Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1775215

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 kwietnia 2015 r.
II GSK 920/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Robotowska.

Sędziowie NSA: Małgorzata Korycińska (spr.), Marzenna Zielińska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 296/13 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) w przedmiocie renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi R. W. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) marca 2013 r. w przedmiocie odmowy wznowienia wypłaty renty strukturalnej, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia (...) czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał R. W. rentę strukturalną. Następnie ten sam organ ostateczną decyzją z dnia (...) stycznia 2010 r. zawiesił wypłatę renty strukturalnej na skutek rozwiązania umowy dzierżawy użytków rolnych i przekazania przez skarżącego części tych użytków niezgodnie z wymogami prawa.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o wznowienie wypłaty renty strukturalnej, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r. odmówił wznowienia wypłaty renty strukturalnej.

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) marca 2013 r. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że "podtrzymuje zasadność wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. decyzji z dnia (...).01.2010 r. o zawieszeniu wypłaty renty strukturalnej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę przyjął, że podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił § 15 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 30 kwietnia 2004 r.), stanowiący, że wznowienie wypłaty zawieszonej renty strukturalnej następuje na wniosek uprawnionego do renty strukturalnej, poczynając od miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym ustały okoliczności powodujące zawieszenie tej wypłaty, jednak nie wcześniej niż od miesiąca, w którym wpłynął wniosek.

Następnie Sąd stwierdził, że stanowisko organu prowadzącego postępowanie, winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) i uznał, że prowadzone w rozpoznawanej sprawie postępowanie, jak i uzasadnienia decyzji, a zwłaszcza uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie odpowiada tym wymogom. Skarżący zarówno we wniosku o wznowienie wypłaty renty strukturalnej, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazywał, że osoby, które nabyły od niego działkę posiadają kwalifikacje rolnicze a nabycie nastąpiło w celu powiększenia posiadanego przez nich gospodarstwa rolnego. Ponadto podnosił, że jest nieprawdą, aby odzyskane po rozwiązaniu umów dzierżawy nieruchomości wykorzystywał w związku z podjęciem działalności rolniczej na użytkach rolnych. Tymczasem organ odwoławczy z obrazą art. 15 k.p.a. nie rozpoznał sprawy merytorycznie, bowiem w żadnej części uzasadnienia nie odniósł się do okoliczności dotyczących celu nabycia działki oraz kwalifikacji rolniczych jej nabywców, a także do twierdzeń skarżącego o nieprowadzeniu działalności rolniczej. Nadto Dyrektor OR ARiMR utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w żaden sposób nie odniósł się do przesłanek wskazanych w § 15 i rozporządzenia z 30 kwietnia 2004 r. Tym samym, w ocenie Sądu, powstała wątpliwość, czy organ odwoławczy czynił jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).

II

Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zaskarżajac wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1)

art. 7, art. 10 k.p.a. w związku z § 6 oraz § 7 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. poprzez jego wadliwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu przez WSA, iż organ wydał swe orzeczenie w oparciu o nieustalony stan faktyczny sprawy, podczas gdy dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy wskazuje na okoliczności przeciwne,

2)

art. 11 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie, podczas gdy zarówno organ I, jak i II instancji wyjaśnił na czym oparł swe orzeczenie i wskazał przesłanki warunkujące decyzją odmowną w przedmiocie złożonego wniosku o wznowienie wypłaty renty strukturalnej,

3)

art. 15 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie, podczas gdy akta sprawy w sposób wyraźny wskazują że w przedmiotowej sprawie odbyło się dwuinstancyjne postępowanie administracyjne,

4)

art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, podczas gdy akta sprawy wskazują, że organ podjął szereg czynności wyjaśniających i wydając decyzję oparł się na całości zgromadzonego materiału, w tym oświadczeń nabywców działki ewidencyjnej nr 821,

5)

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji przesłanek, na których oparł swe orzeczenie, podczas gdy organ II instancji wyjaśnił, na czym oparł swe orzeczenie i wskazał przesłanki warunkujące decyzją odmowną w przedmiocie złożonego wniosku w przedmiocie renty;

6)

§ 6, § 7 oraz § 15 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, ze nabywcy działki nie prowadzili wcześniej działalności rolniczej, nie byli posiadaczami gospodarstwa rolnego, zaś poprzednia umowa dzierżawy rozwiązała się;

7)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Kontroli instancyjnej, sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej, poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżoną decyzję z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę uwzględnienia skargi na decyzję (lub postanowienie) w przypadku stwierdzenia, że oceniane rozstrzygnięcie narusza przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 15 k.p.a., a jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., i przyjął, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ten pogląd.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istotą wyrażonej w tym przepisie zasady jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Komentarz do art. 15, (w:), B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 85). W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Podkreśla się, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji (por. B. Adamiak, j.w., s. 85 i 518).

Z osnowy rozstrzygnięcia organu I instancji wynika, że celem postępowania odwoławczego powinno być ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie wznowienia wypłaty zawieszonej renty strukturalnej. Przesłanki wydania decyzji w tym przedmiocie reguluje § 15 ust. 3 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r., stanowiąc, w zakresie istotnym dla rozważanego problemu, że wznowienie wypłaty zawieszonej renty strukturalnej następuje po ustaniu okoliczności powodujących zawieszenie tej wypłaty. Z jasnej treści tego przepisu wynika, że przedmiotem badania organu, do którego wpłynął wniosek o wznowienie wypłaty jest ustalenie, czy ustały okoliczności powodujące jej zawieszenie. Wynika także, że postępowanie zainicjowane wnioskiem złożonym na podstawie § 15 ust. 3 powołanego rozporządzenia nie stanowi trybu weryfikacji zgodności z prawem decyzji o zawieszeniu wypłaty. Jego celem jest natomiast ustalenie czy ustały przyczyny, uzasadniające zawieszenie wypłaty renty strukturalnej, które istniały w dacie wydania decyzji w przedmiocie jej zawieszenia.

Tymczasem w nader lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy najpierw " podtrzymał zasadność wydania decyzji o zawieszeniu wypłaty renty strukturalnej", po czym wskazał, że "nie stwierdził żadnych zmian w ustalonym stanie faktycznym, które mogły mieć wpływ na odwieszenie wypłaty renty strukturalnej". Podkreślenia przy tym wymaga, że wobec zaniechania wskazania ram materialnoprawnych rozpoznawanej przez organ odwoławczy sprawy nie sposób ustalić, jakie elementy stanu faktycznego byłyby istotne dla ich subsumcji - czy byłaby to ewentualna wadliwość decyzji o zawieszeniu wypłaty czy też ustanie okoliczności powodujących zawieszenie wypłaty.

W art. 107 § 3 k.p.a. ustawodawca nałożył na organ obowiązek wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w decyzji organu odwoławczego nie powołano przepisu regulującego wznowienie wypłaty renty strukturalnej, a tym samym nie określono ram materialnoprawnych sprawy. Nie wyjaśniono jakie przesłanki muszą być spełnione dla pozytywnego rozpoznania wniosku o wznowienie wypłaty renty strukturalnej, a poza nader ogólnym zanegowaniem braku zmian w ustalonym stanie faktycznym, nie wskazano elementów tego stanu faktycznego.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że taka konstrukcja uzasadnienia decyzji narusza także wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Zasada ta nakłada m.in. obowiązek przedstawienia motywów decyzji w sposób wyjaśniający tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty obejmujące naruszenie przez Sąd I instancji wyżej wymienionych i omówionych przepisów. Osądu tego nie zmienia twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że w aktach administracyjnych znajduje się "dokumentacja" potwierdzająca, że "ustalenia organów są prawidłowe, zaś decyzja poprawna zarówno pod względem materialnym, jak i formalnym". Zgromadzenie "dokumentacji" nawet wystarczającej do subsumcji nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wymieniając przepisy, które zostały naruszone wskazał również na art. 10 k.p.a., jednakże nie przedstawił żadnej argumentacji uzasadniającej to stwierdzenie. Ta wadliwość uzasadnienia wyroku nie została jednak zakwestionowana prawidłowo skonstruowanym zarzutem skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjne zarzucono nadto naruszenie przez Sąd I instancji art. 77 i 80 k.p.a. Zarzuty te nie zostały jednak uzasadnione co uniemożliwia ich ocenę merytoryczną, a zatem także należało uznać je za nieusprawiedliwione. Nieusprawiedliwione jest również zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji uchylił decyzję organu odwoławczego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.m.in. z tego względu, że organ odwoławczy w istocie zaniechał ponownego rozpatrzenia sprawy. W tej sytuacji Sąd I instancji nie mógł dokonać i nie dokonał oceny zgodność decyzji z przepisami prawa materialnego. Gdyby to uczynił to takie działanie stanowiłoby nieuprawnione zaaprobowanie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której realizacja nie może ograniczać się jedynie do wydania w sprawie rozstrzygnięć w obu instancjach. Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze podkreśla, że dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy to, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwa realizacja zasady dwuinstancyjności polega na podjęciu dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66).

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.