II GSK 63/16, Warunki skuteczności zarzucenia Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego w skardze kasacyjnej. Odwołanie się do orzeczeń sądowych w skardze kasacyjnej. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2404371

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r. II GSK 63/16 Warunki skuteczności zarzucenia Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego w skardze kasacyjnej. Odwołanie się do orzeczeń sądowych w skardze kasacyjnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Trzecki.

Sędziowie: NSA Małgorzata Rysz, del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2289/14 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie unieruchomienia apteki oraz nakazu zapewnienia warunków przechowywania produktów leczniczych i wyrobów medycznych

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od P. K. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3037/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia (...) kwietnia 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej unieruchomienia apteki oraz nakazania zapewniania w niej warunków przechowywania produktów leczniczych i wyrobów medycznych.

Przedstawiając stan faktyczny przyjęty za podstawę wyrokowania, Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia (...) lutego 2014 r. P. K. powiadomił Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, iż od dnia (...) marca 2014 r. nastąpi zmiana na stanowisku kierownika apteki ogólnodostępnej "R." w C. przy ul. (...) z powodu ustania stosunku pracy z poprzednim kierownikiem. Jako kandydata na nowego kierownika apteki wskazał A. C. Do pisma załączył oświadczenie podjęcia się pełnienia obowiązków kierownika apteki, dyplom ukończenia studiów, zaświadczenie o prawie wykonywania zawodu aptekarza, dyplom I stopnia specjalizacji oraz świadectwa pracy kandydata na kierownika apteki.

Pismem z dnia (...) lutego 2014 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wezwał P. K. do przedłożenia w terminie do dnia (...) lutego 2014 r. uchwały okręgowej izby aptekarskiej w sprawie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez nowego kierownika A. C., pouczając jednocześnie, iż niedostosowanie się do tego wezwania może spowodować unieruchomienie apteki.

Następnie Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach decyzją z dnia (...) marca 2014 r. nakazał stronie unieruchomić aptekę ogólnodostępną "R.", zlokalizowaną w C. przy ul. (...) z uwagi na brak osoby spełniającej wymogi określone w art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm.), zwanej pr.f.; oraz zapewnić w aptece warunki przechowywania produktów leczniczych i wyrobów medycznych, gwarantujące zachowanie ustalonych dla produktu leczniczego i wyrobu medycznego wymagań jakościowych zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzania apteki (Dz. U. z 2002 r. Nr 187, poz. 1565).

Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r., na podstawie art. 112 ust. 3 i art. 115 pkt 4 pr.f. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podał, że wezwanie do przedłożyła uchwały okręgowej izby aptekarskiej, udzielającej rękojmi należytego sprawowania funkcji kierownika apteki przez kandydata na to stanowisko datowane jest na dzień (...) lutego 2014 r., natomiast wyznaczony przez organ termin do przedłożenia tej uchwały został wyznaczony na dzień (...) lutego 2014 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że wezwanie to zostało stronie doręczone dnia (...) marca 2014 r.

Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, wzywając stronę do przedłożenia uchwały okręgowej izby aptekarskiej nie powinien był - zdaniem organu odwoławczego - wyznaczyć stronie tak krótkiego terminu, o którym wiadomo było, że strona nie zdoła go dochować. Strona odebrała przesyłkę z wezwaniem długo po terminie wyznaczonym przez organ oraz po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem organu, podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudniać farmaceutę odpowiedzialnego za prowadzenie apteki, dającego rękojmię należytego prowadzenia apteki. Na stronie ciążył zatem obowiązek dopełnienia wszelkich formalności związanych z zatrudnieniem na stanowisku kierownika apteki osoby spełniającej wymogi ustawowe. Niemniej jednak organ nie może prowadzić postępowania w sposób uniemożliwiający wywiązanie się z tego obowiązku oraz jej udział w postępowaniu.

Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, że strona nie miała możliwości zapoznania się z wezwaniem przed wydaniem decyzji, w konsekwencji nie mogła wywiązać się z nałożonego przez organ obowiązku. Ponadto nie miała wiedzy co do okoliczności, że złożone dokumenty są niewystarczające oraz, że organ prowadzi postępowanie i zamierza unieruchomić aptekę. Strona była zatem całkowicie pozbawiona uczestnictwa w postępowaniu.

Organ odwoławczy stwierdził, że istnieje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu ustalenia, czy zgłoszony przez stronę kierownik apteki daje rękojmię należytego prowadzenia apteki. Ustalenie bowiem tej okoliczności stanowi istotę całego postępowania i przesądza o tym, czy zasadne jest unieruchomienie apteki. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien zatem zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu oraz prowadzić je w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej.

Oddalając skargę P. K. na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za zasadne uznał stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że konieczne było wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym, a więc prawidłowo zastosowano normę art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie GIF zasadnie uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji uwzględnił odwołanie skarżącego. Strona jednak złożyła skargę do sądu administracyjnego na korzystne dla siebie rozstrzygnięcie, domagając się nie uchylenia decyzji organu I instancji, lecz stwierdzenia jej nieważności w ramach kontroli instancyjnej.

W świetle przepisów k.p.a. rozstrzygnięcie, którego domaga się skarżący jest, zdaniem Sądu I instancji, niedopuszczalne. Uprawnienia procesowe organu odwoławczego zostały wyczerpująco wymienione w art. 138 k.p.a. Przepis ten wskazuje rodzaje rozstrzygnięć, które wydaje organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji. W katalogu tym nie mieści się decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia pierwszej instancji. Aby stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej niezbędne jest wszczęcie odrębnego postępowania o charakterze nadzwyczajnym, którego podstawy prawne przewidziano w art. 156 k.p.a. i następnych. W rozpoznawanej sprawie takie postępowanie nie toczyło się. Przedmiotem oceny jest decyzja wydana w postępowaniu zwykłym.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku P. K. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego była wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ ten nie mógł wymagać od skarżącego, przedłożenia rękojmi należytego prowadzenia apteki ani też przedłożenia rękojmi przez kierownika apteki zatrudnionego przez skarżącego, gdyż ani ustawa o izbach aptekarskich, ani prawo farmaceutyczne - nie wskazują takiego obowiązku.

Wskazując na te zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez P. K. skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, co oznacza, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne nie są bowiem uzasadnione.

Istota problemu w sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który - uznając za zgodną z prawem zaskarżoną decyzję - podzielił pogląd organu odwoławczego, że w sprawie unieruchomienia apteki i nakazania zapewnienia w niej warunków przechowywania produktów leczniczych i wyrobów medycznych organ I instancji naruszył przepisy procesowe, gdyż wezwanie do uzupełnienia podania doręczył stronie po dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, co skutkowało tym, iż strona nie mogła wywiązać się z nałożonego na nią obowiązku przedłożenia uchwały właściwej okręgowej izby aptekarskiej, a ponadto nie miała wiedzy, że złożone dokumenty nie są wystarczające a organ prowadzi postępowanie zmierzające do unieruchomienia apteki. Kwestionując zaskarżony wyrok skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uważa bowiem, że podjęta w sprawie decyzja pierwszoinsatncyjna została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ I instancji nie mógł wymagać od skarżącego przedłożenia rękojmi należytego prowadzenia apteki czy przedłożenia rękojmi przez kierownika apteki zatrudnionego przez skarżącego, gdyż ani u.i.a. ani pr.f. nie wskazują takiego obowiązku. Ponadto podnosi on, że kierownik apteki korzysta z domniemania rękojmi należytego wykonywania zawodu farmaceuty do czasu wydania orzeczenia dyscyplinarnego a organ wyższego stopnia z urzędu powinien stwierdzić nieważność decyzji pierwszoinstancyjnej przed upływem terminu do wniesienia odwołania.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnienie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogów formalnych. Przede wszystkim wskazać należy, że skuteczne zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego wymagało wskazania w pierwszej kolejności przepisów p.p.s.a., jako regulujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych. Sądy te z uwagi na zakres kognicji nie stosują bowiem przepisów prawa administracyjnego, co oznacza iż nie mogą ich naruszyć w sposób bezpośredni. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez Sąd I instancji może nastąpić wyłącznie poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA dnia: 17 listopada 2016 r., II GSK 1057/15; 7 września 2016 r., II GSK 283/15). Ten rodzaj wady skargi kasacyjnej nie czyni co prawda rozważanego zarzutu nieskutecznym, jednak ogranicza zakres możliwej kontroli kasacyjnej do tego, jaki można ustalić na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego powinna nadto wykazywać wpływ zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy powinno sprowadzać się do wykazania przez skarżącą kasacyjnie związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. do wskazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, czy wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., II GSK 1933/12, Lex nr 1495128).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut kasacyjny nie został skierowany przeciwko podstawie prawnej zaskarżonego wyroku. Tę bowiem stanowił art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. i okoliczność, iż dla wyjaśnienia sprawy konieczne jest umożliwienie stronie zastosowania się do wezwania i tym samym obrony jej interesów, co w ocenie Sądu I instancji dowodzi, że znaczny zakres sprawy nie został wyjaśniony. Sąd I instancji nie stosował w sprawie natomiast wskazanego w zarzucie kasacyjnym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale też nie mógł tego przepisu zastosować, biorąc pod uwagę, że kontrolowana decyzja została podjęta w trybie postępowania zwykłego, nie zaś nadzwyczajnego. Skuteczne sformułowanie zarzutu kasacyjnego wymagało zatem powołania art. 138 § 2 k.p.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego i wykazania, że nie zostały spełnione określone w tym przepisie przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej procesowej zważywszy na relewantne prawnie okoliczności faktyczne, co z kolei miało istotny wpływ na treść decyzji drugoinstancyjnej. Skarżący kasacyjnie powinien wykazać stosowną argumentacją, że wbrew stanowisku organu odwoławczego i Sądu I instancji zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie jest prawidłowy. Tymczasem skarżący kasacyjnie, konstruując zarzut kasacyjny wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wykazując przy tym wpływu naruszenia tych przepisów na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Z treści zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika nadto jednoznacznie, że skarżący kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej i to w zakresie zastosowania prawa materialnego, skoro podnosi, że brak jest w przepisach prawa materialnego wymogu rękojmi kierownika apteki. Ten argument biorąc pod uwagę, że przedmiotem kontroli zaskarżonego wyroku była decyzja kasacyjna procesowa, a skarga kasacyjna powinna być skierowana przeciwko zaskarżonemu wyrokowi nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Ponadto skarżący kasacyjnie - wspierając się orzecznictwem sądów administracyjnych - odwołuje się do kompetencji organu nadzoru przysługujących mu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie zaś organu prowadzącego odwoławcze postępowanie w trybie zwykłym i kompetencji tego organu, co oznacza, iż w tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej nie może być uznana za trafną. O ile dopuszczalne jest powołanie się dla wsparcia argumentacji skargi kasacyjnej na orzecznictwo sądowe, to dla prawidłowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych nie jest - jak to ma miejsce w tej sprawie - wystarczające powtórzenie fragmentów czy tez tych orzeczeń bez wskazania jakie mają znaczenie dla oceny zaskarżonego wyroku. Stanowisko organów władzy sądowej nie może bowiem zastępować uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 269/14, Lex nr 1495176). Przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia sądowe - pomijając brak wykazania ich znaczenia dla tej sprawy - nie przystają również do okoliczności faktycznych tej sprawy. Skarżący kasacyjnie - jak wynika z akt administracyjnych - kwestionował decyzję pierwszoisnstancyjną w trybie odwoławczym, nie zaś w trybie nadzwyczajnym - trybie stwierdzenia jej nieważności. Od tej decyzji wniósł odwołanie, nie złożył natomiast wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Natomiast okoliczność, że w odwołaniu tym wnioskował o stwierdzenie przez organ odwoławczy nieważności decyzji pierwszoinsatncyjnej nie ma najmniejszego znaczenia dla uprawnień organu odwoławczego w świetle art. 138 k.p.a., gdyż przepis ten - jak słusznie podniósł Sąd I instancji - w sposób wyczerpujący wymienia uprawnienia procesowe organu odwoławczego. Katalog rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego nie obejmuje zaś decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy nie mógł zatem uwzględnić wniosku odwołania w tym zakresie.

Wobec powyższego uznać należało, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zakres oceny Sądu kasacyjnego z uwagi na kasacyjne kompetencje sądów administracyjnych, a także charakter zaskarżonej decyzji nie mógł objąć kwestii materialnoprawnej, jaką jest sporna w sprawie przesłanka rękojmi należytego wykonywania obowiązków przez nowego kierownika apteki. Tę kwestię ponownie będzie bowiem oceniał organ I instancji i w toku postępowania przed tym organem skarżący kasacyjnie będzie mógł podnosić argumenty, podważające, jego zdaniem, żądanie przedłożenia uchwały właściwej okręgowej izby aptekarskiej na okoliczność rękojmi należytego wykonywania zawodu przez nowego kierownika apteki.

Zasądzone na rzecz organu od skarżącego kasacyjnie koszty postępowania kasacyjnego w kwocie 180 zł obejmują - stosownie do art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), zwanego rozporządzeniem - wynagrodzenie radcy prawnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.