II GSK 92/19 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2748423

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2019 r. II GSK 92/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.).

Sędziowie: NSA Mirosław Trzecki, del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 270/18 w sprawie ze skargi W.M. na pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie niewyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. VS

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną postanowieniem z 24 kwietnia 2018 r. odrzucił skargę W.M. na pismo Ministra Sprawiedliwości z (...) grudnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę orzekania następujące ustalenia:

W.M., sędzia Sądu Okręgowego (dalej: skarżąca), w piśmie z 13 listopada 2017 r. złożyła oświadczenie o zamiarze dalszego zajmowania stanowiska sędziego do ukończenia 70 roku życia, powołując art. 69 § 1 i § 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2062 z późn. zm.; dalej cyt. jako: u.s.p.). Do oświadczenia dołączyła zaświadczenie uprawnionego psychologa z 19 września 2017 r. stwierdzające, że jest zdolna do pełnienia obowiązków sędziego w zakresie predyspozycji i umiejętności psychologicznej oraz zaświadczenie lekarskie lekarza uprawnionego z 26 października 2017 r. o zdolności do pełnienia obowiązków sędziego w zakresie dotyczącym staniu zdrowia. Oświadczenie to zostało przedstawione Ministrowi Sprawiedliwości przez Prezesa Sądu Okręgowego w S. wraz z wnioskiem o jego uwzględnienie.

Zaskarżonym pismem z (...) grudnia 2017 r. Minister Sprawiedliwości, w związku ze złożonym oświadczeniem z 13 listopada 2017 r., poinformował skarżącą, że nie wyraża zgody na dalsze zajmowanie przez nią stanowiska sędziego, w podstawie prawnej wskazując art. 69 § 1 i 1b u.s.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie W.M. wniosła o jego uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania, a także o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W skardze zarzuciła naruszenie:

- art. 69 § 1b u.s.p. w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 38; dalej cyt. jako: ustawa o zmianie ustawy o emeryturach i rentach) poprzez wydanie wobec niej decyzji bez podstawy prawnej, bowiem regulacja art. 69 § 1b u.s.p. dotyczy jedynie sędziów, którzy oświadczyli Ministrowi Sprawiedliwości wolę dalszego zajmowania stanowiska i przedstawili zaświadczenie o stanie zdrowia w związku z ukończeniem 60 roku życia w przypadku kobiet i 65 roku życia w przypadku mężczyzn po dniu 1 października 2017 r., tj. po wejściu w życie art. 26 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach,

- art. 78 w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy, które nie uprawniają skarżącej do jej zaskarżenia, podczas gdy zgodnie z tym przepisem każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji oraz art. 32 ust. 1 i 2 i art. 33 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy nierówno traktujące sędziów ze względu na płeć, tj. różnicujące wiek obligatoryjnego przejścia w stan spoczynku.

Skarżąca argumentowała, że pismo Ministra Sprawiedliwości z (...) grudnia 2017 r., zawierające odmowę wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, stanowi decyzję administracyjną i podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Nadto art. 69 § 1b nie ma do niej zastosowania, gdyż dotyczy jej jedynie regulacja art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach, bowiem w chwili wejścia w życie tej ustawy miała już ukończone 60 lat.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej nieuwzględnienie. Wskazał, że z art. 69 § 3 u.s.p. wynika, że Minister Sprawiedliwości może wyrazić zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, a zatem zgoda ministra jest warunkiem koniecznym dalszego zajmowania stanowiska, a samo oświadczenie woli sędziego nie wystarcza. Wyrażenie zgody przez Ministra Sprawiedliwości następuje w drodze decyzji, lecz nie jest to decyzja administracyjna. W przypadku niewyrażenia zgody Minister Sprawiedliwości nie wydaje decyzji lecz jedynie zawiadamia sędziego i prezesa o niewyrażeniu zgody. Zaskarżone pismo Ministra Sprawiedliwości z (...) grudnia 2017 r. niewątpliwie nie jest decyzją administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji przytoczył w całości treść art. 3 § 2 i § 2a oraz § 3 p.p.s.a., a także treść art. 69 § 1 i § 1b u.s.p. Następnie sąd wskazał, że zgodnie z art. 69 § 1 u.s.p. możliwość dalszego zajmowania stanowiska sędziego uzależniono od złożenia Ministrowi Sprawiedliwości, nie później niż na sześć miesięcy przed ukończeniem 60 roku życia w przypadku kobiety, oświadczenia woli co do dalszego zajmowania stanowiska i przedstawienia zaświadczenia stwierdzającego, że sędzia jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego. Powołując się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1548/10, http://cbois.nsa.gov.pl, sąd wskazał, że tego rodzaju oświadczenie stanowi czynność jednostronną, niezawisłą, niewymagającą dla swojej skuteczności zgody adresata - Ministra Sprawiedliwości, bowiem to sędzia jest jedynym dysponentem złożonego oświadczenia, zaś Minister Sprawiedliwości nie jest stroną stosunku służbowego sędziego i tym samym nie ma jakichkolwiek uprawnień władczych w zakresie trwałości tego stosunku. Zadaniem organu jest wyłącznie przyjęcie oświadczenia sędziego i zawiadomienie go, że złożone przez niego oświadczenie woli zostało uznane za skuteczne, bądź za bezskuteczne, a "samo zawiadomienie ma znaczenie przede wszystkim informacyjne, nie rodzi żadnych skutków prawnych dla sędziego i nie można mu przypisać znaczenia wyrażenia zgody. Wskazane zawiadomienie nie jest zatem decyzją administracyjną, gdyż nie rozstrzyga o istocie sprawy. Decyzja nie może być wydana, gdy organ administracji nie posiada, wynikającej z przepisów prawa, kompetencji do rozstrzygania danej sprawy w formie decyzji. Tego rodzaju uprawnienie nie wynika z art. 69 u.s.p. Nie można również go wyprowadzić z treści art. 72 u.s.p.". Powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt III KRS 21/11, OSNP 2012/21-22/278, sąd pierwszej instancji wskazał także, że sędzia przechodzi w stan spoczynku z mocy samego prawa, co oznacza, że sytuacje takie nie podlegają kompetencji rozstrzygającej żadnego organu.

Skoro zaskarżone pismo Ministra Sprawiedliwości z (...) grudnia 2017 r. nie jest decyzją administracyjną, jak również brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w tego rodzaju sprawach kontrolę sądowoadministracyjną, sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną.

W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia skarżąca domagała się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 69 § 1 u.s.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z (...) grudnia 2017 r., to jest nadanym art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 12 lipca 2017 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1452; dalej cyt. jako: ustawa o zmianie u.s.p.), przez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w uznaniu, że przywołany przepis znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie w stosunku do skarżącej i wobec tego stanowił podstawę zaskarżonej decyzji organu, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią przepis ten regulował sytuację prawną sędziów, którzy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o emerytuarach i rentach oraz ustawy o zmianie u.s.p., to jest w dniu 1 października 2017 r., nie ukończyli 60. roku życia w przypadku kobiety, a 65. roku życia w przypadku mężczyzny, oraz tych, którym w tym dniu pozostało więcej niż 6 miesięcy do ukończenia odpowiednio 60. albo 65. roku życia, natomiast sytuacja prawna sędziów, którzy najpóźniej 1 października 2017 r. ukończyli 60. rok życia w przypadku kobiety, a 65. rok życia w przypadku mężczyzny lub którym w tym dniu pozostało mniej niż 6 miesięcy do ukończenia odpowiednio 60. albo 65. roku życia, regulowana była na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emerytuarach i rentach w brzmieniu nadanym art. 13 pkt 4 ustawy o zmianie u.s.p., a w konsekwencji:

2. art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach w brzmieniu nadanym art. 13 pkt 4 ustawy o zmianie u.s.p., poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy to właśnie przywołany przepis w dniu wydania decyzji Ministra Sprawiedliwości z (...) grudnia 2017 r. regulował sytuację prawną skarżącej, będącej sędzią-kobietą, ponieważ 1 października 2017 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o emerytuarach i rentach i ustawy o zmianie u.s.p., ukończyła już ona 60. rok życia,

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi z (...) stycznia 2018 r. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z (...) grudnia 2017 r. ze względu na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a to dlatego, iż zaskarżona decyzja jakoby nie stanowi decyzji administracyjnej, a ma jedynie charakter informacyjny, podczas gdy ocena charakteru zaskarżonej decyzji została dokonana wbrew jej literalnej treści, z której wynika, że zamiarem organu było władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach skarżącej, a to poprzez odmowę wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, a to pomimo to, iż zaskarżona decyzja adresowana była do sędziego, wobec którego nie znajdował zastosowania art. 69 § 1b u.s.p.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W szczególności podkreśliła, że prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego prowadzi do wniosku, że decyzja o odmowie wyrażenia zgody nie znajdowała jakichkolwiek podstaw materialnych, ponieważ w ówczesnym stanie prawnym art. 69 § 1b u.s.p. dotyczył tylko i wyłącznie sędziów, którzy złożyli oświadczenie o woli dalszego zajmowania stanowiska wraz z odpowiednim zaświadczeniem na podstawie art. 69 § 1 u.s.p. Przepis ten nie regulował sytuacji prawnej skarżącej, która oświadczenie wyrażające wolę dalszego zajmowania stanowiska, wraz z zaświadczeniem lekarskim, złożyła w trybie art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach. Minister Sprawiedliwości nie miał zatem uprawnienia do podjęcia władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie wyrażenia zgody, bądź jej odmowy, niemniej jednak w okolicznościach tej sprawy takie rozstrzygnięcie wydał. Analiza zaskarżonej decyzji z (...) grudnia 2017 r. nie pozostawia wątpliwości, że Minister Sprawiedliwości uzurpował sobie uprawnienie do rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej w trybie art. 69 § 1b u.s.p. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja została wobec tego wydana bez podstawy prawnej, a skarga do sądu administracyjnego stała się konieczna. Natomiast odrzucenie skargi i zaniechanie poddania sprawy merytorycznemu rozstrzygnięciu skutkuje pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji, która powinna zostać uznana za nieważną, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej cyt. jako: k.p.a.).

Minister Sprawiedliwości nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zarządzeniem z 25 września 2018 r. sprawę skierowano do rozpoznania na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej w dniu 6 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał obecnego na rozprawie pełnomocnika skarżącej do nadesłania, w terminie 14 dni, informacji: czy i kiedy skarżąca kasacyjnie przeszła w stan spoczynku w związku z pismem Ministra, czy przed Sądem Najwyższym lub sądem powszechnym zostało wszczęte przez skarżącą postępowanie, jaki jest jego przedmiot, sygnatura sprawy i czy zostało zakończone. Jednocześnie sąd odroczył rozprawę w tej sprawie z terminem z urzędu.

W odpowiedzi, pełnomocnik skarżącej w piśmie z (...) grudnia 2018 r. wyjaśnił, że W.M. nie wszczynała żadnych postępowań z zakresu prawa pracy, natomiast - poza skargą do WSA w Warszawie - jednocześnie złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji do Sądu Najwyższego. Równoczesne skorzystanie z tych dwóch środków wynikało z ostrożności procesowej, niezbędnej ze względu na wadliwość legislacyjną w postaci braku przepisów ustawy regulujących tryb zaskarżenia decyzji Ministra Sprawiedliwości. Według wiedzy skarżącej bieg nadany został jedynie skardze skierowanej do sądu administracyjnego. Skarżąca nie ma natomiast jakichkolwiek informacji o odwołaniu od tej decyzji, wniesionym za pośrednictwem organu do Sądu Najwyższego, nie została jej też doręczona żadna korespondencja w tej sprawie.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że w jego ocenie dalsze czynności podejmowane w jej sprawie przez Ministra Sprawiedliwości, po wydaniu decyzji z (...) grudnia 2017 r., nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przez sądem administracyjnym. Okolicznością istotną dla tego rozstrzygnięcia jest bowiem jedynie to, że decyzja z (...) grudnia 2017 r. nie została przez organ w żadnym trybie uchylona i w związku z tym obecnie wciąż istnieje w obrocie prawnym. Poinformował także, że skarżąca nie przestała orzekać jako sędzia Sądu Okręgowego w S. w stanie czynnym. Od października 2018 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim, jednak do tego czasu nieprzerwanie pełniła urząd sędziego SO w S. wykonując obowiązki orzecznicze. Do pisma załączono: zawiadomienie z (...) kwietnia 2018 r., którym Minister Sprawiedliwości poinformował skarżącą o przejściu w stan spoczynku z dniem 1 kwietnia 2018 r.; pismo z (...) kwietnia 2018 r. wzywające skarżącą do odpowiedzi, czy - w kontekście braku zgody Ministra Sprawiedliwości na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego - jej wolą było skorzystanie z uprawnienia do przejścia w stan spoczynku z dniem ustalonym na podstawie przepisów dotychczasowych tj. z dniem ukończenia 65 roku życia - na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach. Do pisma załączono również odpowiedź skarżącej z (...) kwietnia 2018 r., w którym oświadcza ona, że jej wolą było i jest pozostanie w służbie co najmniej do 65. roku życia i że nie zamierza ona przejść w stan spoczynku. Dalej załączono pismo Ministra Sprawiedliwości z (...) kwietnia 2018 r. uchylające decyzję z (...) kwietnia 2018 r. w związku z oświadczeniem skarżącej, że przechodzi w stan spoczynku z dniem ustalonym na podstawie przepisów dotychczasowych, co oznacza, że nastąpi to z dniem 17 grudnia 2020 r. - zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach w zw. z art. 69 § 1 i 1a u.s.p.

Zarządzeniem z 25 stycznia 2019 r. odwołano termin rozprawy w Izbie Ogólnoadministracyjnej, a sprawę przekazano według właściwości do rozpoznania w Izbie Gospodarczej.

Na rozprawie w dniu 1 października 2019 r. odczytano załączoną do akt sprawy notatkę urzędową z której wynika, że za pośrednictwem Ministra Sprawiedliwości nie zostało wniesione odwołanie do Sądu Najwyższego od decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) grudnia 2017 r., a także, że w Sądzie Najwyższym nie toczyła się i nie toczy się sprawa z odwołania W.M. od decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) grudnia 2017 r.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te - co należy podkreślić - są ze sobą ściśle powiązane, gdyż naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. stanowiło - według skarżącej - skutek naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. błędnej wykładni i zastosowania art. 69 § 1 i § 1b u.s.p. oraz błędnego niezastosowania w sprawie art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zakreśliły zakres niniejszego postępowania. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W tej sprawie spór dotyczy oceny zgodności z prawem postanowienia sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności wniesienia przez skarżącą skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) grudnia 2017 r. o treści: "W związku ze złożonym przez Panią oświadczeniem z dnia 13 listopada 2017 r. informuję, że na podstawie art. 69 § 1 i 1 b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2062 z późn. zm.) nie wyrażam zgody na dalsze zajmowanie przez Panią stanowiska sędziego".

Skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość zaskarżonego postanowienia odrzucającego skargę z tego powodu, że zaskarżone pismo Ministra nie jest decyzją administracyjną i nie ma przepisów szczególnych przewidujących w tego rodzaju sprawie kontrolę sądowoadministracyjną. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują to, że sąd w tej sprawie analizował i oceniał swoją kognicję na podstawie przepisów prawa materialnego, które w sprawie nie powinny mieć zastosowania, pominął natomiast te przepisy prawa materialnego, które w stanie faktycznym sprawy powinny były mieć do niej zastosowanie. W ślad za takim poglądem skarżącej kasacyjnie, dokonano stosownej konstrukcji podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które koncentrują się zakwestionowaniu przyjęcia przez sąd za podstawę oceny dopuszczalności drogi sądowej przepisów prawa materialnego nieznajdujących zastosowania w sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka konstrukcja skargi kasacyjnej jest adekwatna do etapu sprawy, na którym się ona znajduje. Skoro skarżąca kasacyjnie zarzuca, że sąd rozstrzygał o niedopuszczalności skargi analizując charakter prawny zaskarżonego aktu nie na podstawie tych przepisów, które powinien brać pod uwagę, zasadne jest skoncentrowanie zarzutów skargi kasacyjnej na tym właśnie zagadnieniu, a nie na rozbudowanej argumentacji dotyczącej charakteru prawnego zaskarżonego aktu. Należy bowiem uznać, że w istocie brak jest jeszcze w sprawie takiego stanowiska sądu pierwszej instancji, które mogłoby podlegać weryfikacji w postępowaniu przez sądem kasacyjnym w zakresie zgodności z prawem argumentacji dotyczącej administracyjnoprawnego charakteru kwestionowanego aktu ministra, skoro sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę analizy i oceny dopuszczalności drogi sądowej nie te przepisy prawa materialnego, które w tej sprawie miały zastosowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są obydwa podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 69 § 1 i § 1b u.s.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego aktu Ministra Sprawiedliwości z (...) grudnia 2017 r., to jest nadanym art. 13 pkt 1 ustawy o zmianie u.s.p.) przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji zastosowanie (punkt 1 i II petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach (w brzmieniu nadanym art. 13 pkt 4 ustawy o zmianie u.s.p.), poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w tej sprawie (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie zasadnie kwestionuje skargą kasacyjną postanowienie sądu pierwszej instancji odrzucające na podstawie art. 58 § 1 i § 3 p.p.s.a. skargę na rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) grudnia 2017 r., w którym sąd oceniał dopuszczalność skargi w świetle art. 69 § 1 i § 1b u.s.p., podczas gdy przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, gdyż sąd bezzasadnie pominął art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach, który powinien mieć w sprawie zastosowanie.

Należy w tym miejscu podkreślić, że sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, powołał się na art. 69 § 1 i § 1b u.p.s., natomiast w ogóle nie odwołał się do art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach, pomimo że skarżąca zwracała na ten przepis uwagę w skardze. Co więcej, w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia sąd ograniczył się niemal wyłącznie do przytoczenia treści orzeczeń sądowych wydanych w innych sprawach, tj. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1548/10, http://cbois.nsa.gov.pl oraz postanowienia Sądu Najwyższego z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt III KRS 21/11, OSNP 2012/21-22/278. Należy zauważyć, że przytaczając obszerne cytaty z tych orzeczeń, wydanych wiele lat temu, na podstawie zupełnie innych przepisów prawa materialnego, sąd zrobił to bez jakiejkolwiek refleksji co do tego, czy poglądy zawarte w tych orzeczeniach są adekwatne do tej sprawy, tj. czy były one wydane w odniesieniu do takiego stanu prawnego, który można uznać za analogiczny z tym, który w odniesieniu do stanu faktycznego tej sprawy obowiązywał w dniu podejmowania spornego rozstrzygnięcia Ministra.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wywodzi skarżąca kasacyjnie, że stan faktyczny istniejący w dniu, w którym Minister wydał sporne rozstrzygnięcie z dnia (...) grudnia 2017 r., podlegał regulacji art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach (w brzmieniu nadanym art. 13 pkt 4 ustawy o zmianie u.s.p.). Przepis art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach regulował sytuację prawną kobiet zajmujących stanowisko sędziego, które ukończyły 60. rok życia w dniu 1 października 2017 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach i ustawy o zmianie u.s.p. Z takim właśnie stanem faktycznym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż skarżąca - sędzia sądu okręgowego - w dniu 1 października 2017 r. ukończyła już 60. rok życia.

Analizując dopuszczalność skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie Ministra z dnia (...) grudnia 2017 r., nieprawidłowo zatem sąd pierwszej instancji dokonywał oceny charakteru prawnego tego rozstrzygnięcia na podstawie art. 69 § 1 i § 1b u.s.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu (...) grudnia 2017 r., tj. nadanym art. 13 pkt 4 ustawy o zmianie u.s.p.), podczas gdy ta ocena powinna odbywać się na podstawie treści art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach (w brzmieniu obowiązującym w dniu (...) grudnia 2017 r., tj. nadanym art. 13 pkt 4 ustawy o zmianie u.s.p.).

Przepis art. 26 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2017 r.) przewidywał, że sędzia przechodzi w stan spoczynku z mocy prawa (z dniem następującym po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy) z chwilą spełnienia określonego w tym przepisie warunku, to jest w związku z ukończeniem przez sędziego określonego wieku w dniu wejścia w życie ustawy (w przypadku kobiet - 60. roku życia lub gdy w dniu wejścia w życie ustawy sędziemu pozostało mniej niż 6 miesięcy do ukończenia 60. roku życia). Jednocześnie przepis ten określa wyjątek od tej zasady: "chyba, że złożą oświadczenie i zaświadczenie, o których mowa w art. 69 § 1 (...) u.s.p.", tj. oświadczenie Ministrowi Sprawiedliwości woli dalszego zajmowania stanowiska i przedstawienie zaświadczenia stwierdzającego zdolność do pełnienia obowiązków sędziego ze względu na stan zdrowia, wydanego na zasadach określonych dla kandydata na stanowisko sędziowskie.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca w dniu wejścia w życie tej ustawy miała ukończony 60. rok życia i wraz z oświadczeniem z dnia 13 listopada 2017 r. o zamiarze dalszego zajmowania stanowiska sędziego, w którym jako podstawę prawną wskazała art. 69 § 1 i § 3 u.s.p., a nie art. 69 § 1b u.s.p. (k. 5 akt adm.), złożyła zaświadczenie uprawnionego psychologa z dnia 19 września 2017 r. stwierdzające jej zdolność do pełnienia obowiązków sędziego w zakresie predyspozycji i umiejętności psychologicznej oraz zaświadczenie lekarskie uprawnionego lekarza z dnia 26 października 2017 r. stwierdzające jej zdolność do pełnienia obowiązków sędziego w zakresie dotyczącym stanu zdrowia, wydane na podstawie § 4 i 8 oraz § 5 i 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 września 2014 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych kandydatów do objęcia urzędu sędziego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1293 z późn. zm.) wydanego na podstawie art. 57 § 10 u.s.p.

Stan faktyczny zaistniały w sprawie odpowiadał zatem hipotezie normy zawartej w art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach. Pogląd, że do tego rodzaju stanu faktycznego z jakim mamy do czynienia w tej sprawie, zastosowanie miał art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach, a nie art. 69 § 1 i § 1b u.s.p. - jak to błędnie przyjął w tej sprawie sąd pierwszej instancji - potwierdza jednolite w tej kwestii stanowisko Sądu Najwyższego (por. postanowienia SN z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I NO 18/18 oraz z 18 lipca 2019 r., sygn. akt I NO 11/18, odrzucające odwołania z powodu niedopuszczalności sądowej kontroli). Sąd Najwyższy uważa mianowicie, że w sytuacji, gdy strona w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach ukończyła wiek 60. lat, "należy zwrócić uwagę na regulacje prawne mające zastosowanie w tym konkretnym stanie faktycznym sprawy. Z treści art. 69 pusp nie wynika, by norma ta dotyczyła sędziów, którzy w dniu wejścia w życie ustawy, ukończyli określoną granicę wiekową (...) Wobec tego skoro Odwołująca się ukończyła wiek 60 lat w dniu wejścia w życie ustawy, zastosowanie miały przepisy przejściowe (...)" (postanowienie SN z 18 lipca 2019 r., sygn. akt I NO 11/18).

W tych okolicznościach uznać zatem należy, że zasadnie zarzuciła skarżąca kasacyjnie, iż sąd pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, dokonując oceny dopuszczalności skargi w tej sprawie na podstawie art. 69 § 1 i § 1b u.s.p., które w tej sprawie nie miały zastosowania, z pominięciem natomiast art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach, który stanowił właściwą podstawę prawną do oceny stanu faktycznego zaistniałego w tej sprawie, a w dalszej konsekwencji do oceny charakteru prawnego rozstrzygnięcia Ministra z dnia (...) grudnia 2017 r. i dopuszczalności wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego.

W konsekwencji za zasadne uznać należy także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi z (...) stycznia 2018 r. na rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości z (...) grudnia 2017 r. na podstawie oceny charakteru prawnego tego pisma dokonanej przez sąd na podstawie art. 69 § 1 i § 1b u.s.p. tj. przepisów, które nie powinny mieć w sprawie zastosowania, a nie na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach. Wykazując, że zarzucone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasadnie zatem uważa skarżąca kasacyjnie, że zaskarżone postanowienie sądu powinno zostać uchylone, gdyż nie dokonano w tej sprawie oceny charakteru prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra i dopuszczalności jego zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie właściwych przepisów, znajdujących w sprawie zastosowanie, tj. regulacji zawartej w przepisie przejściowym - art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach.

Należy podkreślić, że nie może być zaakceptowane rozstrzygnięcie sądu, w którym dokonywał on analizy i oceny dopuszczalności drogi sądowej na podstawie nie tych przepisów prawa materialnego, które powinny mieć w sprawie zastosowanie. Nie jest bowiem możliwa zgodna z prawem ocena kognicji sądu w danej sprawie, jeżeli nie jest ona dokonywana na podstawie właściwych tj. znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. Za niegodne z prawem uznać zatem należy takie rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji, w którym sąd za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjął przepisy materialnoprawne nieznajdujące w sprawie zastosowania, pominął natomiast przepisy właściwe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na przyjęte powyżej stanowisko nie mają wpływu okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kwestionowanego aktu Ministra, co słusznie zaakcentował pełnomocnik skarżącej kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia (...) grudnia 2018 r. Rolą sądów administracyjnych jest wymierzanie sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji. Kontroli tej dokonują sądy administracyjne na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kontrolowanego aktu administracji (w dacie kontrolowanego działania lub zaniechania administracji). Potrzeba oceny charakteru prawnego spornego aktu Ministra i oceny dopuszczalności sądowej kontroli tego aktu nie dezaktualizuje się za skutek późniejszej zmiany stanu prawnego lub późniejszych zdarzeń faktycznych. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, wynika bowiem z istoty sądowej kontroli administracji.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej uznać należało za zasadne. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

W tej sprawie konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, gdyż nie doszło do dokonania przez sąd pierwszej instancji oceny dopuszczalności skargi na podstawie właściwej podstawy prawnej. Dopuszczając się wskazanego naruszenia prawa, sąd pierwszej instancji w ogóle nie analizował i nie oceniał spornego zagadnienia dopuszczalności skargi na podstawie tych przepisów materialnoprawnych, które miały w sprawie zastosowanie. Dokonanie przez NSA na obecnym etapie postępowania oceny dopuszczalności i ewentualnie zasadności wniesionej przez skarżącą skargi byłoby przedwczesne, skoro nie ma jeszcze stanowiska sądu pierwszej instancji opartego na właściwych przepisach prawa materialnego. W istocie bowiem sąd pierwszej instancji nie zawarł jeszcze żadnego merytorycznego stanowiska, które mogłoby podlegać ocenie sądu II instancji, tak co do rozstrzygnięcia dotyczącego charakteru prawnego spornego aktu Ministra i dopuszczalności jego sądowej kontroli, jak i jego uzasadnienia.

Rozpoznając ponownie tę sprawę i oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi W.M. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) grudnia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić te przepisy, które regulowały sytuację prawną skarżącej w związku ze złożonym przez nią oświadczeniem z 13 listopada 2017 r., wraz z zaświadczeniami lekarskimi oraz przesłanym jej w odpowiedzi pismem Ministra z (...) grudnia 2017 r., tj. art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach, o czym szerzej była mowa powyżej. Na podstawie tego właśnie przepisu Sąd powinien zatem rozważyć dopuszczalność skargi, dokonując oceny charakteru prawnego zawartego w nim rozstrzygnięcia z uwzględnieniem charakteru prawnego organu który wydał sporne rozstrzygnięcie, zawartej w nim treści dotyczącej niewyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, a więc dotyczącej prawa sędziego do wykonywania władzy sądowniczej oraz biorąc pod uwagę w szczególności konstytucyjną zasadę prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), konstytucyjną regulację kształtującą sytuację prawną sędziego (art. 178 ust. 1, art. 179, art. 180 ust. 1-4 Konstytucji RP) i zakres sądowej kontroli administracji (art. 184 Konstytucji RP). Dopiero tak przeprowadzona ocena dopuszczalności skargi będzie mogła być przedmiotem ewentualnej kontroli przez sąd kasacyjny. W wypadku zaś ewentualnego przyjęcia dopuszczalności skargi - sąd pierwszej instancji będzie mógł dokonać dalszych ustaleń i ocen, w tym co do tego, czy w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy istniała w systemie prawnym podstawa do wydania przez Ministra spornego rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę w szczególności fakt, że art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach nie przewidział regulacji analogicznej do zawartej w art. 69 § 1b u.s.p. tj. nie przewidział dodatkowego i decydującego trybu wyrażania zgody przez Ministra Sprawiedliwości, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie (por. cyt. powyżej postanowienie SN z 18 lipca 2019 r., sygn. akt I NO 11/18), a także oceniając skutki jakie wywołało lub może wywołać w przyszłości pozostawienie w obrocie prawnym tego rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości odmawiającego wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego zarówno dla adresata - osoby piastującej stanowisko sędziowskie, jak i dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania władzy sądowniczej i zasady pewności prawa w kontekście pewności orzeczeń sądowych.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.