Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722220

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 czerwca 2019 r.
II GSK 4686/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Trzecki.

Sędziowie: NSA Cezary Pryca, del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2951/15 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w B. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) września 2015 r. nr (...), (...) września 2015 r. nr (...), (...) września 2015 r. nr (...), (...) września 2015 r. nr (...), (...) września 2015 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. S.A. z siedzibą w B. 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2951/15 po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w B. (dalej: Spółka, Skarżąca, Strona) na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) z (...) września 2015 r., nr (...), (...), (...), (...), (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy decyzje Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z (...) kwietnia 2015 r. i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu (...) września 2014 r. na obwodnicy Bydgoszczy na drodze krajowej nr 5 o dopuszczalnym nacisku do 10 t funkcjonariusz Policji zatrzymał do kontroli pilotowany konwój pięciu pojazdów, obejmujący:

1. trzyosiowy pojazd marki DAF o nr rej. (...) wraz z trzyosiową naczepą marki Zremb o nr rej. (...)., którym kierował M.M. w imieniu przedsiębiorcy D.G. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą (...),

2. trzyosiowy pojazd marki Scania o nr rej. (...) wraz z trzyosiową naczepą marki Friedrich o nr rej. (...), którym kierował P.M. w imieniu przedsiębiorcy M.O. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą (...),

3. trzyosiowy pojazd marki Scania o nr rej. (...) wraz z trzyosiową naczepą marki ZREMB o nr rej. (...), którym kierował D.S. w imieniu przedsiębiorcy K.S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą (...),

4. trzyosiowy pojazd marki DAF o nr rej. (...) wraz z trzyosiową naczepą marki ZREMB o nr rej. (...), którym kierował A.B. w imieniu przedsiębiorcy K.O. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą (...).

5. trzyosiowy pojazd marki Scania o nr rej. (...) wraz z trzyosiową naczepą Benalu o nr rej. (...), którym kierował S.P. w imieniu przedsiębiorcy K.O. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą (...).

Kontrole przeprowadzili wezwani inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego.

Pojazdami tymi przewożono ładunki: dźwigary żelbetonowych przęseł mostu (ładunek niepodzielny) z miejscowości B. do miejscowości G. Załadowcą ładunków była Spółka.

Wskutek zważenia pojazdów stwierdzono naruszenia dopuszczalnych norm:

1. w przypadku trzyosiowego pojazdu marki DAF o nr rej. (...) wraz z trzyosiową naczepą marki Zremb o nr rej. (...):

- długość zespołu pojazdów - 38,32 m - przekroczenie dopuszczalnej długości o 19,57 m (przekroczenie o 104,37%),

- rzeczywista masa całkowita pojazdu 47,35 t - przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 5,35 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 12,74%).

2. w przypadku trzyosiowego pojazdu marki Scania o nr rej. (...) wraz z trzyosiową naczepą marki Friedrich o nr rej. (...):

- długość zespołu pojazdów - 38,02 m - przekroczenie dopuszczalnej długości o 19,27 m (przekroczenie o 102,77%),

- rzeczywista masa całkowita pojazdu 42,95 t - przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 2,95 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 7,375%).

3. w przypadku trzyosiowego pojazdu marki Scania o nr rej. (...) wraz z trzyosiową naczepą marki ZREMB o nr rej. (...):

-długość zespołu pojazdów - 37,98 m - przekroczenie dopuszczalnej długości o 21,48 m (przekroczenie o 130,18%),

- rzeczywista masa całkowita pojazdu 46,25 t - przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 4,25 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 10,12%).

4. w przypadku trzyosiowego pojazdu marki DAF o nr rej. (...) wraz z trzyosiową naczepą marki ZREMB o nr rej. (...):

- długość zespołu pojazdów - 37,93 m - przekroczenie dopuszczalnej długości o 21,43 m (przekroczenie o 129,85%),

- rzeczywista masa całkowita pojazdu 44,25 t - przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 4,85 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 12,13%).

5. w przypadku trzyosiowego pojazdu marki Scania o nr rej. (...) wraz z trzyosiową naczepą Benalu o nr rej. (...):

- długość zespołu pojazdów - 38,02 m - przekroczenie dopuszczalnej długości o 21,52 m (przekroczenie o 130,42%),

- rzeczywista masa całkowita pojazdu 43,85 t - przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 3,85 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 9,62%).

Kierowcy posiadali i okazali jedynie zezwolenia kategorii V na przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych zezwoleń kategorii VII.

Z kontroli sporządzono jej protokoły oraz protokoły przesłuchań w charakterze świadków kierowców kontrolowanych pojazdów.

Spółka prezentowała stanowisko, że zleciła przewóz profesjonalnej firmie transportowej, która zobowiązała się do posiadania niezbędnych zezwoleń do przewozu ładunków, jak te skontrolowane. Wobec tego uważała, że nie powinna podlegać odpowiedzialności z tytułu załadunku dźwigarów. Przedłożyła dokumenty, które miały potwierdzić jej stanowisko oraz zgłosiła wnioski dowodowe.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pięcioma decyzjami z (...) kwietnia 2015 r. nałożył na Stronę kary pieniężne w wysokości po 15.000 zł za przejazdy po drodze publicznej pojazdami nienormatywnymi o wymiarach zewnętrznych, masie całkowitej i naciskach osi odpowiadających zezwoleniu kategorii VII, bez wymaganego zezwolenia. Organ, odnosząc się do zarzutów Spółki w zakresie jej odpowiedzialności jako załadowcy, wskazał, że jako profesjonalista, mając świadomość, że pojazd wraz z załadunkiem jest nienormatywny, nie zweryfikowała tego, czy przewoźnik uzyskał zezwolenie, nie dochowała należytej staranności przy wykonywaniu swoich obowiązków. Nadając do przewozu ładunek - dźwigary o długości 36 m musiała zdawać sobie sprawę, że jedynym zezwoleniem umożliwiającym poruszanie się po drogach publicznych zgodnie z prawem było zezwolenie kategorii VII, gdyż zezwolenie kategorii V ze względu na parametr długości było nieodpowiednie.

Po rozpatrzeniu odwołań Strony od każdej z decyzji, GITD utrzymał w mocy każdą z nich, wydając pięć decyzji. Przyjął, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania przez organ I instancji decyzji nakładających kary pieniężne. Przewożony był ładunek niepodzielny - dźwigary, których długość oraz waga powinny być znane załadowcy. Za załadunek skontrolowanych pojazdów odpowiedzialna była Strona posiadająca status załadowcy. Spółka nie posiadała wagi ani nie dokonała ważenia pojazdów przed oraz po załadunku. Podczas załadunku nie zweryfikowano nawet dopuszczalnej masy całkowitej - załadunek w zakresie ilości towaru odbywał się "na oko". Załadowana ilość towaru była czysto orientacyjna. Natomiast długość pojazdu załadowca mógł zmierzyć przy użyciu najprostszych metod.

Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na powyższe decyzje.

W odpowiedziach na skargi GITD wniósł o oddalenie skarg.

Skargi zostały zarejestrowane w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt VI SA/Wa 2951/15, VI SA/Wa 2952/15, VI SA/Wa 2953/15, VI SA/Wa 2954/15, VI SA/Wa 2955/15. Na rozprawie w dniu 27 maja 2016 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) połączył wymienione sprawy w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod wspólną sygnaturą VI SA/Wa 2951/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Spółki, że zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje pierwszoinstancyjne naruszyły prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przypomniał, że zgodnie z art. 140aa ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm., dalej: p.r.d.) za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Karę tę z mocy art. 140aa ust. 3 p.r.d. nakłada się na: podmiot wykonujący przejazd (pkt 1), a także podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1 (pkt 2). Zatem odpowiedzialność podmiotów wymienionych w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. ma miejsce tylko wówczas, gdy w wyniku rzetelnie przeprowadzonej procedury, wykazany zostanie nie tylko fakt przekroczenia dopuszczalnej wielkości parametru kontrolowanego pojazdu (zespołu pojazdów), lecz również wpływ lub godzenie się załadowcy, spedytora lub nadawcy na owo naruszenie, które jest wynikiem działania lub zaniechania wymienionych podmiotów. Okoliczności te muszą wynikać jednoznacznych ustaleń faktycznych.

Samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na podmioty wymienione w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. inaczej niż w przypadku podmiotów wykonujących przewóz. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na te podmioty powstaje wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody wykazują ich wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia. Odpowiedzialność omawianych podmiotów nie ma charakteru bezwzględnego.

Wobec tego właściwy organ ITD musi jednoznacznie wykazać, że okoliczności sprawy i dowody wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozów.

Sąd wskazał, że dla oceny prawidłowości nałożenia na Spółkę kary pieniężnej należało odpowiedzieć, czy zgromadzony materiał dowodowy potwierdzał stanowisko organów ITD uznających Skarżącej za załadowcę, a także, że miała ona wpływ na powstanie stwierdzonych w toku kontroli drogowej naruszeń.

Sąd I instancji za bezsporne przyjął, że (...) września 2014 r. na obwodnicy Bydgoszczy na drodze krajowej nr 5 (droga o dopuszczalnym nacisku do 10 t) została przeprowadzona kontrola drogowa konwoju pięciu pojazdów trzyosiowych wraz z trzyosiowymi naczepami. Wyniki ważenia i mierzenia pojazdów wskazały, że wszystkie pojazdy przekroczyły dopuszczalną długość zespołu pojazdów oraz dopuszczalną rzeczywistą masę całkowitą pojazdu. Kierowcy okazali zezwolenia kategorii V, nie okazali natomiast zezwoleń kategorii VII na przejazd po drogach publicznych pojazdów nie normatywnych.

Sporne natomiast było, czy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazywały, że załadowca ww. ładunków - Spółka miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozów.

Organy uznały, że przesłanki odpowiedzialności Skarżącej zostały spełnione, gdyż jako załadowca była odpowiedzialna za załadunek skontrolowanych pojazdów. Natomiast nie posiadała wagi ani nie dokonała jakichkolwiek czynności związanych z ważeniem pojazdów przed oraz po załadunku, oraz pomierzeniem ich długości.

Sąd uznał wyjaśnienia organów, skupiające się na kwestii niewykonania przez Stronę czynności ważenia oraz mierzenia kontrolowanych pojazdów za bezzasadne. Zauważył, że Skarżąca w chwili załadunku pojazdów miała pełną świadomość, że przewóz omawianych wymiarów, ze względu na ich masę i długość, stanowi przejazd nienormatywny. Strona skarżąca konsekwentnie podnosiła, że jest producentem prefabrykowanych elementów żelbetowych, w tym m.in. dźwigarów wymagających przewozu na teren budów pojazdami nienormatywnymi, z uwagi na ich masę i wymiary. Przy czym nie posiadała własnej, specjalistycznej floty pojazdów spełniających powyższe wymogi. W związku z zawarciem umowy na dostawę prefabrykowanych dźwigarów o długości 36 m i masie 32 t na budowę realizowaną w Grabowie koło Lubawy powierzono ich przewóz firmie B. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: B., zleceniobiorca, przewoźnik), jako renomowanemu przewoźnikowi ładunków ponadnormatywnych. Zgodnie z warunkami zlecenia na przewóz, Universal Transport zobowiązany był posiadać wszelkie zezwolenia niezbędne do przewozu tego typu ładunków wraz z pilotażem i ponosi wszelką odpowiedzialność za powierzony towar oraz wyraża tym samym zgodę na załadunek (pkt 6 warunków zlecenia). Zleeniobiorca w pkt 12 zlecenia potwierdził, że posiada m.in. aktualne odpowiednie licencje i uprawnienia do przewozu towarów. Ww. warunki umowy zostały przyjęte przez przewoźnika w drodze zwyczajowej wymiany korespondencji e-mailowej. Skarżąca podkreśliła, że już w e-mailu z (...) września 2014 r. przedstawiciel zleceniobiorcy P.K. wskazał jednoznacznie, że cena w wysokości 75.000 zł netto obejmuje również takie koszty jak: zezwolenia, eskorta cywilna, objazd trasy. Skarżąca podkreślała, że do chwili zawiadomienia jej o zatrzymaniu transportu nie była informowana przez przewoźnika o żadnych trudnościach bądź ryzyku niedotrzymania w terminie wymaganych zezwoleń. Jako dowód skarżąca przedstawiła kopię ww. e-maili oraz kopię zlecenia spedycyjnego.

Organ w ogóle nie odniósł się do powyższych zarzutów i argumentacji Skarżącej. Sąd na podstawie akt administracyjnych uznał, że Spółka miała świadomość, że przewóz dźwigarów jest przewozem nienormatywnym, wymagającym zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, dlatego też zleciła omawiane przewozy profesjonalnej firmie zajmującej się przewozem ładunków ponadnormatywnych. Dlatego argumentacja GITD wskazująca na konieczność zważenia i zmierzenia pojazdów przez załadowcę nie była adekwatna do stanu faktycznego sprawy.

Sąd zarzucił organom obu instancji, że nie odniosły się do argumentów Skarżącej, nie wyjaśniły, czy okoliczności sprawy (świadomość konieczności przewozu nienormatywnego przy jednoczesnym zleceniu przewozu wyspecjalizowanej firmie) a także materiał dowodowy (treść zlecenia przewozu, wymiana maili pomiędzy załadowcą a B.) pozwalały na jednoznaczne przyjęcie wpływu lub wyrażenia zgody przez załadowcę na powstanie naruszenia. Organy nie przeprowadziły dowodów, o przeprowadzenie których wnioskowała skarżąca. Natomiast dla ustalenia odpowiedzialności podmiotów wymienionych w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które w sposób niebudzący wątpliwości pozwoli na dokonanie ustaleń faktycznych, że w konkretnej sprawie zaistniały przesłanki opisane w tym przepisie prawa.

Dokonując ustaleń organy obu instancji zaś, w ocenie Sądu, dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. gdyż nie zgromadziły w sposób należyty materiału dowodowego, nie dopuściły dowodów przedstawionych przez skarżącą i oparły się w głównej mierze na dowodach w postaci protokołu kontroli oraz przesłuchania kierowców przewoźników, nie biorąc pod rozwagę stanowiska Skarżącej w związku ze zleceniem przedmiotowych przewozów wyspecjalizowanej firmie transportowej.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ miał obowiązek działania z urzędu przy gromadzeniu dowodów i ustalaniu stanu faktycznego w sprawie. Realizację wspomnianej zasady prawdy obiektywnej zapewniały gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący podjęcie ciągu czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ dowody i wynikające z nich sprzeczności powinien ocenić z punktu widzenia art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i dać temu wyraz w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, w myśl art. 107 § 3 k.p.a.

Organ natomiast nie ustalił stanu faktycznego w sposób prawidłowy, gdyż nie wyjaśnił istotnych wątpliwości, które pojawiły się w toku rozpoznania sprawy, a które mogły mieć decydujące znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia. Sąd zaznaczył, że musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym pełne odniesienie do wszystkich elementów podlegających ocenie.

Sąd I instancji do zarzutów naruszenia prawa materialnego nie odniósł się, gdyż w pierwszej kolejności rozpatrzył zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych, jako że tylko poprawnie ustalony stan faktyczny sprawy daje możliwość dokonania prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego. Stąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem Sądu I instancji GITD wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżył w całości wyrok WSA. Zarzucił orzeczeniu:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, poprzez niezebranie i nierozważenie materiału dowodowego w sprawie w kontekście odpowiedzialności skarżącej jako załadowcy przewożonego towaru, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a organy administracji zgromadziły całkowicie wystarczający materiał dowodowy, który wskazuje na wystąpienie w sprawie przesłanek hipotezy normy prawnej odnoszących się do skarżącej, jako załadowcy ładunku, zawartych w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), pozwalających na uznanie, że skarżąca miała decydujący i bezpośredni wpływ na powstanie naruszenia polegającego na przejeździe po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia odpowiedniej kategorii, gdyż to Spółka dokonała nieprawidłowego załadunku towaru nadanego do przewozu, naruszając tym samym dyspozycję przepisów art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 915), poprzez nieustalenie masy całkowitej i długości pojazdu po jego załadowaniu, a przed wyjazdem na drogę publiczną, pomimo posiadania pełnej świadomości, co do przejazdu pojazdu nienormatywnego z uwagi na przewożone ładunki, które to obowiązki obciążały skarżącą, jako podmiot odpowiedzialny za realizację czynności ładunkowych tak, aby nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych parametrów, natomiast zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne w sposób wyczerpujący wyjaśniający motywy zapadłego rozstrzygnięcia;

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że zlecenie przewozu ładunku nienormatywnego wyspecjalizowanej firmie transportowej, zwalnia załadowcę/nadawcę od obowiązków wyrażonych na gruncie normy prawnej z art. 43 ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe, podczas gdy nadawca, a w przedmiotowej sprawie jednocześnie podmiot wykonujący czynności załadunkowe obowiązany jest je wykonać zgodnie z przepisami ruchu drogowego;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64d ust. 3 p.r.d. poprzez mylne uznanie przez Sąd I instancji, iż zlecenie przewozu ładunku nienormatywnego wyspecjalizowanej firmie transportowej posiadającej zezwolenie kategorii V na przejazd pojazdu nienormatywnego, stanowiło wypełnienie obowiązku uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, tj. w tym wypadku zezwolenia kategorii VII, w sytuacji gdy zezwolenie wydaje się na wniosek zainteresowanego podmiotu, w tym również i nadawcy/załadowcy ładunku, a nie tylko i wyłącznie przewoźnika drogowego, co tym bardziej nie zwalnia nadawcy/załadowcy z obowiązku nadania do przewozu ładunku nienormatywnego w oparciu o odpowiednie zezwolenie, tj. zezwolenie kategorii VII, a nie dowolne zezwolenie;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. poprzez błędne uznanie, iż przepis ten nie może znaleźć zastosowania w sprawie, podczas gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że strona działając jako podmiot dokonujący załadunku (załadowca/nadawca), a więc jako jeden z podmiotów, o których mowa w przywołanym przepisie, dopuściła się naruszenia obowiązków wyrażonych na gruncie normy prawnej z art. 43 ust. 2 Prawa przewozowego, poprzez wykonanie czynności ładunkowych, w sposób niezapewniający przewozu przesyłki towarowej zgodnie z przepisami ruchu drogowego, a w szczególności powodujący przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej oraz długości pojazdu, co oznacza, że miała Spółka wyłączny i bezpośredni wpływ na powstanie naruszenia polegającego na przejeździe po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia odpowiedniej kategorii, tj. zezwolenia kategorii VII, w żaden sposób nie dokonując nawet sprawdzenia wagi załadowanego towaru oraz masy całkowitej i długości pojazdu po jego załadowaniu, a przed wyjazdem na drogę publiczną, przy jednoczesnym posiadaniu pełnej świadomości o nienormatywności załadowanych dźwigarów.

W oparciu o przedstawione zarzuty GITD wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od Strony na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wnosiła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, oddalenie tejże skargi i zasądzenie na rzecz Strony zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, przeprowadzenia dowodów z akt administracyjnych oraz akt sądowoadministracyjnych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna GITD nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która nie występuje, a której przesłanki wymieniono w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga ta została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W tej sytuacji jako pierwsze należało rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontrolowania dokonanej przez Sąd I instancji wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Należy podkreślić, że Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji jako naruszające przepisy postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. mogło to naruszenie przepisów postępowania mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie organ próbował wykazać, że stanowisko Sądu I instancji uchybiało także przepisom art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Omawiany przepis nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 31 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3759/18 (opubl. Lex nr 2682381 i przytoczone w nim orzecznictwo sądowoadministracyjne).

Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57. Przepis ten można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1270/17, opubl. Lex nr 2656007).

Zarzuty te okazały się nieskuteczne. Sąd I instancji nie tylko, że rozstrzygał na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, to właśnie zarzucił organom ITD, że w ustaleniach stanu faktycznego pominęły ważną część materiału dowodowego, mającą istotny wpływ na wynik sprawy i w ten sposób istotnie naruszyły wymienione przepisy k.p.a. Argumentacja WSA była prawidłowa.

Wskazać należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co pozwoli dokonać oceny ustalonego stanu faktycznego, a następnie jego odniesienia do konkretnej normy prawnej. Prawidłowa realizacja tej zasady w pierwszej kolejności nakłada na organ obowiązek oceny, jakie fakty mają znaczenie dla załatwienia sprawy oraz jakimi dowodami okoliczności faktyczne istotne w sprawie mogą być wykazane. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności (wyrażonej w art. 6 k.p.a.). Ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Konkretyzację zasady prawdy obiektywnej stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ prowadzący postępowanie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Nieustalenie okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oznacza, że podjęte rozstrzygnięcie obarczone jest wadą, jako rezultat dowolnej, nie zaś swobodnej oceny dowodów. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), w którym organ ma obowiązek wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, w myśl art. 11 k.p.a. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku ze sformułowaną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Oznacza ona, że organ administracji publicznej powinien poddać wszechstronnej ocenie całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania. Ocena materiału dowodowego winna również znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, czego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.

Dla ustalenia istotnych okoliczności decydujących o ewentualnej odpowiedzialności Spółki, ważne było, że na Stronę jako załadowcę, który, zdaniem GITD, miał realny i bezpośredni wpływ na powstanie naruszenia - nienormatywności pojazdów, zostały nałożone kary pieniężne jak za brak zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach.

Z mocy art. 140aa ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 1 p.r.d. w przypadku załadowcy (w niniejszej sprawie bezsporne) karę pieniężną za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej nakłada się, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1.

Wykazanie ziszczenia się przesłanek określonych w powołanym przepisie, w tym ustalenie załadowcy oraz wpływ lub godzenie się tego podmiotu na powstanie naruszenia należy do obowiązków organu, który ma to uczynić zgodnie z regułami postępowania wyżej przedstawionymi.

Sąd I instancji prawidłowo i klarownie wymienił obowiązki spoczywające na organach prowadzących postępowanie. Skarżący kasacyjnie organ tej reguły nie podważał.

Mimo to, w rozpoznawanej sprawie, wymierzając Spółce jako załadowcy kary pieniężne organ oparł się w zasadzie na protokołach kontroli drogowej, zeznaniach kierowców kontrolowanych pojazdów, bezspornych okolicznościach, że przed wyjazdem z fabryki Spółki pojazdy z ładunkiem nie zostały pomierzone i zważone, pomijając zupełnie dowody przedstawione przez Spółkę.

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji organ nie wyjaśnił i nie odniósł się do twierdzeń Spółki zawartych przede wszystkim w piśmie z dnia (...) października 2014 r. i dołączonych do niego e-mailach, przesyłanych między załadowcą i zlecenioborcą przed skontrolowanym przejazdem, czy też w odwołaniu oraz do zeznań w charakterze świadka - T.P., Kierownika Działu Logistyki i Spedycji w Spółce, przeprowadzonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Strona próbowała w ten sposób wykazać, że miała świadomość konieczności przewozu nienormatywnego i dlatego zleciła przewóz wyspecjalizowanej, renomowanej firmie transportowej, która przejęła na siebie organizację przejazdu ładunku. Prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji na tę okoliczność. Spółka ponadto stała na stanowisku, że nie dostrzegała potrzeby zważenia i zmierzenia pojazdów bezpośrednio przed wyjazdem z terenu jej fabryki, skoro wymiary (ponadnormatywna długość) dźwigarów oraz ich masa były już wcześniej znane, zarówno Spółce, jak i B. Charakter ładunku - żelbetowe elementy konstrukcyjne, długość każdego z nich - 36 m i waga każdego z nich - 32 t, spowodowały, że Spółka zawarła umowę z Universal Transport (dla niej przewoźnikiem). Nie ingerowała w umowy, na podstawie której zleceniobiorca podzlecił wykonanie usługi transportowej innym firmom. Dla Strony ważna była umowa zawarta z B. Spółka podkreślała, że drugą stroną umowy był wyspecjalizowany podmiot -B. Zobowiązała się firma transportowa "posiadać wszelkie zezwolenia niezbędne do przewozu tego typu ładunków wraz z pilotażem i ponosi wszelką odpowiedzialność za powierzony towar" (pkt 6 zlecenia, k. - 24 akt adm.) oraz oświadczyła, że posiada m.in. odpowiednie licencje i uprawnienia do przewozu towarów (pkt 12 ww zlecenia). Spółka podnosiła także, że firma transportowa określając koszt przewozu, uwzględniła w nim koszty: zezwoleń, eskorty cywilnej, objazdu trasy (e-mail z (...) września 2014 r. od firmy transportowej do Spółki, k. - 25 akt adm.). Z dokumentów tych więc, zdaniem Spółki, wynikało, że firma transportowa przejęła na siebie obowiązek podjęcia wszystkich działań gwarantujących, że przewóz dźwigarów miał być normatywny, bo towar przewożony był nienormatywny, co było wiadome także w momencie zawierania omawianej umowy i załadunku.

Organ odwoływał się do uregulowań art. 43 ust. 2 Prawa przewozowego (Nadawca, odbiorca lub inny podmiot wykonujący czynności ładunkowe jest obowiązany wykonać je w sposób zapewniający przewóz przesyłki towarowej zgodnie z przepisami ruchu drogowego i przepisami o drogach publicznych, a w szczególności niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdów lub przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi.), pomijając ust. 1 tego art. (Jeżeli umowa lub przepis szczególny nie stanowią inaczej, czynności ładunkowe należą odpowiednio do obowiązków nadawcy lub odbiorcy.). Zatem kwestie załadunku i wpływu jego na przewóz mogą być uregulowane w umowie, co organy pominęły. Przy ustaleniach stanu faktycznego organ powinien był rozważyć dopuszczalne sposoby zawarcia umowy przewozu, mając na uwadze zapis art. 47 ust. 3 Prawa przewozowego (Dowodem zawarcia umowy przewozu jest potwierdzony przez przewoźnika list przewozowy, którym może być także przekaz elektroniczny, wydruk komputerowy lub inny dokument zawierający dane określone w art. 38). Organ nie rozważał, czy przedstawione przez Spółkę wydruki e-maili wraz z dokumentem WZ określały obowiązki stron umowy.

Organy ITD pominęły twierdzenia Spółki. Oczekując zważenia i zmierzenia załadowanych pojazdów bezpośrednio przed wyjazdem z terenu fabryki, organy potraktowały ładunek, jakby nie miał wcześniej określonych parametrów, np. był podzielny albo w większej liczbie i nie można było przewidzieć jego masy, nacisków na osie, rozmiarów w momencie załadunku, a następnie przewozu. Natomiast masa każdego z dźwigarów była taka sama - 32 t, podobnie jak długość-36 m. Ponadto jednym pojazdem był przewożony jeden dźwigar.

Organy ITD nie poddały także analizie, że przewoźnicy (podwykonawcy), było ich 4, każdy miał zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym kategorii V.

W ramach takiego zezwolenia można było przewozić ładunki niepodzielne, byleby rzeczywista masa całkowita pojazdu nie przekraczała 60 t (co miało miejsce w przypadku każdego z pięciu pojazdów), a długość nie przekraczała 30 m dla pojazdów o skrętnych osiach (pkt 5 załącznika I do p.r.d.). Zatem tylko z powodu długości pojazdu przekraczającej 30 m (bo ładunek przekraczał długość 30 m i to znacznie), zezwolenia kategorii V były nieprawidłowe. Organy w ogóle nie ustalały, dlaczego przewoźnicy posiadali zezwolenia kategorii V, mimo wiedzy co do długości ładunku przekraczającej znacznie 30 m. Potwierdzały tę okoliczność podstawione przez zleceniobiorcę do przejazdu pojazdy, które były odpowiednie do przewozu dźwigarów.

Ponadto organ w ogóle nie rozważał, że przewóz ładunków następował w tzw. konwoju, pilotowanym, zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 3 p.r.d. Przepis ten ustanawia jeden z warunków, aby ruch pojazdów nienormatywnych był dozwolony. Według dokumentów przedstawionych przez Spółkę pilotaż miał zapewnić i opłacić zleceniobiorca (k. -24 akt adm.), co potwierdzałoby, że wszystkie kwestie związane z przewozem, aby był wykonany w zgodzie z obowiązującym przepisami, przejął zleceniobiorca - firma zawodowo wykonująca usługi transportowe i specjalizująca się w przewozach, jak ten oceniany. Kwestii związanych z pilotażem przejazdu organy także nie analizowały.

Został przez organ I instancji przeprowadzony dowód z przesłuchania świadka - T.P., dowód zawnioskowany przez Spółkę. Dowód ten nie podlegał analizie organu. Była to sprzeczność w działaniu organów, skoro z mocy art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zatem prawidłowo Sąd I instancji uznał, że niepoddanie ocenie omawianego dowodu stanowiło także naruszenie reguł z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Okoliczności przedstawione przez Spółkę i dowody przez nią wnioskowane, pozostawione bez analizy przez organy, były istotne dla ustaleń, czy odpowiedzialność Spółki została rzeczywiście "ograniczona nie do wszystkich następstw, ale tylko do normalnych, oczywistych", jak podnosił GITD na str. 11 skargi kasacyjnej.

Dlatego też zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w sprawie istnieje przede wszystkim konieczność rozpatrzenia spraw w ich całokształcie, w tym zgromadzonego materiału dowodowego oraz odniesienia się do twierdzeń i zarzutów skarżącej.

Wobec tego zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.

Wobec istotnych uchybień w zakresie ustaleń faktycznych, spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania wyszczególnionych przez WSA, mających istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego - co do ich wykładni oraz zastosowania. Stanowisko Sądu I instancji było prawidłowe. Stąd, skoro WSA nie oceniał prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, nieuzasadnione były zarzuty naruszenia prawa materialnego, ujęte w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Stąd też zarzuty ich niewłaściwego zastosowania nie mogły przynieść zamierzonego skutku.

Co do wniosku Spółki o dopuszczenie dowodu z akt administracyjnych i sądowoadministracyjnych, zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, należy uznać go za niedopuszczalny. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, którymi są akta sądowe i dołączone do nich akta administracyjne

(art. 12a § 1, art. 54 § 2, art. 286 § 1 p.p.s.a., gdy chodzi o akta administracyjne oraz art. 111 § 2 p.p.s.a., gdyż połączone sprawy zostały dołączone do sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 2951/15).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), zasądzając od GITD na rzecz Spółki 3600 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA. Spółka uzyskała już zwrot kosztów postępowania przed Sądem I instancji w wyroku tego Sądu. Brak jest podstaw do ponownego zasądzenia zwrotu kosztów postępowania przez Sądem I instancji z mocy art. 209 w zw. z art. 203, art. 204 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.