Kolegium wskazało, że przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest osoba występująca z wnioskiem o wydanie takiej decyzji oraz właściciel lub użytkownik nieruchomości, na którym ma być realizowana inwestycja. To, czy inne podmioty mają przymiot strony w takim postępowaniu, można ustalić posługując się kategorią interesu prawnego, sformułowaną w art. 28 k.p.a. W ocenie Kolegium, na problem ustalania stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo, w granicach określonych ustawa, do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Ponadto art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Kolegium wskazało powołując się na wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV 594/99, że art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. zapewnia ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także może stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku. Zależy to od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Tezę tę należy również odnieść do aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które również nakazują określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W sytuacji gdy uciążliwości i oddziaływanie planowanej inwestycji będzie się rozciągać nie tylko na działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, ale także inne nieruchomości, właścicielom tych nieruchomości będzie również przysługiwał przymiot strony postępowania.

Kolegium wskazało, że działki skarżących nie graniczą bezpośrednio z działką inwestora, jednakże znajdują się w najbliższym sąsiedztwie planowanej zabudowy. Planowany na działce nr 13 (o pow. 1500 m2), budynek mieszkalny wielorodzinny o wysokości 9,5 m (czterokondygnacyjny) i pow. zabudowy ok. 546 m2, będzie oddalony od działek skarżących jedynie pasem drogowym ulicy (...) - o szerokości ok. 4 m. W ocenie Kolegium z uwagi na charakter planowanej inwestycji (zabudowa wielorodzinna, jej znaczne wymiary, odbiegające od wymiarów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym) oraz w szczególności ze względu na stosunkową niewielką odległość planowanego budynku od granic działek skarżących, realizacja przedmiotowej inwestycji i związane z nią, mogące wystąpić, uciążliwości (np. hałas, zaciemnienie, utrudnienia drogowe, emisja spalin) oraz późniejszy sposób korzystania z niej - mogą oddziaływać nie tylko na grunty bezpośrednio sąsiadujące z działką inwestora, ale także na inne położone w pobliżu nieruchomości, w tym na działki skarżących. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji z (...) listopada 2007 r. (a zatem stanowiącą jej integralną część) wynika, że działki sąsiadujące z terenem objętym wnioskiem inwestora to:

"259/8, 260/8, 261/8, 262/8 km74 przy ul. (...) 11,11 A,13, 13A, 247/8, 266/8 km74 przy ul. (...) 15, 216/8 km74 przy ul. (...) 19

- 206/11 km74 przy ul. (...) 6, 207/11 km74 przy ul. (...) 6A, 209/10 km74 przy ul. (...) 4, 71, 72 km74 przy ul. (...) 6 i 8".

Organ I instancji uznał za stronę jedynie i tylko inwestora (jedyna strona postępowania). Tym samym organ w sposób rażący naruszył prawo, nie uznając za strony postępowania właścicieli nieruchomości wskazanych w analizie jako nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji.

W konkluzji Kolegium podkreśliło, że w jego ocenie, właściciele ww. nieruchomości są stronami przedmiotowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy wskazanych we wniosku inwestora z dnia 13 lipca 2007 r., a organ I instancji, wbrew ustaleniom zawartym w analizie, bezpodstawnie prowadził postępowanie bez ich udziału, czym rażąco naruszył zasady postępowania administracyjnego, wyrażone szczególności w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło że ziściły się przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Odwołującym przysługuje interes prawny do brania udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, który wynika z przepisów art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W związku z tym, że to Prezydent Miasta Gdyni jest organem, który wydał decyzję w ostatniej instancji, jest on organem właściwym do wznowienia i przeprowadzenia postępowania wznowieniowego (art. 150 § 1 k.p.a.). Stąd brak podstaw prawnych do przeprowadzenia tegoż postępowania przez Kolegium.

W skardze na powyższą decyzję Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku zarzucił jej wydanie w sposób tożsamy z innym, wcześniejszym rozstrzygnięciem ostatecznym, co prowadzi do jej wadliwości, opisanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności przez sąd. Prokurator w uzasadnieniu stwierdził, że rację ma Kolegium, uznając, że wnioskodawcy mają interes prawny w niniejszym postępowaniu wznowieniowym oraz, że w konsekwencji doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z tego punktu widzenia, zdaniem Prokuratora możliwe było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednak, w zaistniałej sytuacji, w której organ I instancji nie akceptuje oceny prawnej przedstawionej przez organ odwoławczy, jedynym środkiem w zakresie zwalczania tego bezzasadnego oporu, stosownie do uregulowań k.p.a., jest art. 138 § 1 pkt 2, a więc wydanie decyzji reformatoryjnej. Nie zważając na to i wydając decyzję kasacyjną Kolegium, zdaniem Prokuratora, "wtrąciło sprawę w koleinę, którą w majestacie ośmieszanego prawa wydrążył Prezydent Miasta Gdyni". W tej sytuacji, wydając decyzję tożsamą z wcześniejszą swą decyzją z (...) czerwca 2011 r. Kolegium "unieważniło postępowanie odwoławcze".

R. W. w swojej skardze zarzucił naruszenie:

- art. 151 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, skutkiem której był brak zastosowania go przez organ odwoławczy, w efekcie czego - przy interpretacji tegoż przepisu organ ten pominął treść art. 138 k.p.a. i wskutek powyższego błędnie uznał, że rozpatrując odwołanie od decyzji odmawiającej uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie posiada on kompetencji do rozstrzygnięcia o istocie sprawy,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak wydania przez organ odwoławczy decyzji częściowej w zakresie zaistnienia przyczyn wznowienia, tj. uznania za stronę skarżącego oraz pozostałych wnioskodawców, mimo że w ocenie tego organu osobom tym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że aby nie dopuścić do kolejnych naruszeń prawa przez organ I instancji, Kolegium winno samodzielnie rozstrzygnąć sprawę w sposób merytoryczny, czemu nie stoi na przeszkodzie art. 150 § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje wyłącznie, który z organów posiada kompetencję do wznowienia postępowania - i tym organem bezspornie jest Prezydent Miasta Gdyni. Ten jednak wznowił postępowanie, wydając postanowienie z (...) października 2010 r. Podobnie, taką przeszkodą nie może być art. 151 k.p.a., gdyż stanowi on o rodzajach decyzji merytorycznej, które może podjąć organ ponownie rozpatrujący sprawę. Norma ta nie wypływa w żaden sposób na ogólne kompetencje organu wyższego stopnia z art. 138 k.p.a., przy czym przecież rozstrzygnięcie merytoryczne stanowi zasadę obowiązującą w zakresie orzekania przez organ odwoławczy. Następnie skarżący argumentował, że zasada dwuinstancyjności postępowania nie znajduje pełnego zastosowania w postępowaniu wznowieniowym. Rozpatrując odwołanie w takim postępowaniu, organ II instancji posiada pełne kompetencje do rozstrzygania w sprawie co do istoty, tym bardziej w sytuacji, gdy organ ten uznaje podstawy wznowieniowe za zasadne i przyznaje status strony wnioskodawcom w tym postępowaniu. Żaden przepis rozdziału 12 k.p.a., dotyczącego wznowienia postępowania, nie wyłącza zastosowania ogólnej normy art. 138 § 1 k.p.a., uprawniającej organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, w postępowaniu wznowieniowym.

W odpowiedzi na skargi SKO w Gdańsku wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko sformułowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że istota skarg sprowadza się do zakwestionowania podstaw wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I-instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W opinii skarżących organ odwoławczy powinien, w okolicznościach niniejszej sprawy, orzec merytorycznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zaznaczył, że badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dalej Sąd podał, że wniosek o wznowienie postępowania złożył m.in. skarżący - R. W., wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli, w szczególności, strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżący, domagając się wznowienia postępowania argumentował, że w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta w przedmiocie warunków zabudowy nie brał udziału jako strona tegoż postępowania mimo, że jego nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Wznowienie postępowania to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej dotkniętej kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że legitymację do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania ma podmiot, który ma interes prawny lub obowiązek w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu głównym, a zatem z formalnego punktu widzenia jest on niewątpliwie podmiotem, który może domagać się wznowienia postępowania właśnie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestią sporną jest natomiast, czy skarżącemu przysługuje interes prawny w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W ocenie Sądu, prawidłowość stanowiska organu odwoławczego w zakresie przyznania skarżącemu i odwołującym statusu strony postępowania nie budzi wątpliwości. Kolegium w sposób wyczerpujący pod względem faktycznym i prawnym uzasadniło, że odwołujący winni być stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy, na tej podstawie, że ich działki sąsiadują z terenem objętym wnioskiem inwestora, co wynika z załącznika do decyzji, a mianowicie analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z rozmiaru inwestycji (budynku mieszkalnego wielorodzinnego czterokondygnacyjnego) i jej usytuowania względem pozostałych działek. Sąd w całości podzielił ustalenia Kolegium, że w strefie oddziaływania inwestycji znajdują się również inne nieruchomości położone przy ul. (...) (nr 11,11A, 13 i 13A).

Z tych też przyczyn, oceniając legalność zaskarżonej decyzji w punktu widzenia przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Sąd stanął na stanowisku, że jest ona zgodna z prawem, albowiem podstawy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji niewątpliwie zaistniały. Jednocześnie, biorąc pod uwagę zakres stwierdzonych uchybień organu I instancji, a także podstawy w zakresie rzeczowej właściwości organu I instancji do orzekania we wznowionym postępowaniu, określone w art. 149 i 150 k.p.a., nie znajduje uzasadnienia prawnego, sformułowane w obu skargach, żądanie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ wyższego stopnia na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu organ wyższego stopnia nie może przeprowadzić za organ I instancji postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy, co do którego przeprowadzenia konsekwentnie w analizowanym stanie faktycznym uchyla się organ I instancji. Tym bardziej jest to niedopuszczalne w analizowanym stanie faktycznym, w którym żądanie wznowienia postępowania dotyczy ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Na kanwie analizy wariantów decyzji organu odwoławczego wyrażony został pogląd, zgodnie z którym - w sytuacji naruszenia prawa materialnego w zaskarżonej decyzji organu I instancji (co ma miejsce w niniejszej sprawie) w niektórych sytuacjach organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej i pozostaje mu tylko zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy pogląd dotyczy przykładowo postępowania w wyniku którego nie dochodzi do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, ale też zasadniczo kompetencji organu II instancji do merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zastosowanie w omawianej sytuacji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszałoby dyspozycję tych przepisów w związku z art. 15 k.p.a., statuującym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sąd uznał, że decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem. Jak to prawidłowo ustaliło Kolegium skoro niezbędnym jest przeprowadzenie, we wznowionym postępowaniu, postępowania z udziałem wszystkich stron, którym przysługuje interes prawny, to z uwagi na przytoczone wyżej podstawy prawne, postępowanie to przeprowadza organ I instancji.

Z tych względów Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę.

Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia wnieśli Prokurator Okręgowy w Gdańsku i R. W.

Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Alternatywnie wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na zaakceptowaniu nieważnej kasacyjnej decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu odwoławczym w takim samym stanie sprawy i o takiej samej treści jak uprzednia decyzja kasacyjna organu odwoławczego - zamiast uchylenia decyzji nieważnej i wydania decyzji reformatoryjnej.

Zarzucił ponadto naruszenie art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych polegające na powierzchownym skontrolowaniu zaskarżonej działalności administracji publicznej, wyrażające się pominięciem w rozważaniach Sądu istotnej dla zarzutu skargi okoliczności identyczności treściowej zaskarżonej decyzji i wcześniejszej decyzji SKO w Gdańsku z (...) czerwca 2011 r.

R. W. w swojej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1)

art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. przez uznanie przez sąd, że strona przeciwna, jako organ administracyjny II Instancji, działała w zgodzie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a,), a wydana przez ten organ decyzja kasacyjna oparta była na właściwie zinterpretowanych, zastosowanych i spełnionych ustawowych przesłankach stosowania art. 138 § 2 k.p.a. - co z kolei prowadzi do uznania, że w ocenie Sądu zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji nie naruszyły obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), nie naruszyły zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) i nie naruszyły zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), w konsekwencji czego potwierdził sąd administracyjny I instancji, że zastosowanie decyzji kasacyjnej wobec decyzji organu I instancji, notorycznie ignorującego literę prawa oraz jasno i stanowczo formułowane mu zalecenia organu odwoławczego (strony przeciwnej) o uznaniu skarżącego (wnioskodawcy) jako strony postępowania, zasługuje na aprobatę i stanowi działanie zgodne z prawem;

2)

art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. przez niewłaściwą interpretację art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. - przez sąd administracyjny I instancji, który potwierdził wydanie decyzji jako zgodnej z literą prawa przez organ odwoławczy, co doprowadziło do nieusprawiedliwionego przepisami prawa i okolicznościami sprawy naruszenia obowiązku podejmowania przez organy administracji obu instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) i szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), przez co po raz kolejny skarżącemu wskazano, że de facto nie przysługuje mu prawo udziału, jako stronie, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy;

3)

art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez brak dostrzeżenia i uwzględnienia przez Sąd powinności zastosowania przez organ administracyjny II instancji art. 150 § 2 k.p.a. i art. 150 § 1 k.p.a., które to uchybienie, przez uznanie, że działające w sprawie organy administracji czyniły zgodnie z prawem i w jego granicach, doprowadziło do aprobaty działalności organów administracji, które przez błędną wykładnię i niezastosowanie odpowiednich przepisów doprowadziły do stanu, w którym obiekt wskazany w spornej decyzji o warunkach zabudowy został już oddany do użytku, a zatem do pozorności i bezprzedmiotowości instytucji wznowienia postępowania;

4)

art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. przez brak wskazania w zaskarżonym wyroku, że zastosowanie w sprawie winien mieć art. 150 § 2 k.p.a., gdyż jak zauważył to Sąd Prezydent Miasta Gdyni, jako organ I instancji, na podstawie art. 150 § 1 k.p.a. ogólnie właściwy w sprawie wznowienia postępowania, po raz kolejny już zignorował stanowisko organu administracji II instancji i po raz kolejny, wbrew otrzymanym wskazaniom i literze prawa orzekł o odmowie uznania skarżącego przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy spornej inwestycji;

5)

art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. przez dokonanie błędnej wykładni art. 150 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a., będącej wynikiem nieuzasadnionego przepisami k.p.a. przekonania, że w niniejszej sprawie organ II instancji nie był uprawniony do prowadzenia postępowania i wydania decyzji merytorycznej w ramach wznowionego postępowania, a tylko do wydania decyzji kasacyjnej, co przeczy fundamentalnej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

6)

art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. przez uznanie, że brak zastosowania przez organ II instancji art. 136 k.p.a. był zgodny z prawem.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstaw.

Istota zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej R. W. dotyczy zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji gdy organ pierwszej instancji dwukrotnie wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) listopada 2007 r. przyjmując, że wnioskodawcy nie mają legitymacji procesowej w danej sprawie.

Sąd Wojewódzki odnosząc się do tej kwestii zaakceptował zaskarżone rozstrzygnięcie, przyjmując przede wszystkim, że z uwagi na rozmiary planowanego budynku wielorodzinnego i jego usytuowanie zasadnie SKO przyznało skarżącemu i pozostałym wnioskodawcom status strony w sprawie warunków zabudowy ustalonych decyzją z dnia (...) listopada 2007 r. Jednocześnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić za organ pierwszej instancji postępowania co do przyczyn wznowienia i orzec o istocie sprawy zwłaszcza, że przedmiotem weryfikacji jest decyzja o warunkach zabudowy. Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszyłoby dyspozycję art. 150 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania. Uzupełniając argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku zaznaczyć należy, że przesłanką wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia (...) listopada 2007 r. było stwierdzenie braku podstawy wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mianowicie Prezydent Miasta Gdyni uznał, że skarżący i pozostali wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem nie było podstaw do tego aby brali udział w postępowaniu zakończonym decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym kierując się treścią art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ pierwszej instancji odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji.

Podkreślić w tym miejscu należy, że podjęcie decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyłącznie wynikiem stwierdzenia braku podstawy wznowieniowej, która stanowiła przyczynę wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W takiej jednak sytuacji nie dochodzi do rozstrzygania o istocie sprawy załatwionej decyzją dotychczasową. Stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylenie decyzji dotychczasowej następuje wówczas, gdy organ administracji stwierdził istnienie podstawy wznowieniowej i jednocześnie nie wystąpi żadna z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 146 k.p.a. Wskazać przy tym trzeba, że decyzja wydawana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może ograniczyć się tylko do uchylenia dotychczasowej decyzji, lecz musi zawierać również nowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. należy dokonać ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), co oznacza, że nie rozpoznawał sprawy ponownie pod względem faktycznym i prawnym, a w konsekwencji nie rozstrzygnął o istocie sprawy. W takiej sytuacji procesowej zakwestionowanie przez organ odwoławczy stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Skoro według oceny organu odwoławczego zaistniała podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to konieczne było uchylenie decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. po to, aby organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnił sprawę w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy nie mógł orzekać merytorycznie, gdyż oznaczałoby to, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Dodatkowo przeciwko takiemu procedowaniu przemawia przedmiot sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono bowiem uwagę na szczególne unormowanie postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie nie można co do zasady wykluczyć możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy przez organ odwoławczy, to jednak w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga uwzględnienia okoliczności faktycznych i prawnych w kontekście wymogów zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 55/13).

Z przyczyn omówionych wyżej na aprobatę zasługiwało stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który uznał za zasadną decyzję kasacyjną SKO. Zauważyć przy tym należy, że wskutek wyrażenia przez Sąd Wojewódzki oceny co do przyznania skarżącemu i pozostałym wnioskodawcom statusu strony jednocześnie przesądzona została podstawa do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z (...) listopada 2007 r. Na mocy art. 153 p.p.s.a. powyższa ocena jest wiążąca dla organów administracji rozpoznających sprawę ponownie. Rzeczą więc Prezydenta Miasta Gdyni będzie wyjaśnienie okoliczności istotnych w świetle art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu nie doszło w sprawie do naruszenia art. 150 § 1 i § 1 k.p.a W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadą jest - zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. - że organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Jednakże, stosownie do art. 150 § 2 k.p.a. jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wskazanego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia. Przez działalność organu, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej (zob. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., I OSK 1401/10). W wyroku z dnia 3 października 1988 r., II SA 165/88 NSA stwierdził, że "jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 k.p.a. jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu" (zob. niepublikowany wyrok NSA z dnia 3 października 1988 r., II SA 165/88, za: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 580).

W okolicznościach konkretnej sprawy brak przesłanek do uznania, że wadliwa ocena prawna Prezydenta Miasta Gdyni w zakresie statusu stron przedmiotowego postępowania była wynikiem stronniczego i umyślnego działania organu. Niewątpliwe wyznaczenie kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w sprawie warunków zabudowy dla określonej inwestycji jest złożonym zagadnieniem wobec niejednoznacznych regulacji prawnych. Dlatego nie można było traktować działania organu pierwszej instancji jako celowo uniemożliwiającego skarżącemu udział w danej sprawie. Tym samym nie zachodziła podstawa zastosowania w sprawie art. 152 § 2 k.p.a.

Ze względów wyżej przedstawionych za niezasadne należało uznać również zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Prokuratora Okręgowego.

W sprawie nie zaistniała bowiem podstawa do stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Kwestionując zasadność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej - Prokurator Okręgowy zwrócił uwagę na obowiązek przestrzegania przez organ nie tylko zasady dwuinstancyjności postępowania ale też wynikającej z art. 12 k.p.a. zasady szybkości i ograniczonego formalizmu.

Oczywiście ten aspekt sprawy nie był bez znaczenia przy jej rozpoznawaniu. Zauważyć jednak należy, że przy weryfikacji zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki musiał się kierować kryteriami prawnymi wynikającymi z art. 145 p.p.s.a., a więc odnoszącymi się do ewentualnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania. Długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi natomiast kryterium przy merytorycznym badaniu legalności zaskarżonej do sądu decyzji, aczkolwiek jest brana pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Zasadniczo jednak stronie służą odrębne środki do zwalczania przewlekłości postępowania administracyjnego.

Za całkowicie chybiony należało uznać zarzut odnoszący się do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowiącego o podstawie do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku gdy dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Nie stanowi bowiem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku trwającego postępowania administracyjnego rozpoznawało po raz kolejny odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji i wydało ponownie decyzję kasacyjną z przyczyn tożsamych jak przy wcześniejszym rozstrzyganiu sprawy. Skoro poprzednią decyzją z (...) października 2010 r. SKO orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji to od decyzji wydanej w dalszym toku postępowania stronie przysługiwało odwołanie, które podlegało rozpoznaniu przez SKO. Organ odwoławczy orzekając kolejny raz w tej samej toczącej się sprawie nie jest ograniczony co do sposobu jej rozstrzygnięcia, oczywiście w zakresie przewidzianym przez art. 138 k.p.a.

Zgłoszenie więc w skardze kasacyjnej zastrzeżenia mylnie powiązano z unormowaniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W konsekwencji obie skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.