Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 23 października 2007 r.
II GZ 168/07

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Zielińska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 października 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażaleń Ministra Sprawiedliwości i Izby Notarialnej w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 263/07 w zakresie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko notariusza postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 263/07 wstrzymał wykonanie decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) grudnia 2006 r., nr (...) w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 8 stycznia 2007 r. skarżący J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. za pośrednictwem Ministra Sprawiedliwości skargę na decyzję ww. organu z dnia (...) grudnia 2006 r., Nr (...) w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko notariusza. W skardze został zawarty również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

We wniosku skarżący podniósł, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Wskazał, iż do dnia 13 grudnia 2006 r., tj. do dnia doręczenia decyzji, był notariuszem i prowadził do dnia 31 grudnia 2006 r. Biuro Kancelarii Notarialnej. Od dnia 30 października 2006 r. został pozbawiony możliwości dokonywania czynności notarialnych w tym między innymi nie miał możliwości wydawania wypisów. Skarżący ponadto wskazał, że nie ma możliwości zapewnienia prowadzenia czynności notarialnych przez kancelarię, gdyż nie wyznaczono zastępcy w postaci asesora notarialnego.

Strona skarżąca podniosła, że koszty założenia kancelarii wyniosły około 60.000 zł (przez rok od marca 2005 r. do marca 2006 r. opłata czynszu za pusty lokal wyniosła około 36.000 zł, następnie reszta kwoty została przeznaczona na wyposażenie takie jak meble, komputery, oprogramowanie, maszyna kserująca, szafa pancerna, itp.). Ponadto kancelaria zatrudniała dwoje wysoko kwalifikowanych pracowników, którzy obecnie są pozbawieni możliwości pracy. Średni koszt miesięczny utrzymania kancelarii wynosił około 10.000-12.000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powołując się na art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. - stwierdził, iż katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zamknięty. Jak wynika z treści przepisu, Sąd może wstrzymać wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W związku z tym po stronie skarżącego leży obowiązek wykazania przesłanek, które uzasadniają wstrzymanie wykonania decyzji. Zdaniem Sądu, skarżący na tym etapie postępowania uprawdopodobnił okoliczności, z których wynika zaistnienie przesłanek określonych w powołanym wyżej przepisie, tj. niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz wyrządzenia znacznej szkody. Z informacji przedstawionych przez skarżącego we wniosku wynika, iż obecnie nie ma możliwości dokonywania czynności notarialnych, w tym między innymi nie ma możliwości wydawania wypisów, czego efektem jest brak możliwości zapewnienia prowadzenia ciągłości czynności notarialnych przez kancelarię. Skarżący ponadto wskazał, iż koszty założenia kancelarii wyniosły około 60.000 zł, a średni koszt miesięczny utrzymania kancelarii wynosił około 10.000-12.000 zł. Wskazał także, że kancelaria zatrudniała dwóch wykwalifikowanych pracowników, którzy obecnie są pozbawieni możliwości pracy.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Izba Notarialna w B. domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono m.in., że użycie w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. spójnika "lub" oznacza, że przesłanki te mogą zachodzić alternatywnie. Przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków są pojęciami nieostrymi, wymagającymi konkretyzacji pod kątem każdej indywidualnej sprawy. Tymczasem sąd nie wskazał, które okoliczności kwalifikuje jako wyrządzenie szkody i dlaczego ma ona in concreto charakter znaczny, a jakie jego zdaniem powodują trudne do odwrócenia skutki, co uniemożliwia pełną ocenę stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu i jednocześnie narusza wymóg przewidziany w art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Sąd oparł się wyłącznie na podaniu kosztów założenia i utrzymania kancelarii przez skarżącego i pominął przy kalkulacji szkody, że skarżący przez stosunkowo długi okres osiągał dochody z prowadzonej kancelarii. Nie ustalono przy tym czy skarżący ponosi nadal koszty utrzymania kancelarii. Z uzasadnienia postanowienia wynika odpowiedź przecząca. Użyto bowiem czasu przeszłego "kancelaria zatrudniała dwóch (...) pracowników". W tym kontekście nie sposób uznać, że skarżący wykazał, iż wykonanie zaskarżonej decyzji mogło spowodować skutki w postaci niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Zażalenie wniósł także Minister Sprawiedliwości, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu wskazał, że z takim stanowiskiem Sądu nie sposób się zgodzić, wynika ono bowiem z błędnego założenia, że J. W. jest uprawniony do prowadzenia kancelarii notarialnej. Tymczasem skarżący, z chwilą ogłoszenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 sierpnia 2006 r. (uchylającego ostateczną decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) lutego 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia (...) stycznia 2006 r. o powołaniu J. W. na stanowisko notariusza oraz wstrzymującego wykonanie uchylonej decyzji), nie jest notariuszem, nie ma więc prawa prowadzenia kancelarii notarialnej. Stwierdzenie przez Sąd, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04).

Skarżący wniósł odpowiedź na zażalenie Ministra Sprawiedliwości domagając się jego oddalenia.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Wstrzymanie wykonania decyzji nie powoduje zawieszenia mocy aktu, lecz związane jest jedynie z elementem realizacji przyznanych komuś uprawnień bądź wypełniania nałożonych na kogoś obowiązków. Zauważyć należy, że w konsekwencji powyższego, w przypadku rozpatrywania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji konieczne jest rozważenie, czy w konkretnej sytuacji decyzja administracyjna nadaje się i wymaga wykonania, przy czym przez pojęcie wykonania należy rozumieć spowodowanie takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Zarówno z praktyki sądowniczej jak i z piśmiennictwa wynika, że nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania, przy czym co do zasady cechy wykonalności nie mają decyzje odmowne. Wstrzymanie wykonania może jednak dotyczyć niektórych decyzji, które z pozoru cech wykonalności są pozbawione, jeżeli zmieniają one sytuację prawną lub faktyczną skarżącego, nie odnoszą się zaś do decyzji deklaratywnych.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) grudnia 2006 r. odmawiająca powołania J. W. na stanowisko notariusza nie nadawała prawnomaterialnych uprawnień, ani też nie nakładała tego rodzaju obowiązków, a zatem wydawałoby się, że pozbawiona jest cech wykonalności i z tego powodu wstrzymanie jej wykonania byłoby niecelowe z uwagi na brak skutku w przypadku zastosowania ochrony tymczasowej. Jednakże rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji w kontekście stanu faktycznego, który miał miejsce przed jej wydaniem nie jest to już takie oczywiste. A mianowicie, decyzją z dnia (...) stycznia 2006 r. Minister Sprawiedliwości powołał J. W. na stanowisko notariusza, a następnie po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia (...) lutego 2006 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w W., który po rozpoznaniu skargi uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia (...) grudnia 2006 r. uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia (...) stycznia 2006 r. i odmówił powołania J. W. na stanowisko notariusza. Stwierdzić należy, że w tym stanie faktycznym, pomimo iż decyzja z dnia (...) grudnia 2006 r. jest decyzją odmowną to de facto pozbawiła ona J. W. (od chwili jej doręczenia, tj. 13 grudnia 2006 r.) prawa do wykonywania zawodu notariusza, a tym samym prowadzenia kancelarii notarialnej, którą skarżący prowadził w okresie od powołania go na to stanowisko, tj. od (...) stycznia 2006 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji z (...) grudnia 2006 r. Zatem w przypadku zaskarżonej decyzji można mówić o jej wykonalności, a co za tym idzie o możliwości zastosowania ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Przechodząc zaś do merytorycznego rozpoznania sprawy należy zauważyć, że każde rozstrzygnięcie sądu administracyjnego powinno zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Samo więc przytoczenie przepisów prawnych lub powołanie się na ich literalne brzmienie nie jest wystarczające. Nie jest wystarczające również jedynie ogólnikowe powołanie się na poglądy doktryny. W uzasadnieniu powinno znaleźć się ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu powinna również zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. W związku z powyższym należało uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. podniesiony w zażaleniu przez Izbę Notarialną w B. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji analizując wniosek skarżącego w oparciu o wskazany w uzasadnianiu zaskarżonego postanowienia art. 61 § 3 p.p.s.a. dokonał jego wykładni jednakże ograniczył się jedynie do hipotetycznego, nie potwierdzonego żadnymi dokumentami stwierdzenia, że skarżący nie ma możliwości dokonywania czynności notarialnych, w tym m.in. możliwości wydawania wypisów, czego efektem jest brak możliwości zapewnienia prowadzenia ciągłości czynności notarialnych przez kancelarię. Stwierdzić jednak należy, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.) - dalej: prawo o notariacie - w wypadku zaprzestania prowadzenia kancelarii przez notariusza z innych powodów niż jego śmierć lub zawieszenia go w czynnościach, rada izby notarialnej może wyznaczyć czasowo do pełnienia obowiązków notariusza zastępcę spośród asesorów notarialnych danej izby. Rozwiązanie to zapewnia ochronę praw osób i instytucji korzystających z usług kancelarii notarialnej oraz zapewnia ciągłość jej istnienia. Sytuacja wymieniona w tym przepisie dotyczy bezpośrednio urzędu notariusza i zastępstwo takie jest w zasadzie nieokreślone co do czasu, tzn. trwa do chwili ustania przyczyny następstwa (np. obsadzenia stanowiska notariusza do pełnienia urzędu). Pomiędzy momentem wydania decyzji odmawiającej powołania J. W. na stanowisko notariusza, a wydaniem postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania tej decyzji upłynęło prawie 9 miesięcy. Sąd wydając zaskarżone postanowienie nie wyjaśnił przede wszystkim kwestii zastępstwa przewidzianego w art. 22 prawa o notariacie po wydaniu przez Ministra Sprawiedliwości decyzji z dnia (...) grudnia 2006 r. stwierdzając jedynie hipotetyczny brak istnienia ciągłości funkcjonowania tej kancelarii. Zdaniem NSA jeżeli wyznaczono takie zastępstwo dla dalszego prawidłowego funkcjonowania kancelarii to mogło to mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie kwestii ewentualnego wstrzymania zaskarżonej decyzji. Jest to o tyle istotny dla sprawy fakt, że skoro J. W. przestał być notariuszem, zaś nie wyznaczono zastępcy w postaci asesora notarialnego należy mieć na względzie nie tyle szkodę lub trudne do odwrócenia skutki mogące zaistnieć po stronie skarżącego, co osób i instytucji korzystających do chwili wydania przedmiotowej decyzji z usług prowadzonej przez niego kancelarii notarialnej.

Po drugie, Sąd w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że skarżący poniósł koszty związane z otwarciem kancelarii co według Sądu przesądzało o zastosowaniu ochrony tymczasowej. W ocenie NSA w sytuacji, w której wzruszenie decyzji w postępowaniu sądowym może przywrócić stan zgodny z prawem, sprzed wydania zaskarżonej decyzji bez zagrożeń wymienionych w przesłankach wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a., sięganie po środki ochrony tymczasowej jest niecelowe.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić kwestię zastępstwa wynikającego z art. 22 prawa o notariacie oraz kwestie związane z zatrudnianiem przez kancelarię pracowników i w zależności od poczynionych ustaleń dokonać ponownego rozpoznania wniosku skarżącego w oparciu m.in. o te ustalenia, zwracając przy tym uwagę, że określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków są pojęciami nieostrymi, wymagającymi konkretyzacji pod kątem każdej indywidualnej sprawy i w każdym przypadku należy wskazać, które okoliczności kwalifikuje się jako wyrządzenie szkody i dlaczego ma ona charakter znaczny, a jakie powodują trudne do odwrócenia skutki.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.