Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2739777

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 września 2019 r.
II GSK 839/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec.

Sędziowie: NSA Cezary Pryca (spr.), del. WSA Sylwester Miziołek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "S." Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2700/16 w sprawie ze skargi "S." Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie utraty dobrej reputacji przedsiębiorcy

1. uchyla zaskarżony wyrok,

2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) grudnia 2015 r., nr (...),

3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "S." Sp. z o.o. w W. 1 257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2700/16, oddalił skargę S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) października 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia (...) grudnia 2015 r., (...) orzekł o utracie dobrej reputacji jako proporcjonalnej reakcji za sankcje nałożone w stosunku do spółki S. sp. z o.o.

Podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie stanowiły naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, w szczególności sklasyfikowane pod lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym polegające na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Powyższe naruszenia zostały stwierdzone podczas kontroli drogowych przeprowadzonych w dniach: (...).05.2013 r., (...).09.2013 r., (...).12.2013 r., (...).04.2014 r., (...).09.2014 r.

Powyższe kontrole zakończyły się wydaniem wykonalnych decyzji administracyjnych o nałożeniu kary pieniężnej, tym samym zrealizowana została przesłanka art. 7d ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o transporcie drogowym warunkująca wszczęcie postępowania administracyjnego określonego w art. 6 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1071/2009.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia (...) października 2016 r. nr (...) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.), w związku z art. 7d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm., dalej: u.t.d.) i art. 3 ust. 1 lit. b, art. 6 ust. 1 lit. b oraz art. 6 ust. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.Urz.UE Nr L 300/51, z dnia 14 listopada 2009 r., dalej także rozporządzeniem nr 1071/2009), utrzymał w mocy swoją decyzję z (...) grudnia 2015 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie bezspornie przedsiębiorca dopuścił się naruszeń przepisów w transporcie drogowym, sklasyfikowanych pod lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym tj. nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Powyższe naruszenia zostały stwierdzone podczas kontroli drogowych przeprowadzonych w dniach: (...).05.2013 r., (...).09.2013 r., (...).12.2013 r., (...).04.2014 r., (...).09.2014 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, w ocenie której decyzja organu I instancji jest dotknięta wadą nieważności, albowiem postępowanie wszczął i prowadził Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działający w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji posiada stosowne upoważnienie udzielone przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w dniu 25 kwietnia 2014 r. na podstawie przepisów art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 pkt 2 lit. g ustawy o transporcie drogowym, o czym strona została powiadomiona pismem z (...) kwietnia 2015 r.

Dalej organ wskazał, iż przepis art. 6 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1071/2009 przewiduje, że z zastrzeżeniem ust. 2 niniejszego artykułu, państwa członkowskie określają warunki, które przedsiębiorca i zarządzający transportem muszą spełniać, aby zapewnić zgodność z wymogiem dobrej reputacji, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. b. Przy określaniu, czy przedsiębiorca spełnił ten wymóg, państwa członkowskie uwzględniają postępowanie przedsiębiorcy, jego zarządzających transportem oraz innych odpowiednich osób określonych przez dane państwo członkowskie. Także art. 6 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1071/2009 wskazuje, że jeśli zarządzający transportem lub przedsiębiorca transportowy zostali, w jednym lub kilku państwach członkowskich, skazani za popełnienie poważnego przestępstwa lub nałożono na nich sankcje za jedno z najpoważniejszych naruszeń przepisów wspólnotowych, wymienionych w załączniku IV, właściwy organ państwa członkowskiego, w którym przedsiębiorca ma siedzibę, przeprowadza w odpowiedni i terminowy sposób należycie zakończone postępowanie administracyjne obejmujące w odpowiednich przypadkach kontrolę w lokalach danego przedsiębiorstwa.

Z kolei przepis art. 2 pkt 4 rozporządzenia określa legalną definicję przedsiębiorcy, stanowiąc, iż pojęcie to na gruncie przepisów rozporządzenia oznacza osobę fizyczną lub prawną, nastawioną na osiągnięcie zysku lub nie, stowarzyszenie lub grupę osób bez osobowości prawnej, nastawione na osiągnięcie zysku lub nie, lub jakikolwiek podmiot publiczny, posiadający własną osobowość prawną lub podlegający organowi, który taką osobowość posiada, wykonujące przewozy osób lub osobę fizyczną lub prawną, wykonującą przewozy towarów w celach handlowych. Dlatego organ uznał za nie uprawnione twierdzenia strony, jakoby wymóg posiadania dobrej reputacji i ocena spełnienia tego warunku dostępu do zawodu przewoźnika drogowego nie mogła być odnoszona do przedsiębiorcy będącego osobą prawną.

Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby bowiem do trudnych do zaakceptowania skutków i w istocie rzeczy dyskryminacji tych podmiotów, którzy prowadzą przedmiotową działalność jako osoby fizyczne. Trzeba przypomnieć, że na podstawie przepisów rozporządzenia nr 1071/2009 oraz ustawy o transporcie drogowym, karze pieniężnej za naruszenia regulacji w transporcie drogowym podlegają wszyscy przedsiębiorcy dopuszczający się tego rodzaju czynów, bez względu na formę prowadzonej działalności.

Organ odwoławczy stwierdził również, że organ I instancji nie naruszył przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a ponadto wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem.

Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał na treść art. 7d ust. 1 u.t.d, który określa sytuacje, w których wymóg dobrej reputacji nie jest lub przestał być spełniony. Przedstawił w sposób szczegółowy przepisy regulujące sposób procedowania organu w związku z wszczęciem postępowania w sprawie posiadania, czy też utraty dobrej reputacji. Organ podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania, dokonując oceny czy orzeczenie o utracie dobrej reputacji stanowiłoby nieproporcjonalną reakcję na naruszenia, jakich dopuścił się przedsiębiorca, uwzględnił liczbę kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie, liczbę pojazdów, liczbę wykonywanych operacji transportowych, liczbę przeprowadzonych kontroli i ich wynik. Ustalono także czy istnieje interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.

W toku postępowania strona została wezwana do wskazania działań, które jako przedsiębiorca podjęła lub zamierzała podjąć w celu poprawy sytuacji i zapobieżenia powstawaniu naruszeń w przyszłości oraz do wskazania liczby zatrudnionych kierowców, a także danych dotyczących wykonanych operacji transportowych. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca poinformowała, że w okresie od (...) stycznia do (...) grudnia 2014 r. spółka wykonała łącznie (...) operacji transportowych, co oznacza, że w okresie jednego miesiąca średnio wykonanych zostało około (...) operacji transportowych. Ponadto, w roku 2014 na rzecz strony przewozy drogowe wykonywało (...) kierowców. Nie są oni pracownikami spółki, a jedynie osobiście wykonują na jej rzecz przewozy. Dodatkowo wskazała, że prowadzi minimum dwa szkolenia grupowe rocznie oraz indywidualne kilka razy w roku przeznaczone dla kierowców oraz spedytorów, w zakresie norm czasu jazdy, przerw i odpoczynków oraz obsługi tachografów. Strona wyodrębniła również specjalny dział - Sekcja ITD, w którym zatrudnia trzy osoby zajmujące się kontrolą czasu jazdy i pracy kierowców. Ponadto z przesłuchania członków zarządu skarżącej (Pana Z.P.) wynikało również, że w ciągu ostatniego roku było kilkanaście przypadków obwinienia osób odpowiedzialnych za zarządzanie transportem, ale według jego wiedzy w żadnym przypadku nie nastąpiło skazanie osoby zarządzającej. Według jego oceny liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do ilości operacji transportowych wykonywanych każdego miesiąca (jest to około 20 tysięcy zleceń). Przedstawiciele Spółki wyjaśnili też, że w ciągu ostatnich 6 lat liczba kierowców w spółce została zmniejszona o około 120 osób a obecnie pracująca grupa jest dobrze wyszkolona i na dużo lepszym poziomie niż to miało miejsce w latach poprzednich. Skarżąca zatrudnia około 400 pracowników, z czego 170-180 osób w W., 75-80 osób w T., a pozostałe zatrudnione są w oddziałach/przedstawicielstwach Spółki w W., S., M., P. i W.

Jak wynika ponadto z zeznań złożonych przez członków zarządu spółki i na co wskazywała skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jedynie niewielka część jej pracowników to mieszkańcy gminy W. (około 15-20 osób). Największą grupę stanowią osoby będące mieszkańcami gminy A. (około 150-185 osób). Pozostałe osoby zamieszkują poza tym obszarem, co dotyczy w szczególności pracowników oddziałów/placówek Spółki zlokalizowanych między innymi w W., S., T. czy W. W rezultacie tego, problem utraty pracy i wzrostu bezrobocia na terenie gmin W. i A. powinien być rozpatrywany wyłącznie względem liczby osób zamieszkujących na tym terenie, a zatem osób z terenu powiatu wadowickiego.

Organ odwoławczy uznał, że biorąc pod uwagę ogólną sytuację na rynku pracy i poziom bezrobocia zarówno na terenie województwa małopolskiego, jak i powiatu wadowickiego, a w szczególności stosunkowo nieznaczną w tej grupie liczbę bezrobotnych kierowców pojazdów ciężarowych, brak było szczególnego interesu społecznego w kontynuacji działalności gospodarczej przez skarżącą.

Organ wyjaśnił również, że treść przepisu art. 7d ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy o transporcie drogowym nie może być rozumiana tylko w ten sposób, że interes społeczny w dalszym funkcjonowaniu przedsiębiorstwa powinien być utożsamiany wyłącznie z ochroną miejsc pracy na lokalnym rynku. Przepis ten nieprzypadkowo wskazuje, że aspekt ten powinien być brany pod uwagę w szczególności przez organ licencyjny, lecz tym samym nie jako jedyny. Rozumienie interesu społecznego nie może być zawężone wyłącznie do tego, w jakim stopniu stwierdzenie utraty dobrej reputacji przez dane przedsiębiorstwo przyczyni się do wzrostu bezrobocia na danym terenie, gdyż w takim ujęciu duże przedsiębiorstwa pomimo notorycznego naruszania prawa zawsze w zasadzie mogłyby powoływać się na tę okoliczność.

Rozważenie przez organ wystąpienia przesłanki interesu społecznego w kontynuacji działalności gospodarczej przez przewoźnika drogowego musi zatem w każdym przypadku następować poprzez ocenę tego, czy w danych okolicznościach społeczeństwo ma większy interes w utrzymaniu pewnej liczby miejsc pracy czy też w eliminacji z rynku usług transportowych podmiotu rażąco i stale dopuszczającego się najpoważniejszych naruszeń w transporcie drogowym.

Zdaniem organu, w rozpatrywanym przypadku, bez wątpienia zdecydowanie istotniejsza z punktu widzenia interesu społecznego jest potrzeba niedopuszczenia do dalszego naruszania norm socjalnych w transporcie drogowym przez skarżącą, a poprzez to także przywrócenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz przestrzegania na rynku transportowym zasad uczciwej konkurencji. Natomiast stosunkowo niewielki i prawdopodobnie okresowy wzrost poziomu bezrobocia w powiecie, a nawet nieco bardziej znaczący na terenie gmin W. i A., w żadnym razie nie może tu stanowić realnej przeciwwagi z punktu widzenia podstawowych zasad współżycia społecznego. Tym samym, w ocenie organu w interesie społecznym było stwierdzenie, iż utrata dobrej reputacji przez skarżącą stanowi proporcjonalną reakcję na naruszenia, których ta dopuszczała się i w dalszym ciągu dopuszcza w transporcie drogowym.

Według organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz liczba i charakter naruszeń, których dopuściła się Spółka, precyzyjnie wskazywał poziom zawinienia skarżącej. Najpoważniejsze naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, określone w załączniku IV do rozporządzenia nr 1071/2009, jakich dopuściła się spółka miały bowiem nie tylko charakter nagminny i powtarzalny, co wręcz stałej praktyki ujawnianej w toku kolejnych kontroli drogowych, a potwierdzanych wynikami następujących po sobie kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa. Skutkowało to wydaniem wobec spółki szeregu wykonalnych decyzji administracyjnych o nałożeniu jednych z najwyższych kar pieniężnych przewidzianych przepisami ustawy o transporcie drogowym.

Organ ustalił w toku postępowania, począwszy od dnia (...) stycznia 2013 r. do dnia wydania pierwotnego orzeczenia w niniejszej sprawie, na terenie kraju przeprowadzono wobec skarżącej 191 kontroli drogowych, z czego aż 42 wykazały liczne naruszenia przepisów transportowych. Zdecydowaną większość z nich (bo ponad 80) stanowiły najpoważniejsze naruszenia z załącznika nr IV rozporządzenia 1071/2009. Ponadto od początku 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy już łącznie (...) decyzji administracyjnych, o nałożeniu na stronę sankcji za naruszenia przepisów w transporcie drogowym, uwzględniając wyłącznie te obejmujące najpoważniejsze naruszenia określone w załączniku IV do rozporządzenia nr 1071/2009.

Organ skonstatował, że powołanie się przez spółkę na prowadzenie szkoleń oraz wyznaczenie kilku dodatkowych osób do rozliczania czasu pracy kierowców, nie może zostać uznane za plan działania mający na celu poprawę sytuacji i zapobieganie powstawaniu naruszeń w przyszłości, wobec faktu, że pomimo podjęcia opisanych wyżej działań pracownicy spółki w dalszym ciągu dopuszczali się najpoważniejszych naruszeń norm socjalnych kierowców. Strona na żadnym etapie postępowania nie wyjaśniła dokładnie, jakie jeszcze inne działania podejmuje w celu wdrożenia prawidłowej dyscypliny pracy lub procedury bądź jakie procedury wprowadzi zamiarem przeciwdziałania powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Brak wskazania przez stronę konkretnego zakresu działań, jakie zamierza podjąć w celu poprawy sytuacji wykluczała możliwość uznania przez organ, że przedsiębiorca rokuje poprawę.

Organ podkreślił, że latach 2008, 2009, 2011, 2012 oraz 2015 organy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadziły pięć kontroli w siedzibie skarżącej stwierdzając za każdym razem rażące naruszenia przestrzegania przepisów o transporcie drogowym, w wyniku czego suma kar grożących skarżącej opiewała na łączną kwotę (...) zł.

Zdaniem organu, w związku z powyższym, wskazać należy, że przedsiębiorca notorycznie i w sposób oczywisty i świadomy łamał normy prawne, a w jego działaniach brak było widocznej poprawy w prowadzeniu przedsiębiorstwa, co implikuje orzeczenie o utracie dobrej reputacji. Widoczna poprawa w działalności przedsiębiorstwa stanowi bowiem konieczny element w przypadku orzeczenia przez organ o nienaruszeniu dobrej reputacji. Na poparcie swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że po wszczęciu postępowania, wobec strony na terenie kraju wszczęte zostały kolejne postępowania administracyjne w rezultacie ujawnienia podczas kontroli drogowych naruszeń przepisów w transporcie drogowym, w tym także najpoważniejszych naruszeń określonych w załączniku IV do rozporządzenia 1071/2009. Ponadto, nałożono na kierujących pojazdami spółki (...) mandatów karnych za liczne naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców.

Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że skarżąca nie rokuje poprawy w zakresie przestrzegania przepisów o transporcie drogowym, a podejmowane przez nią działania nie zapobiegają powstawaniu kolejnych naruszeń, wobec czego nie zachodzi przesłanka z art. 7d ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Powyższe stwierdzenie wynikało przede wszystkim z faktu, że spółka była i jest stroną licznych postępowań prowadzonych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego na terenie całego kraju. Większość z naruszeń przepisów transportowych dotyczy nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, wyszczególnionych w załączniku nr IV do rozporządzenia nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE.

Skarżąca spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 2 października 2017 r. skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż nie podziela zarzutów skargi, wskazujących na niepełne i wybiórcze ustalenie stanu faktycznego w sprawie w zakresie utraty przez przedsiębiorcę dobrej reputacji oraz, że stanowi ona proporcjonalną reakcję za nałożone sankcje.

Zdaniem Sądu, bezspornym jest w sprawie, że przedsiębiorca dopuścił się najpoważniejszych naruszeń przepisów w transporcie drogowym, sklasyfikowanych pod lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym tj. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Wprawdzie wskazane przez organ kary pieniężne, nakładane na stronę w wyniku kontroli przeprowadzonych w latach 2008, 2009, 2011 oraz 2012 należy zgodnie z art. 94a utd uznać za niebyłe jednakże organ powołał się również na ukaranie strony w latach 2013 i 2014, to spełnia przesłankę przewidzianą w art. 7d ust. 1 pkt 1b utd.

Sąd uznał, wbrew twierdzeniom skargi, iż organ przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe na okoliczności wskazane w art. 7d ust. 4 utd. Sąd I instancji w całości podzielił pogląd organu, że biorąc pod uwagę ogólną sytuację na rynku pracy i poziom bezrobocia zarówno na terenie województwa małopolskiego jak i powiatu wadowickiego a w szczególności stosunkowo nieznaczną w tej grupie liczbę bezrobotnych kierowców pojazdów ciężarowych należy stwierdzić, że brak jest szczególnego interesu społecznego w kontynuacji działalności gospodarczej przez S. sp. z o.o. Ponadto spółka nie realizuje przewozów w zakresie publicznego transportu zbiorowego, wobec czego nie zachodzi w sprawie okoliczność, o której mowa w art. 7d ust. 4 pkt 3 lit. a utd.

Zdaniem Sądu, o skali naruszeń przez spółkę przepisów transportowych świadczą dane statystyczne podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnoszące się do liczby stwierdzonych uchybień w stosunku do przeprowadzonych kontroli drogowych. Poza tym o braku pozytywnej prognozy i nieskuteczności dotychczasowych działań organów spółki aby wyeliminować łamania przepisów świadczy fakt, że już po wszczęciu postępowania o stwierdzenie utraty przez spółkę dobrej reputacji i w czasie jego trwania wobec strony na terenie kraju wszczęte zostały kolejne postępowania administracyjne w rezultacie ujawnienia podczas kontroli drogowych naruszeń przepisów w transporcie drogowym w tym także najpoważniejszych naruszeń określonych w załączniku IV do rozporządzenia 1071/2009.

Podsumowując, Sąd uznał że materiał dowodowy zgromadzony i prawidłowo oceniony przez organ niewątpliwie przemawiał za przyjęciem utraty przez stronę dobrej reputacji jako proporcjonalnej reakcji za nałożenie sankcji a zatem nie doszło do naruszenia art. 7d) utd.

Nieuwzględnienie wszystkich wniosków dowodowych strony nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem organ dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do wydania zaskarżonej decyzji.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyroki spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.L2009.300.51), zwanego dalej "Rozporządzeniem (WE) nr 1071/2009" -poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd i instancji, że wymóg dobrej reputacji powinna spełniać strona skarżąca, a nie zarządzający transportem - osoba fizyczna - która spełnia warunki przewidziane w art. 3 ust. 1 lit. b) (wymóg dobrej reputacji) oraz lit. d) (wymóg posiadania wymaganych kompetencji, zawodowych) i która:

a) w sposób rzeczywisty i ciągły zarządza operacjami transportowymi tego przedsiębiorstwa;

b) ma rzeczywisty związek z przedsiębiorstwem, polegający na przykład na tym, że jest jego pracownikiem, dyrektorem, właścicielem lub udziałowcem lub nim zarządza lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, jest tą właśnie osobą; oraz

c) posiada miejsce zamieszkania na terenie Wspólnoty

2. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 grudnia 2016 r., zwaną dalej "u.t.d." -poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że wymóg dobrej reputacji, o którym mowa w art. 6 Rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 przestał być przez stronę skarżącą spełniany, ponieważ - jak wskazał Sąd I instancji - wobec strony skarżącej orzeczono co najmniej dwie wykonalne decyzje administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenia określone w załączniku nr IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009;

3. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7d ust. 4 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 grudnia 2016 r. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za naruszenia, o których mowa w art. 7d ust. 1 pkt 1 u.t.d., pomimo iż:

- liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do skali prowadzonych operacji transportowych,

- istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w szczególności jeżeli przedsiębiorca podjął działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożył procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego,

- a ponadto istnieje interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości;

4. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7d ust. 4 pkt 1 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 grudnia 2016 r. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie przez Sąd I instancji, że "o skali naruszeń przez spółkę przepisów transportowych świadczą dane statystyczne podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnoszące się do liczby stwierdzonych uchybień w stosunku do przeprowadzonych kontroli drogowych", tj. wbrew literalnemu brzmieniu art. 7d ust. 4 pkt 1 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 grudnia 2016 r., zgodnie z którym o proporcjonalności tej reakcji winna decydować liczba stwierdzonych naruszeń w stosunku do skali prowadzonych operacji transportowych, a nie liczby przeprowadzonych kontroli drogowych;

5. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7d ust. 4 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 grudnia 2016 r. - poprzez jego niezastosowanie i ustalenie tego, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za naruszenia, o których mowa w art. 7d ust. 1 pkt 1 u.t.d. jedynie w oparciu o niepełną analizę tego czy istnieje interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez spółkę w kontekście skutków dla wzrostu poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie, i tak w ocenie strony dokonaną w sposób wadliwy, ponieważ analiza ta odnosiła się jedynie do kierowców, wykonujących dla strony przewozy drogowe, a nadto dokonanie tych ustaleń z pominięciem innych wskazywanych przez stronę skarżącą następstw o których mowa m.in. w art. 7d ust. 4 pkt 1, 2 i 3 u.t.d.

6. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7d ust. 4 pkt 3 lit. a u.t.d. w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 grudnia 2016 r. - poprzez jego niezastosowanie;

7. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 94a u.t.d. w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 grudnia 2016 r. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez - Sąd I instancji i oparcie ustaleń faktycznych w toku postępowania administracyjnego na decyzjach kończących kontrole w przedsiębiorstwie strony w latach 2008, 2009, 2011 oraz 2012, nakładających kary pieniężne na stronę skarżącą, które przez Organ winny zostać uznane za niebyłe, ponieważ od dnia wykonania tych decyzji upłynęło ponad dwa lata;

Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 p.p.s.a. - poprzez wadliwe sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku, tj. sporządzenie tego uzasadnienia w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie prawa, m.in.:

- Sąd I instancji odniósł się jedynie lakonicznie do wybranych zarzutów skargi, pozostawiając pozostałe zarzuty bez jakiegokolwiek rozstrzygnięcia,

- brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia co w konsekwencji nie pozwala stronie skarżącej jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie.

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a. oraz z art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. a oraz art. 50 pkt 2 lit. g u.t.d. - poprzez brak stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego (...) października 2016 r., znak (...) w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) w całości, pomimo iż postępowanie wszczął i przeprowadził oraz wydał decyzję administracyjną niewłaściwy organ, tj. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, który nie posiadał stosownego upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego;

3. Ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu naruszenia przez organ przepisów postępowania, opisanych w pkt 2 powyżej, naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a. oraz z art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. a oraz art. 50 pkt 2 lit. g u.t.d. - poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego (...) października 2016 r., znak (...) w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) w całości, pomimo iż postępowanie wszczął i przeprowadził oraz wydał decyzję administracyjną niewłaściwy organ, tj. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działający na podstawie nieprawidłowego upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego, udzielonego dla osoby fizycznej - M. P., a nie dla organu - Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez lapidarne jedynie stwierdzenie przez Sąd I instancji, że "nieuwzględnienie wszystkich wniosków dowodowych strony nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem organ dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do wydania zaskarżonej decyzji" i jednoczesne:

a) oparcie przez Sąd I instancji wyroku na błędnych ustaleniach faktycznych i przyjęcie na tej podstawie, że nie istnieje interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez stronę

b) pominięcie przez Sąd I instancji przy ustalaniu czy istnieje interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności czy cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie okoliczności ewentualnej utraty pracy przez pracowników zatrudnionych u strony na innych niż kierowca stanowiskach pracy, których liczba wg stanu na dzień (...) grudnia 2015 r. wynosiła 173 osoby;

c) nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań wnioskowanych przez stronę świadków: R. P., R. T. oraz P. L., pomimo iż okoliczności faktyczne ustalone na podstawie zeznań ww. osób miały istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia, iż istnieje ważny interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez stronę, a orzeczenie o utracie dobrej reputacji byłoby reakcją nieproporcjonalną za nałożone sankcje, o których mowa w art. 7d ust. 1 pkt 1 u.t.d.;

d) oddalenie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków K. T. oraz M. Z. pomimo iż przeprowadzenie dowodów z zeznań ww. osób miało na celu ustalenie istotnych okoliczności faktycznych spraw, a w szczególności ustalenia, iż istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, a podjęte przez stronę działania mają na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy, a wdrożone procedury zapobiegają powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego;

e) oddalenie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka J. K., pomimo iż przeprowadzenie tego dowodu miało istotny wpływ na ustalenie ważności decyzji wydanych przez organ I i II instancji;

f) nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w postaci 11 certyfikatów wiarygodności biznesowej,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o decyzje o nałożeniu kar pieniężnych (dot. kontroli w przedsiębiorstwie w latach 2008, 2009, 2011, 2012), które stosownie do postanowień art. 94a u.t.d. uznane winny zostać przez organ za niebyłe.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w drugiej zarzuty materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Spółki ma usprawiedliwione podstawy, dlatego jej skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pośród zarzutów procesowych najdalej idącymi są te, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 7, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit.a oraz art. 50 pkt 2 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej jako u.t.d.). W tym zakresie skarżąca Spółka twierdzi, że Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy, gdyż nie zastosował ich i nie stwierdził nieważności decyzji organów, które w sposób rażący naruszyły prawo uznając, że organ wydający decyzję w I instancji był właściwy do wszczęcia a następnie prowadzenia tego postępowania administracyjnego i wydania decyzji, co wskazuje, że decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie NSA wskazane zarzuty skargi kasacyjne należało uznać za trafne. W szczególności należy wskazać na przedmiot postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie o stwierdzenie utraty przez przedsiębiorcę dobrej reputacji. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne przed organem I instancji zostało zakończone wydaniem w dniu (...) grudnia 2015 r. decyzji orzekającej o utracie dobrej reputacji jako proporcjonalnej reakcji za nałożone sankcje w stosunku do spółki S. Sp. z o.o. z siedzibą w A. Z treści tej decyzji oraz uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że wskazana decyzja z (...) grudnia 2015 r. została wydana przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego działającego w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego na podstawie upoważnienia wydanego w oparciu o treść art. 51 ust. 7, ust. 6 pkt 1 lit. a i b ustawy o transporcie drogowym.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek na każdym etapie postępowania przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Z treści art. 51 ust. 7 u.t.d., (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania obu decyzji) wynika, że Główny Inspektor Transportu Drogowego może w sprawach, o których mowa w ust. 6 pkt 1 lit. a i b upoważnić do działania w jego imieniu wojewódzkiego inspektora transportu drogowego. Natomiast przepis art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. a i b u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania obu decyzji) stanowi, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji inspekcji organem właściwym jest Główny Inspektor Transportu Drogowego w sprawach określonych w art. 50 pkt 2 i 3 ustawy i w sprawach związanych z kontrolą uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z uwagi na to, że rozpatrywana sprawa nie należy do kategorii spraw opisanych w art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b u.t.d. należało zbadać, czy w zakresie spraw o których jest mowa w art. 51 ust. 6 pkt 1 lit.a u.t.d., a które należą do kompetencji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, znajdują się sprawy o stwierdzenie utraty przez przedsiębiorcę dobrej reputacji.

W związku z powyższym podkreślić należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji, to jest w dniu (...) grudnia 2015 r., jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy, to jest w dniu (...) października 2016 r., przepis art. 50 pkt 2 i 3 u.t.d. nie zawierał regulacji wskazującej, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego w zakresie swoich kompetencji posiadał uprawnienie do rozpatrywania spraw o stwierdzenie utraty przez przedsiębiorcę dobrej reputacji. W szczególności, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji oraz uzasadnieniu organu odwoławczego, przepisem kompetencyjnym do wydawania decyzji w sprawach o stwierdzenie utraty przez przedsiębiorcę dobrej reputacji nie mógł być art. 50 ust. 2 lit. g u.t.d., wprost odwołujący się do sytuacji objętych treścią art. 7 ust. 2 pkt 2 u.t.d., które dotyczą wyłącznie przypadku ubiegania się o licencję wspólnotową, gdy przedsiębiorca nie występował z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego przez organ, o którym mowa w pkt 1 ust. 2 art. 7 u.t.d. (chodzi o starostę właściwego dla siedziby przedsiębiorcy).

W tym stanie rzeczy, skoro w dacie podejmowania decyzji w I instancji oraz w dacie podejmowania decyzji w II instancji, Główny Inspektor Transportu Drogowego, nie posiadał przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji do rozpatrywania spraw o stwierdzenie utraty przez przedsiębiorcę dobrej reputacji, to tym samym nie był właściwy do upoważnienia w trybie art. 51 ust. 7 u.t.d. Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, do wydania w jego imieniu decyzji w sprawie o stwierdzenie utraty przez przedsiębiorcę dobrej reputacji. Niezależnie o powyższego zauważyć należy, że w prawie cywilnym funkcjonuje oparta na prawie rzymskim zasada wskazująca na to, że nikt nie może przenieść na drugiego więcej prawa, aniżeli sam miał (nemo plus iuris in alium transfere potest quam ipse haberet).

Trafnie wskazuje strona wnosząca skargę kasacyjną, że dopiero w wyniku nowelizacji ustawy o transporcie drogowym został wprowadzony przepis wskazujący, że do kompetencji Głównego Inspektora Transportu Drogowego należą także sprawy o stwierdzenie utraty przez przedsiębiorcę dobrej reputacji. W art. 1 ust. 12 ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym wskazano, że w art. 50 w pkt 2 w lit. g średnik zastępuje się przecinkiem i dodaje lit. h w brzmieniu: dotyczących spełnienia lub niespełnienia wymogu dobrej reputacji, o których mowa w art. 7d ust. 1-6, w przypadkach, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2. Stosownie do treści art. 8 ustawy zmieniającej regulacje w niej zawarte weszły w życie z dniem 15 grudnia 2016 r., a więc po dacie wydania obu wskazanych wyżej decyzji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, zaistniały powody do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto podkreślić należy, że w sytuacji, gdy decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości nie jest dopuszczalne badanie zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.