Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1467684

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 8 maja 2014 r.
II GSK 987/14
Doręczenie decyzji w rozumieniu art. 109 § 1 k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Socha.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V. S.A. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 3087/13 w sprawie ze skargi V. S.A. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...) sierpnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę V. S.A. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...) grudnia 2013 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja została doręczona Spółce w dniu 22 sierpnia 2012 r., z uchybieniem art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). W dniu 1 października 2012 r. doręczono pełnomocnikowi Spółki poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji. Zdaniem Sądu, od tej daty należało liczyć termin do wniesienia skargi. Upłynął on bezskutecznie z dniem 31 października 2012 r. Oznacza to, że złożona w dniu 18 września 2013 r. skarga wniesiona została z uchybieniem terminu. W związku z tym, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła V. S.A. w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 53 § 1, art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 141 § 4 oraz art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia została skutecznie doręczona pełnomocnikowi Spółki w dniu 1 października 2012 r., podczas gdy w rzeczywistości nastąpiło to dopiero w dniu 19 sierpnia 2013 r. W świetle art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie można bowiem uznać, że doręczenie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji, jest tożsame z doręczeniem oryginału decyzji, od którego to momentu rozpoczyna bieg termin do złożenia skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji w ogóle się do tej kwestii nie odniósł. Nie rozważył także prawidłowości doręczenia pełnomocnikowi Spółki oryginału przedmiotowej decyzji w dniu 19 sierpnia 2013 r., która to data została wskazana w skardze. Ponadto, Sąd pominął, że doręczenie oryginału decyzji nastąpiło w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organu. Tym samym doszło do naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji, strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu, postanowienie Sądu I instancji jest zgodne z prawem, a zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarga V. S.A. w K. wniesiona została w terminie, o którym mowa w art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Stwierdzenie, czy doszło do uchybienia powyższego terminu, może nastąpić dopiero po bezsprzecznym ustaleniu, że decyzja została skutecznie doręczona. Skuteczne doręczenie decyzji rozpoczyna bowiem bieg terminu do wniesienia skargi.

Kluczowym zagadnieniem dla niniejszej sprawy, jest zatem kwestia skuteczności doręczenia pełnomocnikowi skarżącej, decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 grudnia 2013 r.

W ocenie organu, skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 22 listopada 2010 r. W tym dniu, pełnomocnik strony pokwitował odbiór potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii decyzji z dnia 7 października 2010 r.

Autor skargi kasacyjnej twierdzi natomiast, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można uznać takiego doręczenia za skuteczne. Powołał się przy tym na stanowisko doktryny i orzecznictwa odnośnie wykładni art. 109 § 1 k.p.a.

Stosownie do przepisu art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od doręczenia decyzji stronie. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie. Doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy kodeksu wiążą skutki prawne. Jak to trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08, czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w rozdziale 8 k.p.a. "Doręczenia" (art. 39-49 k.p.a.). Normy te, z uwagi na ich ogólny cel, stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej, zasady demokratycznego państwa prawnego. Mają one chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem, nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji.

W tym miejscu zauważyć wypada, że w orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, że przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału. Każda "kopia" decyzji, która zostaje doręczona stronom, musi być podpisana przez osobę (osoby) upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału. Nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie doręcza się li tylko wypis lub odpis decyzji - por. postanowienie NSA z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt II SA/Gd 1618/96, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 782/10. Stanowisko takie jest także konsekwentnie prezentowane w piśmiennictwie. W komentarzach do Kodeksu postępowania administracyjnego, zarówno prof. Janusz Borkowski, jak i prof. Andrzej Wróbel, jednoznacznie przyjmują, że przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji do doręczenia stronie decyzji na piśmie, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału pisemnej decyzji. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. stanowi o doręczeniu stronie "decyzji", a więc oryginału, a nie odpisu, wyciągu z protokołu posiedzenia organu, czy też kopii decyzji. Strona jest uprawniona do otrzymania w oryginale, z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ, dokumentu, jakim jest decyzja sporządzona na piśmie - por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 11 wydanie Wyd. C.H.Beck 2011, s. 443; M. Jaśkowska, A. Wrobel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4 wydanie Wyd. Wolters Kluwer Polska 2011, s. 680-681. Także A. Skóra w glosie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, GSP-PO 2005, nr 1-2, poz. 31 wskazuje, że przepis art. 109 § 1 k.p.a. stanowi expressis verbis o doręczeniu stronie "decyzji", a zatem jej oryginału, a nie odpisu, kopii, czy też wyciągu z protokołu posiedzenia organu kolegialnego. Uprawniony wydaje się zatem wniosek, iż gdyby ustawodawcy chodziło o doręczenie jedynie "odpisu" decyzji, przesądziłby o tym w wyraźny sposób zarówno w treści art. 109 k.p.a., jak i innych przepisach dotyczących doręczenia pism uczestnikom postępowania administracyjnego (w szczególności art. 39 i n. k.p.a.). Skoro zatem nie czyni tego wyraźnie, w sposób nie budzący wątpliwości, to zamiaru takiego przypisać mu nie można. Warto w tym miejscu zauważyć, że ustawodawca w niektórych przepisach szczególnych wyraźnie zezwala na doręczanie jedynie odpisu decyzji, określając wprost krąg adresatów, którym odpis decyzji może zostać doręczony. Sytuacje takie są jednak zupełnie wyjątkowe w systemie postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie podjął nawet próby wyjaśnienia okoliczności doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 grudnia 2013 r. Bezkrytycznie przyjął datę doręczenia podaną przez organ, pomimo że z akt sprawy oraz treści skargi wynika, że nie jest to okoliczność bezsporna. Tym samym, Sąd dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu, uzasadnienie orzeczenia jest sprawozdaniem zawierającym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie tej podstawy. Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, może wpływać na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, LEX nr 487991; z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, LEX nr 478546; z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, LEX nr 513308; z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07, LEX nr 399211). Zarzut naruszenia tego przepisu można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, motywów rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia narusza warunki określone w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zawiera bowiem należytego przedstawienia stanu sprawy, tj. wskazania przyjętych przez Sąd ustaleń w niezbędnym zakresie. Tymczasem, przy ocenie skuteczności prawnej doręczenia zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji także przesłanek z art. 58 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało mieć na uwadze szczególne okoliczności niniejszej sprawy. Chodzi o doręczenie pełnomocnikowi strony uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kopii decyzji (w kontekście zaprezentowanej wyżej wykładni przepisu art. 109 § 1 k.p.a.) oraz doręczenie decyzji w wyniku złożenia przez skarżącą skargi na bezczynność organu, polegającą na niedoręczeniu pełnomocnikowi skarżącej przedmiotowej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania, w celu jednoznacznego ustalenia terminu doręczenia rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.