Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2777991

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 listopada 2019 r.
II GSK 927/19
Uchwała w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Gabriela Jyż.

Sędziowie: NSA Dorota Dąbek, del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. B. Sp. z o.o. w J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 46/19 w sprawie ze skargi A. Z. B. Sp. z o.o. w J. G. na uchwałę Rady Powiatu Lwóweckiego z dnia (...) listopada 2018 r., nr (...) przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę A. Z. B. sp. z o.o. w J. G. (dalej: Skarżąca), na uchwałę Rady Powiatu Lwóweckiego (dalej: Rada), z dnia (...) listopada 2018 r., wydanej w przedmiocie ustalenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Lwóweckiego w 2019 r.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

Uchwałą z dnia (...) listopada 2018 r., nr II/15/18, wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm., dalej: u.s.p.) oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2211 z późn. zm., dalej u.p.f.), po zasięgnięciu opinii Burmistrza Gminy i Miasta Gryfów Śląski, Burmistrza Gminy i Miasta Lubomierz, Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski, Burmistrza Miasta i Gminy Mirsk, Burmistrza Miasta i Gminy Wleń oraz Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej, Rada ustaliła rozkład pracy aptek ogólnodostępnych, na terenie Powiatu Lwóweckiego w roku 2019, stanowiący załącznik do uchwały. Do uchwały dołączono rozkład dyżurów całodobowych aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Lwóweckiego.

Przedstawiciele samorządów gminnych, z terenu powiatu lwóweckiego nie wnieśli zastrzeżeń do powyższego rozkładu pracy aptek na 2019 rok. Także Dolnośląska Izba Aptekarska (DIA) we Wrocławiu nie wniosła zastrzeżeń, pod warunkiem zabezpieczenia przez właścicieli aptek, stałej obecności personelu fachowego, w czasie godzin czynności. Rada stwierdziła, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych został dostosowany do potrzeb ludności, przez ustalenie dyżurów aptek funkcjonujących na terenie każdej z pięciu gmin miejsko-wiejskich powiatu i zapewnia dostępność świadczeń o każdej porze, również nocnej, w niedziele i święta i inne dni wolne od pracy. Taki rozkład pracy aptek stwarza możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy, w tym wydania leków, także wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy i w sytuacjach nadzwyczajnych. Rozkład uwzględnia normalne zapotrzebowanie społeczności lokalnej na usługi powszechnie świadczone w zwykłych warunkach, jak i konieczność zapewnienia dostępu do leków w każdej porze w przypadkach nadzwyczajnych, których częstotliwości nie da się przewidzieć.

Na powyższą uchwałę Skarżąca wniosła skargę do Sądu I instancji, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, z uwagi na jej sprzeczność z prawem. Zarzuciła uchwale, naruszenie art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.p.f. przez ustalenie rozkładów dyżurów apteki we W. oraz innych aptek na terenie powiatu, w sposób mechaniczny i niedostosowany do bieżących i rzeczywistych potrzeb miejscowej ludności, nieprzeprowadzenie analizy potrzeb ludności w zakresie dostępności do świadczeń apteki ogólnodostępnej, zobowiązanie do zapewnienia ciągłego dyżuru apteki Z. we W. oraz innych aptek na terenie powiatu bez uprzedniego zbadania, czy taka praca placówki jest możliwa z przyczyn technicznych i organizacyjnych i czy nie powoduje naruszenia innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, np. w zakresie zapewnienia odpowiedniego odpoczynku osobom wykonującym działalność zarobkową i bez badania skutków ekonomicznych działalności przedsiębiorcy prowadzącego aptekę. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez władcze i arbitralne działania organu administracji, skierowane do skonkretyzowanego podmiotu.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Sąd I instancji wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r. oddalił powyższą skargę w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że warunki formalne zostały w niniejszej sprawie skutecznie spełnione, bowiem Skarżąca ma interes prawny we wniesieniu skargi, bowiem prowadzi aptekę ogólnodostępną na terenie Powiatu Lwóweckiego i uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale, z uwagi na jej przedmiot, dotyczą jej w sposób bezpośredni (art. 87 ust. 1 u.s.p.).

Według Sądu I instancji, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, przy uwzględnieniu przepisów art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., oraz art. 79 ust. 1 u.s.p., Sąd I instancji stwierdził, że przy jej podjęciu nie naruszono przepisów regulujących procedurę jej podejmowania, a jej postanowienia i załącznik do tej uchwały nie naruszają prawa.

Wskazał, że zgodnie z art. 94 ust. 1 u.p.f. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Natomiast zgodnie z art. 94 ust. 2 u.p.f., rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.

Podkreślił, że rozkład godzin pracy aptek winien spełniać cel, w postaci zaspokajania zapotrzebowania ludności na leki, w normalnych codziennych warunkach, jak również realizować dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Przy ustalaniu rozkładu pracy aptek, należy bowiem uwzględniać przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb, w zakresie zapotrzebowania na leki. W takich przypadkach brak jest możliwości zbadania zapotrzebowania na usługi farmaceutyczne, bowiem nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby, czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Tym samym wymóg zaspokajania potrzeb ludności nie znajduje zastosowania do sytuacji nadzwyczajnych, bowiem jest to kryterium obiektywnie i niemierzalne.

Wskazał również, że rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 u.p.f. i nie ogranicza się do wydawania leków na receptę. Dyżury aptek, w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy należy traktować jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w wyjątkowych, nadzwyczajnych warunkach.

Zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się bowiem w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p., jest obowiązkiem każdego powiatu, jako jednostki samorządu terytorialnego. Przy realizacji tego obowiązku przez jednostkę samorządową nie można pominąć konkretnej apteki z uwagi na szczególne, indywidualne warunki pracy tej apteki, np. liczbę zatrudnionych w niej osób. W ustawie Prawo farmaceutyczne znajdują się przepisy, które nakazują kierownikowi apteki takie zorganizowanie pracy, aby zapewnić dostępność do świadczeń, także podczas jego nieobecności spowodowanej urlopem lub chorobą (art. 88 ust. 4 u.p.f.). Pełnienie dyżurów nocnych i podczas dni wolnych od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych i do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować.

Podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem trybu określonego w art. 94 ust. 2 u.p.f., a więc po zasięgnięciu wymaganej tym przepisem opinii organów samorządu terytorialnego i zawodowego. Niezależnie od opinii Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej Rada, mimo takiego obowiązku, przed podjęciem uchwały zorganizowała również spotkanie konsultacyjne, z przedsiębiorcami i farmaceutami w dniu 14 września 2018 r.

Dolnośląska Izba Aptekarska nie wniosła zastrzeżeń do proponowanego rozkładu godzin pracy i harmonogramu dyżurów aptek ogólnodostępnych, działających na terenie Powiatu w roku 2019, wskazując na konieczność zabezpieczenia przez właścicieli aptek stałej obecności personelu fachowego w czasie godzin dokonywanych czynności.

Wskazał, odnosząc się do zrzutów podniesionych przez Skarżącą, że praca w godzinach nocnych i dniach wolnych od pracy wpisana jest w ustawowe zadania każdej apteki, niezależnie od indywidualnych i konkretnych warunków, w jakich dana placówka funkcjonuje. Regulacja określona w art. 94 ust. 1 u.p.f. ma na celu ochronę zdrowia i życia ludzkiego przez zapewnienie dostępności leków, a intencją ustawodawcy było położenie nacisku na interes ludności. Natomiast interes publiczny ma bezwzględny prymat nad indywidualnym (ekonomicznym) interesem podmiotu prowadzącego aptekę i nie może być mu przeciwstawiony.

Rada ustalając dyżury aptek ogólnodostępnych w niedziele, święta i dni wolne od pracy, nie naruszyła również art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.p.f. bowiem treść uchwały, jak i jej uzasadnienie nie pozwalają na postawienie zarzutu władczego i arbitralnego działania. Zwięzłe uzasadnienie zakwestionowanej uchwały, ograniczające się do zacytowania przepisu, stanowiącego jej materialnoprawną podstawę i tym samym wskazanie ustawowych przyczyny leżących u podstaw jej podjęcia, a także omówienie dwóch celów tego przepisu, nie ujawnia przyczyn przemawiających za konkretnym rozwiązaniem, jednak brak wyczerpującego uzasadnienia danej uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa. Rada jest zobligowany do wydania określonego zarówno co formy, jak i treści aktu, w tym przypadku uchwały, a jej podstawa i obligatoryjne elementy wynikają wprost z upoważnia ustawowego i nie pozostawia się organowi w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego, a w takiej sytuacji, zbyt zwięzłe uzasadnienie takiej uchwały stanowi nieistotne naruszenie prawa.

Podkreślił, ze prawo każdego mieszkańca powiatu, o jakim mowa w art. 94 ust. 1 u.p.f. będą realizować w jednakowym stopniu kolejno wszystkie apteki znajdujące się na terenie powiatu. Rada ustalając rozkład pracy aptek ogólnodostępnych musi brać pod uwagę interesy mieszkańców różnych części powiatu i nie powinna ograniczać się do wskazania aptek jedynie w głównym mieście powiatu, nawet jeżeli tylko w tym mieście pełniony jest lekarski dyżur nocny. Ustanowienie natomiast największej ilości dyżurów we Lwówku Śląskim, byłoby naruszeniem zasady równości wobec prawa. Zwrócił bowiem uwagę na to, że w innych rejonach Powiatu mogą nastąpić takie zdarzenia losowe, w których od nabycia lekarstwa zależy zdrowie człowieka.

Argumentował również, że nie sposób zbadać zapotrzebowania na usługi nocne, czy świąteczne w różnych rejonach Powiatu, skoro nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Istotne jest więc takie rozłożenie obowiązku pełnienia przez apteki ogólnodostępne dyżurów nocnych i świątecznych, by lokalna społeczność powiatu i gmin miała stworzone możliwości, jak najlepszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje normalny, powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku.

Dodał, ze pełnienie dyżurów nocnych i świątecznych tylko przez apteki położone w Lwówku Śląskim, pozostawałoby w dysharmonii z dyrektywą wynikającą z art. 94 ust. 1 u.p.f., gdyż wiele miejscowości - nie dość, że niemających pogotowia ratunkowego, czy też nocnych lub świątecznych przychodni lekarskich - byłoby pozbawione również dostępu do usług farmaceutycznych niezbędnych w szczególnych, nadzwyczajnych wypadkach. Wskazał bowiem, że oprócz placówek ochrony zdrowia, czy pogotowia ratunkowego, funkcjonuje także pomoc wyjazdowa, świadczona przez lekarzy specjalistów, ordynujących leki, do których powinien być dostęp właśnie w dyżurujących aptekach.

Zdaniem Sądu I instancji obowiązek dostępności usług aptek, także poza standardowym rozkładem godzin pracy, stanowi ograniczenie konstytucyjnych praw zarówno do wolności działalności gospodarczej, jak i prawa własności, lecz ograniczenie to odpowiada wymogom wynikającym z art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP. Ustawodawca w regulacji, określonej w art. 94 ust. 1 u.p.f. przewiduje ograniczenie w pracy aptek ogólnodostępnych, lecz nie jest to ograniczenie przesadne, naruszające istotę wolności, odpowiada bowiem wymogom zasady proporcjonalności i jest w pełni uzasadnione, gdyż służy wprost ochronie dobra konstytucyjnie chronionego, jakim jest powszechna ochrona zdrowia. Zapewnienie dostępu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy stanowi realizację interesu publicznego, jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli. Ograniczenie to wynika wprost z ustawy Prawo farmaceutyczne, a tylko jego techniczne sprecyzowanie powierzono właściwej radzie powiatu.

Wskazał również, że wynikające z przedmiotowej uchwały obciążenie prowadzonej przez Skarżącą apteki świadczeniem usług farmaceutycznych nie jest nadmierne, przy uwzględnieniu, że w ciągu 2019 r. apteka powinna dyżurować w nocy łącznie 22 dni (od 21 do 27 stycznia, od 20 maja do 26 maja, od 16 do 22 września i 25 grudnia), w odstępach ponad kwartalnych.

Uznał również, że uchwała została podjęta w zgodzie z regulacją art. 2 i 7 Konstytucji RP, na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z upoważnieniem zawartym w ustawie.

Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wydanych wobec Skarżącej, wskazał, że prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się jej prowadzenia i z oczywistych względów kierując się rachunkiem ekonomicznym, muszą uwzględniać specyfikę tej działalności i brać pod uwagę dodatkowe obciążenia, jakie się z nią wiążą. Odwoływanie się do kryterium ekonomicznego wykracza poza ocenę legalności, stanowiącą kryterium kontroli sądowej. Dodał, ze nawet pojedyncze przypadki konieczności zaopatrzenia się przez świadczeniobiorców w dostępne jedynie w aptece środki lecznicze uzasadniają potrzebę dyżurów nocnych aptek. Apteki są bowiem placówkami ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 u.p.f.), a ich zadaniem jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 u.p.f. Całodobowe dyżury aptek stanowią formę realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępu do usług farmaceutycznych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego to jest:

1. przepisów art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f., przez błędną ich wykładnię polegającą na zaakceptowaniu stanowiska, że Rada podejmując uchwałę z (...) listopada 2018 r. nr 11/15/18, w przedmiocie ustalenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych, na terenie Powiatu Lwóweckiego w 2019 r., zrealizowała ustawową dyrektywę wynikającą z art. 94 ust. 1 u.p.f., polegającą na ustaleniu rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych w taki sposób, aby dostosowany był on do potrzeb ludności i aby zapewniał dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, podczas gdy z postanowień tej uchwały nie wynika wcale, aby ta dyrektywa została wykonana, ponieważ uchwała faktycznie ogranicza się do takiego mechanicznego rozdzielenia pracy poszczególnych aptek na terenie powiatu lwóweckiego, aby jak najbardziej równo podzielić czas pracy tych poszczególnych aptek bez uwzględnienia rzeczywistych potrzeb ludności,

2. przepisów art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f. w zw. z art. 2, art. 7, art. 22 i art. 65 pkt 1 Konstytucji RP, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na zaakceptowaniu nieprawidłowego uzasadnienia uchwały Rady Powiatu Lwóweckiego z (...) listopada 2018 r. nr 11/15/18, w przedmiocie ustalenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych, na terenie Powiatu Lwóweckiego w 2019 r., które jest lakoniczne i brak w nim wyjaśnienia podstaw zarówno prawnych, jak i faktycznych, przez co wykluczona została możliwość rzetelnej sądowej kontroli tej uchwały.

Wobec podniesionych zarzutów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania i zasądzenie od strony przeciwnej wszystkich kosztów postępowania według norm przepisanych, a w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzekła się również rozprawy w celu rozpoznania skargi kasacyjnej.

Rada w odpowiedzi na skargę kasacyjna wniosła o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona.

Istota zarzutów złożonej skargi kasacyjnej dotyczy zagadnienia błędnej wykładni art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f., a w konsekwencji jego zastosowania, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Wskazać należy, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu Lwóweckiego z dnia (...) listopada 2018 r., w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu lwóweckiego w 2019 r. jest aktem prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą wydania był art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f.

Zgodnie natomiast z art. 94 ust. 2 u.p.f. rada powiatu określa w drodze uchwały rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, przy czym - zgodnie z art. 94 ust. 1 u.p.f., rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Treść art. 94 u.p.f. wskazuje, że rozkład godzin pracy powinien być zarówno dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności, co wiąże się z zapotrzebowaniem społeczności lokalnej na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usług świadczonych w zwykłych warunkach, ale także zapewniać dostępność tych świadczeń w zakresie możliwości zaopatrzenia mieszkańców w leki w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy.

Należy podkreślić, że ustalając godziny dyżurów aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, rada powiatu powinna kierować się obowiązkiem zapewnienia mieszkańcom powiatu dostępności do tych świadczeń także w ww. okresach. Są to sytuacje nadzwyczajne i nie służą one zaspokajaniu potrzeb ludności, a ustawodawca w art. 94 ust. 1 u.p.f. nakłada obowiązek takiego określenia rozkładu godzin pracy aptek, aby zapewniał on dostępność tych świadczeń także w tych okresach. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 161/17).

Analiza treści zaskarżonej uchwały oraz przyjętego z nią załącznika prowadzi do wniosku, że organ powiatu ustalił na 2019 r. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych, uwzględniając przytoczone powyżej wymogi wynikające z ustawy tj. dostosowując go do potrzeb ludności i zapewniając dostępność realizowanych przez aptekę świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Przyjęta uchwałą regulacja mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i nie narusza przepisu art. 94 ust. 1 u.p.f. Nakładając na poszczególne apteki obowiązek pełnienia całodobowych dyżurów w określonych w uchwale terminach, organ powiatu nie wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego, prawidłowo korzystając z przyznanego mu ustawowo zakresu swobody prawotwórczej.

Podkreślić należy, że każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że działalność ta musi być prowadzona zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 u.p.f. Jednym z takich obowiązków jest obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy.

Uwolnić się z tego obowiązku nie można podnosząc argumenty dotyczące organizacji i szczególnych warunków pracy apteki, w postaci osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego, czy odnoszących się do przechowywanych środków np. odurzających.

Zaznaczyć bowiem należy, ze prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się jej prowadzenia i kierując rachunkiem ekonomicznym, muszą uwzględniać specyfikę tej działalności i brać pod uwagę dodatkowe obciążenia, jakie się z nią wiążą. Natomiast odwoływanie się do kryterium ekonomicznego wykracza poza ocenę legalności, stanowiącą kryterium kontroli sądowej.

Podkreślić również należy, że ustawodawca nie nałożył na organy powiatu obowiązku przeprowadzania analiz dotyczących rozmieszczenia mieszkańców, dostępności komunikacyjnej, czy korelacji miejsca udzielania świadczeń zdrowotnych z miejscem działania apteki. Z art. 94 ust. 1 u.p.f. nie wynika bowiem np., aby ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych przez Radę miało uwzględniać godziny funkcjonowania placówek medycznych. Czym innym jest bowiem dostępność do całodobowej opieki medycznej, a czym innym konieczność zapewnienia przez Radę całodobowej dostępności do aptek na terenie powiatu. Nie można bowiem przyjąć, aby osoby które chcą dokonać zakupu środków farmaceutycznych miałyby każdorazowo w porze nocnej oraz w niedziele i święta zgłaszać się w tym celu do placówek medycznych funkcjonujących na terenie powiatu.

Tak więc, brak takiej analizy nie oznacza niezgodności z prawem podjętej uchwały. Natomiast ustawodawca nałożył na radę powiatu obowiązek opinii wójtów gmin z terenu powiatu oraz samorządu aptekarskiego uzyskania art. 94 ust. 2 u.p.f. Ten obowiązek stanowi sposób oceny potrzeb mieszkańców, w zakresie godzin pracy aptek we wskazanych porach. Ideą konsultacji bowiem jest, aby treść uchwały rady powiatu brała pod uwagę stanowisko konsultowanych podmiotów, jako głosu doradczego, np. w zakresie potrzeb miejscowej ludności, uwarunkowań ekonomicznych i zasobów kadrowych aptek działających na terenie powiatu (zob. LEX/el - komentarz do art. 94 (w:) W. Olszewki (red.), R. Dybka, Z. Ignatowicz, K. Miłowska, B. Nowak-Chrząszczyk, P. Sosin-Ziarkiewicz, Z. Ulz, P. Zięcik, M. Żarnecka, Prawo farmaceutyczne. Komentarz, Wolters Kluwer 2016).

Natomiast w niniejszej sprawie, Rada z powyższego obowiązku się wywiązała. Dodać należy, że zarówno burmistrzowie, prezydenci miast jak również Dolnośląska Izba Aptekarska nie wniosły zastrzeżeń do powyższego rozkładu godzin pracy aptek.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło również do niedopuszczalnego w świetle Konstytucji RP ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Przepis art. 22 Konstytucji RP stanowi, że jej ograniczenie jest możliwe, w drodze ustawy, ze względu na ważny interes publiczny. Odnosząc powyższy przepis do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, należy wskazać, że korzystanie z zasady wolności działalności gospodarczej może być ograniczane tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tak więc istnieją sytuacje, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich, a ograniczenie konstytucyjnej wolności nie może naruszać jedynie jej istoty.

Apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 u.p.f.), przez co ich zadaniem jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 u.p.f. Całodobowe dyżury aptek stanowią formę realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępu do usług farmaceutycznych. Z tych powodów uzasadnione jest ustawowe upoważnienie do wprowadzenia lokalnych regulacji zapewniających dostosowaną do potrzeb ludności dostępność świadczeń aptek. Dodać należy, że art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, dotyczący wolności wykonywania zawodu, który to przepis wskazał Skarżący w skardze kasacyjnej, nie ma charakteru absolutnego.

Uchwała nie narusza również zasady legalizmu i zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 7 i 2 Konstytucji). Wskazać dalej należy, że w zarzucie 1. petitum skargi kasacyjnej Skarżąca podważa zgodność art. 94 ust. 1 i 2 p.f. z art. 2, 7, 22 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez kwestionowanie prawidłowości uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rady. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak sformułowany zarzut nie mógł zostać uznany za zasadny dlatego, że powołane przepisy ustawy zasadniczej nie stanowiły wzorca kontroli sądowej zaskarżonej uchwały dokonanej przez Sąd I instancji, gdyż sporna w sprawie materia jest uregulowana ustawą. W skardze kasacyjnej nie zawarto natomiast stosownego wniosku o rozważenie kontroli zgodności z Konstytucją art. 94 u.p.f. To nie uzasadnienie uchwały ma przecież być (jest) niezgodne z Konstytucją, tylko, ewentualnie, ustawowa norma prawna, na podstawie której podjęto uchwałę oraz uchwałę uzasadniono (wyrok NSA z dnia 14 luty 2018 r. II GSK 1789/18).

Dodać przy tym należy, że brak wyczerpującego uzasadnienia danej uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, lecz nie zawsze będzie to istotne naruszenie prawa, skutkujące sankcją nieważności takiego aktu. W przypadku, gdy organ stanowiący zobligowany jest do wydania określonego zarówno co formy jak i treści aktu, w tym przypadku uchwały, a jej podstawa i obligatoryjne elementy wynikają wprost z upoważnia ustawowego i nie pozostawia się organowi w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego, to w takiej sytuacji, zbyt zwięzłe uzasadnienie takiej uchwały stanowi nieistotne naruszenie prawa (wyrok z dnia 27 sierpnia 2018 r. WSA we Wrocławiu, IV SA/Wr 91/18).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.