Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3096409

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 30 września 2020 r.
II GSK 439/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska.

Sędziowie: NSA Dorota Dąbek, del. WSA Jacek Czaja (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1187/16 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od (...) na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego (...) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 września 2017 r., sygn. III SA/Kr 1187/16 oddalił skargę (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z (...) czerwca 2016 r. znak nr (...) Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu odwołania od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z (...) lutego 2016 r. nr (...) o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości (...) złotych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości, i nałożył na (...) karę pieniężną w wysokości (...) złotych tytułem popełnienia naruszenia z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i (...) złotych tytułem popełnienia naruszenia z lp. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, ograniczając wysokość nałożonej kary do (...) złotych, zgodnie z art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.

Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 11 ust. 3, art. 18 ust. 4a, ust. 4b i ust. 5, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.; dalej: utd) oraz lp. 1.1, 2.9 i 2.10 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Organ odwoławczy wskazał, iż dnia (...) grudnia 2015 r. w Krakowie przy ulicy (...) miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki (...) o nr rej. (...) przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Pojazdem kierował (...). Kierujący pojazdem nie okazał do kontroli żadnych dokumentów uprawniających go do wykonywania okazjonalnych przewozów osób. Podczas kontroli przesłuchano kierowcę (...) w charakterze świadka. Z jego zeznań wynikało, że przewóz osób rozpoczął z ulicy (...) w Krakowie, a zlecenie na wykonanie usługi otrzymał przez aplikację zainstalowaną na tablecie umieszczonym w pojeździe. Kierowca zeznał też, że pasażerowie mieli zostać zawiezieni na ulicę (...) pod hotel (...) i za usługę uiścili kwotę (...) zł, która wyświetliła się na ekranie tabletu. (...) oświadczył, że aplikacja obliczająca kwotę za usługę została wgrana przez przedsiębiorcę (...), w której kierowca nie jest zatrudniony, ale uiszcza na jej rzecz abonament za przekazywanie zleceń. Kierowca zeznał, że nie posiada żadnej licencji w zakresie przewozu osób, nadto w pojeździe brak jest taksometru i kasy fiskalnej.

Podczas kontroli przesłuchano także w charakterze świadków podinspektora w Wydziale Ewidencji Pojazdów i Kierowców Urzędu Miasta Krakowa, (...) oraz referenta w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Krakowie, (...). Z zeznań (...) wynikało, że w dniu (...) grudnia 2015 r. ok. godz. 22:35 wraz z funkcjonariuszem policji (...) zamówiła telefonicznie pod numerem (...) taksówkę na ulicę (...) pod hotel (...) w Krakowie korzystając z danych z wizytówki (...). Świadek zeznała, że po upływie ok. 18 minut zadzwonił do niej kierowca i poinformował, że już czeka w wyznaczonym miejscu w pojeździe marki (...). Pasażerki wsiadły do pojazdu i wskazały jako miejsce docelowe hotel (...) przy ulicy (...) w Krakowie. W pojeździe znajdował się tablet, na którym wraz z przejechanymi kilometrami pojawiała się kwota. Świadek zeznała, że za usługę uiściły kwotę 16 zł. Świadek poprosiła kierowcę o wydanie paragonu fiskalnego, ten jednak odmówił twierdząc, że nie posiada kasy fiskalnej. Powyższy stan faktyczny potwierdziła druga z pasażerek, referent w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Krakowie (...) zeznając w charakterze świadka (protokół z przesłuchania świadka - w aktach sprawy).

Zdaniem organu odwoławczego wykonywanie krajowego transportu drogowego osób przez (...) potwierdza także protokół kontroli nr (...) podpisany przez kierowcę będącego stroną postępowania bez zastrzeżeń.

W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, że w dniu kontroli doszło do popełnienia przez stronę naruszenia z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Strona na dzień kontroli nie dysponowała żadnym uprawnieniem licencyjnym umożliwiającym jej wykonywanie zarobkowych przewozów osób (licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, ani licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem przeznaczonym do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą), co wynika z treści złożonych przez nią zeznań, w związku z tym na stronę należy nałożyć karę z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że transportem drogowym jest podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy (art. 4 pkt 1 u.t.d.). Strona w dniu kontroli wykonywała przewóz okazjonalny w ramach transportu drogowego osób. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d. przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

Organ wskazał, że interpretacja przepisu art. 18 ust. 3 u.t.d. i wysnute przez pełnomocnika strony wnioski dotyczące niezasadnego nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z tytułu braku zezwolenia na wykonywanie przewozu okazjonalnego są błędne. W opinii strony wykonywała ona przewóz okazjonalny, który spełniał przesłanki określone w pkt 2 ww. artykułu, w myśl którego nie wymaga zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych). Organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższy przepis należy interpretować łącznie z poprzedzającym ust. 2, zgodnie z którym wykonywanie przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wykraczających poza obszar państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, z zastrzeżeniem ust. 3. W omawianym przypadku strona wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób. Do jego prawidłowego wykonywania niezbędne jest posiadanie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób oraz stosowanie się do norm z art. 18 ust. 4a i 4b, a także do zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. GITD podkreślił, że ustawodawca nie przewidział obowiązku uzyskania zezwolenia na przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób, dlatego też na stronę nie została nałożona kara pieniężna z tego tytułu.

Organ odwoławczy podkreślił, iż dla wykonywania okazjonalnego przewozu osób ustawodawca przewidział szereg ograniczeń mających na celu odróżnienie tego typu działalności od licencjonowanych przewozów osób taksówką. Stosownie do art. 18 ust. 5 u.t.d. przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

1) umieszczania i używania w pojeździe taksometru:

2) umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi;

3) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Organ zauważył, że według ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem "taksometr" użytym w art. 18 ust. 5 pkt 1 u.t.d. należy rozumieć takie urządzenie techniczne, które służy obliczeniu według ustalonej taryfy należności za przejazd (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2014/11). W wyroku z dnia 29 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 2432/11) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że szczególne oznaczenie pojazdu oraz niebudzący żadnych niejasności sposób naliczania opłaty za przejazd przy pomocy taksometru ułatwiają pozyskanie klientów i zdobycie ich zaufania co do rzetelności wykonywanej usługi. Tego obowiązku i przywileju nie mają przedsiębiorcy nieposiadający licencji "taksówkowej". Zakazy wynikające z art. 18 ust. 5 u.t.d. mają sprawić, że przedsiębiorcy niemający licencji "taksówkowej" nie mogą korzystać z przywilejów służących tylko przy wykonywaniu transportu drogowego taksówką. Organ stwierdził, że tablet wyposażony w aplikację do naliczania opłaty za przejazd w oparciu o liczbę przejechanych kilometrów i wybraną taryfę (stawkę za kilometr) nie może jednak zostać uznany za urządzenie techniczne pełniące rolę taksometru.

W ocenie organu II instancji kontrolowany pojazd nie spełniał kryterium konstrukcyjnego przewidzianego dla pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych osób. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Bezsprzecznie natomiast, kontrolowany pojazd nie był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób wraz z kierowcą, co potwierdza materiał zdjęciowy i dowód rejestracyjny. Był to pojazd przeznaczony do przewozu 5 osób wraz z kierowcą. W związku z powyższym zdaniem GITD na (...) należy nałożyć karę pieniężną w wysokości (...) zł tytułem popełnienia naruszenia z lp.2.10. załącznika nr 3 do u.t.d.

Jednocześnie GITD wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. W niniejszym stanie faktycznym przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków.

W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek wskazujących na konieczność zastosowania art. 92c u.t.d., zgodnie z którym: Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Skarżący nie przedłożył w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na istnienie takich okoliczności, ograniczając się do przedstawienia w odwołaniu wyłącznie tez kwestionujących własną odpowiedzialność. Podkreślono w omawianej decyzji, że nieznajomość obowiązujących przepisów nie stanowi przesłanki określonej w art. 92c. Wersji strony, która w odwołaniu od decyzji usiłowała dowieść, że wpływ na podejmowane przez nią decyzje mają zaburzenia psychiczne i depresja, na którą się leczy, nie są dla organu wiarygodnym uzasadnieniem dla zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 u.t.d. Organ nie zakwestionował przywołanej przez stronę okoliczności w postaci korzystania z pomocy lekarskiej w Poradni Zdrowia Psychicznego, jednakże nie uznał za zasadne przyjęcia, że strona nie odpowiada za swoje czyny z uwagi na możliwy wpływ choroby na postrzeganie rzeczywistości. Organ II instancji zwrócił uwagę na treść złożonych przez stronę w postępowaniu w I instancji wyjaśnień, z których wprost wynikało, że strona podjęła współpracę z podmiotem (...), który miał jej zlecać wykonywanie przewozów osób. Strona zaniechała podjęcia jakichkolwiek działań celem ustalenia, jakie powinna spełnić warunki, aby móc wykonywać zarobkowe przewozy osób zgodnie z prawem. Zdaniem organu nie można jej oczywistych zaniedbań wytłumaczyć problemami zdrowotnymi.

Oddalając skargę na powyższą decyzję WSA zauważył, że podstawę prawną prowadzenia kontroli przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy stanowią przepisy rozdziału 9 i rozdziału 10 u.t.d., natomiast podstawą nakładania kar pieniężnych za naruszenie obowiązków lub warunków wykonywania transportu drogowego są przepisy art. 92 i następne tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 92a ust. 1 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji: "Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie". Stosownie do treści art. 4 pkt 22 u.t.d., przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumieć należy obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy oraz przepisów m.in. rozporządzeń Rady (EWG), rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) wymienionych w tym przepisie.

Istotą kary administracyjnej jest przede wszystkim działanie prewencyjne przymuszające do respektowania nakazów i zakazów. Sam proces wymierzania kary pieniężnej należy rozumieć jako instrument władztwa administracyjnego. Kara administracyjna nie jest natomiast konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Jej istotę stanowi więc wymuszenie na przedsiębiorcy przestrzegania prawa i jest jednocześnie zapowiedzią negatywnych konsekwencji, które nastąpią w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z niezapewnienia wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia.

WSA wskazał, że decyzje w sprawie nałożenia kary w konkretnej wysokości na odpowiedzialnego za stwierdzone naruszenia przepisów u.t.d. nie mają charakteru uznaniowego, ale są decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zaistnienia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22 u.t.d. organ administracyjny ma obowiązek nałożenia kary pieniężnej - zgodnie z treścią przytoczonego wyżej art. 92a ust. 1 u.t.d.

Przestrzegania tych właśnie przepisów dotyczyła kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie. Wyniki przeprowadzonej kontroli odzwierciedla podpisany przez skarżącego bez jakichkolwiek zastrzeżeń protokół kontroli. Ustalenia kontrolne stały się podstawą do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w łącznej kwocie (...) zł za stwierdzone naruszenia.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, który w zakresie samego faktu dokonania przypisanych naruszeń nie był kwestionowany przez skarżącego, nie ulega wątpliwości, że w dniu kontroli doszło do popełnienia przez skarżącego naruszenia z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Skarżący na dzień kontroli nie dysponował bowiem żadnym uprawnieniem licencyjnym umożliwiającym mu wykonywanie zarobkowych przewozów osób (licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, ani licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem przeznaczonym do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą), w związku z tym organ zobligowany był nałożyć na (...) karę z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Zdaniem WSA, prawidłowo ustalił również organ, iż kontrolowany pojazd nie spełniał kryterium konstrukcyjnego przewidzianego dla pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych osób. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Bezsprzecznie natomiast, kontrolowany pojazd nie był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób wraz z kierowcą, co potwierdza materiał zdjęciowy i dowód rejestracyjny. Był to pojazd przeznaczony do przewozu 5 osób wraz z kierowcą. Powyższą okoliczność potwierdza zarówno stosowny wpis w dowodzie rejestracyjnym samochodu marki (...) o nr rej. (...) jak i sporządzona w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna. Przepisy (art. 18 ust. 4b u.t.d.) dopuszczają możliwość wykonywania przewozu okazjonalnego pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu mniejszej niż siedem liczby osób, ale tylko pod warunkiem, iż pojazd którym wykonywany jest przewóz jest pojazdem zabytkowym, lub przejazd odbywa się na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu, a zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej. Dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa. Okoliczności wyłączające w niniejszym stanie faktycznym nie zachodzą, albowiem kontrolowany pojazd został wyprodukowany w 1997 r., nie zostały również spełnione warunki określone w art. 18 ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, gdyż pasażerowie nie zawarli umowy w formie pisemnej - nawet nie byli w lokalu przedsiębiorstwa. Opłata za przewóz została natomiast uiszczona w formie gotówkowej, bezpośrednio po wykonaniu przewozu w pojeździe, którym przewóz został zrealizowany. Powyższe obligowało organ do nałożenia kary z tytułu naruszenia, o którym mowa w lp.2.10 załącznika nr 3 do u.t.d.

Zdaniem WSA organy prawidłowo zastosowały art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d., który stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie (ust. 1), a suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł (ust. 2).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji wyczerpująco przeanalizowały istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzając w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), które następnie wszechstronnie rozważono (art. 80 k.p.a.). WSA zauważył, że skarżący w toku postępowania nie kwestionował, że zarobkowo wykonywał przewóz okazjonalny, nie dysponując stosowna licencją, ani samochodem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Zdaniem Sądu organy oparły się na materiale dowodowym prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

WSA zgodził się z GITD, iż w rozpatrywanej sprawie wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. W niniejszym stanie faktycznym przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Na gruncie prawa administracyjnego zasadą jest, że odpowiedzialność ogranicza się do ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego skutkującego nałożeniem kary administracyjno-prawnej. Nie dokonuje się natomiast oceny i nie czyni przedmiotem rozważań kwestii zawinionego działania strony lub braku winy oraz stopnia szkodliwości czynu. W realiach sprawy brak było zdaniem WSA także podstaw do zastosowania dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zgodnie z treścią tego przepisu nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Artykuł 92c u.t.d. ma zastosowanie m.in. wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że przedsiębiorca wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, które nie są typowe i których przedsiębiorca przy dołożeniu należytej staranności w zakresie organizacji pracy przedsiębiorstwa nie mógł przewidzieć. Przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowi ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów. Przepis ten reguluje sytuację, w której doszło do naruszenia przepisów, jednakże nastąpiło ono wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot realizujący przewóz nie mógł przewidzieć. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 235/16) przesłanka egzoneracyjna wskazana w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. została ujęta przez ustawodawcę w postaci koniunkcji (użycie spójnika "a") dwóch wymogów: po pierwsze - podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie stwierdzonego naruszenia; po drugie - naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Łączne wystąpienie obu wymogów musi przy tym udowodnić sam zainteresowany podmiot (na nim spoczywa ciężar ich wykazania, nie wystarczą zatem same tylko, werbalne deklaracje w tym zakresie). To bowiem przedsiębiorca wywodzi skutki prawne z nich wynikające, to czyli ewentualne wyłączenie własnej odpowiedzialności. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy skarżący w toku postępowania nie wykazał, iż nie miał wpływu na powstanie stwierdzonego naruszenia, a naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. W szczególności załączona do odwołania dokumentacja lekarska dotyczy 2011 r., a wiec dotyczy okresu, w którym skarżący uczęszczał do szkoły. Załączone wywiady lekarskie z pacjentem opisują jego problemy rodzinne i szkolne w owym czasie. Żaden z przedłożonych dokumentów nie zaświadcza jednak o chorobie psychicznej skarżącego, z uwagi na którą skarżący jako osoba wykonywująca przewozy mógłby nie mieć wpływu na powstanie stwierdzonego naruszenia, a naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógłby on przewidzieć. Skarżący nie przedstawił na tą okoliczność żadnego zaświadczenia, opinii lekarskiej czy też orzeczenia lekarskiego, które potwierdzałyby, iż w dniu kontroli cierpiał on na konkretne schorzenie psychiatryczne, a które mogłoby stanowić dla organu ewentualny asumpt do rozważenia dopuszczenia stosownego dowodu z opinii biegłego lekarza psychiatry.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł (...), zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rażącą obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw z art. 140 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.;

2) art. 7, 77 § 1, 80 i 84 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłego w celu sporządzenia opinii co do realizacji przesłanek z art. 92c ust. 1 utd.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie tych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem jej zarzuty są bezzasadne.

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, przy czym bada wszystkie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa (zob. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej oraz należytego uzasadnienia. Zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione.

W odniesieniu do zarzutów zawierających się we wskazanej przez autora skargi kasacyjnej podstawie kasacyjnej - art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zauważyć należy, że o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o tę podstawę kasacyjną nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji niezbędne jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy domniemanym uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia i gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Nie wystarczy zatem przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Bezzasadny jest zarzut obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom w nim określonym, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną.

Zarzucany w skardze kasacyjnej brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się do wszystkich argumentów strony, mógłby stanowić istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdyby miało to istotny wpływ na wynik sprawy - na treść rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy wyrok zaskarżony odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Nadto, jeżeli w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazany został stan faktyczny sprawy, to wówczas przepis ten nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Ewentualna błędna ocena okoliczności faktycznych, bądź wadliwa argumentacja sądu w zakresie wykładni lub stosowania prawa materialnego, nie oznacza braków uzasadnienia wyroku.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA ocenił legalność zaskarżonej decyzji i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów. WSA wskazał zarówno podstawę prawną wyroku, jak i przepisy znajdujące zastosowanie w rozpatrywanym stanie faktyczny, a także wyjaśnił, dlaczego w tej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również z jakich powodów WSA uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i podał motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną.

W skardze kasacyjnej nie postawiono WSA zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z właściwymi przepisami procesowymi, a jak już wyżej zaznaczono, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy zakwestionowania oceny merytorycznej, którą wyraził Sąd pierwszej instancji. Co więcej, autor skargi kasacyjnej nie podważył ustaleń WSA, które Sąd przyjął za organami, że sam skarżący w toku postępowania nie kwestionował, że zarobkowo wykonywał przewóz okazjonalny, nie dysponując stosowna licencją, ani samochodem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu. Skoro okoliczność ta była kluczowa w sprawie, będąc przy tym niekwestionowaną przez skarżącego, to całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 86 k.p.a., poprzez bezpodstawne zaniechanie przesłuchania skarżącego. Zgodnie z tym przepisem organ może przesłuchać stronę, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, bowiem wszystkie istotne okoliczności sprawy organy ustaliły na podstawie wyjaśnień skarżącego i innych źródeł dowodowych, co ocenił WSA jako prawidłowe, a skarżący kasacyjne oceny tej nie podważył.

W skardze kasacyjnej nie postawiono Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. także w powiązaniu z przepisami procesowymi wskazanymi w punkcie 2 skargi kasacyjnej - art. 7, 77 § 1, 80 i 84 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej do naruszenia tych przepisów przez organy doszło poprzez zaniechanie powołania biegłego w celu sporządzenia opinii co do realizacji przesłanek z art. 92c ust. 1 utd., a mianowicie co do depresji skarżącego.

Przypomnieć jednak należy, że odpowiedzialność podmiotów wykonujących przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, polegające na naruszeniu obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o której mowa w art. 92a ust. 1 utd, ma charakter administracyjny i jest niezależna od winy podmiotu wykonującego przewóz. Zatem w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za takie naruszenie w istocie bez znaczenia są okoliczności wyłączające winę sprawcy (zob. wyrok NSA z 28 września 2017 r., II GSK 3618/15).

Ponadto, mając na uwadze, że ustalone przez organy zdarzenie rodzące odpowiedzialność administracyjną skarżącego miało miejsce (...) grudnia 2015 r., zaś załączona do odwołania dokumentacja lekarska dotyczyła problemów zdrowotnych skarżącego w roku 2011, a więc okresu, w którym uczęszczał on jeszcze do szkoły, a na wezwanie organu inne dowody dotyczące roku 2015 nie zostały przedstawione, zasadnie WSA uznał, że w tej sytuacji organy należycie wywiązały się z obowiązku ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy na podstawie tych dowodów, którymi organy dysponowały.

W świetle tych dowodów ustalono takie okoliczności, jak zachowanie skarżącego w czasie wykonywania przewozu, w tym ustalenie kwoty za usługę, wykonanie przewozu na umówione miejsce, przyjęcie zapłaty za usługę, odmowa wystawienia paragonu, czy też swobodne poddanie się kontroli i złożenie logicznych wyjaśnień. Okoliczności te - przy jednoczesnym zaniechaniu choćby próby uprawdopodobnienia wystąpienia w dniu kontroli zdarzenia lub okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć i nie miał na nie wpływu, a które spowodowały naruszenia - świadczą w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.