Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145528

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 12 kwietnia 2012 r.
II GSK 437/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Robotowska.

Sędziowie: NSA Jan Bała (spr.), del. WSA Wojciech Kręcisz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 826/10 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 12 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 826/10 oddalił skargę P. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) marca 2010 r., nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G. decyzją z (...) listopada 2009 r., nr (...) wymierzył kapitanowi statku rybackiego (...) P. D. karę pieniężną w wysokości 2.500 zł, za to że będąc kapitanem statku rybackiego o długości całkowitej mniejszej niż 10 m, podczas rejsu połowowego zakończonego w porcie J. w dniu (...) października 2007 r. prowadził ukierunkowane połowy dorszy naruszając tym samym przepis art. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 - 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską (Dz. U. UE L 180 z 10 lipca 2007 r.).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekając na skutek odwołania P. D. decyzją z (...) marca 2010 r., znak (...) utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, który trafnie określił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie tj. prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską. Na podstawie wpisu do karty dziennika pokładowego nr (...) dokonanego przez kapitana statku rybackiego (...), stwierdzono iż statek ten podczas rejsu (...) października 2007 r. złowił i przywiózł do portu 85 kg dorsza w relacji pełnej.

Organ odwoławczy podał, że decyzja stanowiąca o specjalnym zezwoleniu połowowym nie musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż nastąpiła częściowa utrata uprawnień w niej określonych z mocy prawa, wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Uprawnienia określone w tym zezwoleniu wygasły po wyłowieniu ogólnej kwoty połowowej dorszy przyznanej Polsce.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy jaka została przyznana Polsce w 2007 r. W preambule rozporządzenia Komisji nr 804/2007 wyraźnie wskazano, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i w związku z tym wielkości dopuszczalne uznaje się za wyczerpane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 uzasadniający zakaz połowu dorsza sformułowany w rozporządzeniu Komisji 804/2007 nie może budzić wątpliwości. Podstawę dla uprawnień Komisji w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, dla stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz dla wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu stanowi rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE L Nr 358 z 31 grudnia 2002 r., dalej: rozporządzenie Rady 2371/2002). Stosownie do treści art. 26 rozporządzenia Komisja Europejska jest podmiotem odpowiadającym za ocenę i kontrolę stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz jest uprawniona do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji.

WSA podał, że na dzień uzyskania zezwolenia połowowego oraz prowadzenia połowów pozostawał już w krajowym porządku prawnym bezpośrednio skuteczny przepis art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady 2371/2002. Wobec powyższego decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego podmiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu wskazanego datą terminu jego obowiązywania, wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej - do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w kontekście powyższych rozważań bez znaczenia została podniesiona przez skarżącego kwestia pozostawiania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów - specjalnego zezwolenia połowowego, z którego wynikający limit indywidualny nie był wyczerpany w czasie, gdy wymierzono administracyjne kary pieniężne za prowadzenie działalności ujętej w zezwoleniu, bowiem z decyzji tej nie wynikały dla strony żadne skutki w sferze materialnoprawnej po wprowadzeniu zakazu połowu dorsza.

W ocenie Sądu brak było podstaw do twierdzenia, że organ, rozpoznając sprawę niedostatecznie ustalił i ocenił stan faktyczny, gdyż w rzeczywistości ustalił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie w postaci prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod polską banderą zostały dokonane przez Komisję Europejską na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w zakresie raportowanych danych.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił także zarzutu naruszenia § 4 pkt 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie z uwagi na wymierzenie kar za jeden połów w sytuacji, gdy, zdaniem skarżącego, przepis ten przewiduje jedną sankcję za prowadzenie połowów, nie zaś za jeden połów, a w stosunku do skarżącego toczą się inne postępowania dotyczące połowów tego samego rodzaju. W ocenie Sądu pierwszej instancji wykładnia stosownej regulacji zastosowana przez organ, który poszczególne czyny skutkujące wymierzeniem kary wiąże z odrębnymi rejsami, jest racjonalna.

P. D. zaskarżył w całości powyższy wyrok WSA w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w związku z § 4 pkt 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671, dalej: rozporządzenie MRiRW w sprawie kar) oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) marca 2010 r., pomimo iż narusza ona art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;

2.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 1 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji 804/2007 w związku z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady 2371/2002, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść art. 1 oraz akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji 804/2007 w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona. Skarżący "z ostrożności procesowej" sformułował dodatkowo powyższy zarzut w następujący sposób:

- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 oraz akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji 804/2007 poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes - we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;

3.

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 4 pkt 21 rozporządzenia MRiRW w sprawie kar, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamianiu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów;

4.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego z dokumentów w postaci: prywatnej opinii prof. I. D. - K., pisma MRiRW z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego Marka Gróbarczyka wraz z odpowiedzią udzieloną przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy, jako że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia 804/2007, a nie z oceną legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) marca 2010 r.

5.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) marca 2010 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznym decyzji administracyjnych (w żaden sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działalnie w jakikolwiek sposób naruszające prawo.

Skarżący "z ostrożności procesowej" na wypadek nieuwzględnienia wyżej wskazanych zarzutów, zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) marca 2010 r. w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził m.in., że w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie zgromadziły żadnych dowodów na okoliczność wyczerpania limitu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r., odwołały się jedynie do motywów wyrażonych w art. 1 oraz preambule do rozporządzenia Komisji 804/2007. Podkreślił, że nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem Komisji 804/2007 z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., bowiem w rozporządzeniu MRiRW w sprawie kar funkcjonują zarówno przepisy przewidujące kary za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowu tych gatunków, jak również za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. W ocenie skarżącego żaden akt prawny, w tym rozporządzenie Komisji 804/2007, nie może być traktowany jako dowód w sprawie, zwłaszcza w postępowaniu o charakterze penalnym, a tym samym problemu przełowienia nie można uznać za rzetelnie zbadany i wyjaśniony. Faktem notoryjnym w niniejszej sprawie nie jest zatem fakt przełowienia, ale brak wyjaśnienia przez Komisję Europejską metodologii zastosowanej do badania ewentualnego przełowienia (w tym marginesu błędu), w związku z czym organy były zobowiązane do wyczerpującego, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych w celu ustalenia, czy w istocie kwota połowowa dorsza została wyczerpana. Zdaniem skarżącego organ, który wobec wątpliwości co do stanu faktycznego nie powołał biegłych w celu ich wyjaśnienia, dopuścił się naruszenia określonej w k.p.a. zasady prawdy obiektywnej nakazującej organowi podejmowanie wszelkich koniecznych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi Sadu I instancji naruszenie: § 4 pkt 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie przez błędną jego wykładnię, w ramach zaś podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w związku z § 4 pkt 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie w związku z art. 151 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z akapitem 3 i 5 preambuły oraz art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 w związku z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 w związku z art. 151 p.p.s.a. - alternatywnie sformułowany, jako zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. błędną wykładnię akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia; art. 106 § 3 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 16 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 151 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do formułowanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych określonych w przepisie art. 174 p.p.s.a zarzutów skargi kasacyjnej, sposobu ich skonstruowania oraz uzasadnienia na wstępie podkreślić należy, że sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Jej realizacja następuje przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem (por. np. wyrok NSA z dnia z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 812/09; wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 200/10; wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1980/10). Operując metodyką kontroli wykładni prawa, w odniesieniu do stanowiącego przedmiot tej kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno - proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że jako podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za to, że jako kapitan statku rybackiego, o polskiej przynależności, o długości całkowitej mniejszej niż, 10 m, w rejsie połowowym zakończonym w porcie J., w dniu (...) października 2007 r., prowadził ukierunkowane połowy dorszy, uzyskując połów o masie 85 kg dorszy w relacji pełnej, wskazano art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy o rybołówstwie oraz § 4 pkt 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy o rybołówstwie, kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega - w przypadku armatora lub kapitana statku rybackiego o długości całkowitej mniejszej niż 10 m - karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Rekonstrukcja naruszeń penalizowanych na gruncie przywołanej regulacji, w zakresie odnoszącym się do wskazanych na jego gruncie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, naruszenie których podlega karze pieniężnej musi uwzględniać to, że zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa.

Wspólna polityka rybołówstwa realizowana jest między innymi poprzez rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, precyzujące zasięg i cele wspólnej polityki rybołówstwa, zasady dostępu do wód i zasobów, a także wspólnotowy system egzekwowania i kontroli. W preambule do tego rozporządzenia wprost zadeklarowano, że Komisja powinna być w stanie podejmować natychmiastowe środki zapobiegawcze, jeżeli istnieje dowód na to, że działalność połowowa mogłaby doprowadzić do poważnego zagrożenia żywych zasobów wodnych, a ponadto, że Komisja powinna być zaopatrzona w odpowiednie uprawnienia w celu kontrolowania i oceny wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa (pkt 23 i pkt 24 preambuły).

Zgodnie z art. 26 tego rozporządzenia Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi (ust. 1). Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (ust. 3). W przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową (ust. 4). W tej mierze wyjaśnić również należy, że szczegółową procedurę kontroli prowadzanej przez Komisję oraz podjęcie decyzji o wstrzymaniu połowów reguluje rozporządzenie Rady (EWG) nr 2847/93 ustanawiające system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa. Z preambuły do tego rozporządzenia wynika, że konieczne jest, aby połowy zostały zabronione na mocy decyzji Komisji, jeżeli kwota połowowa Państwa Członkowskiego została wyczerpana. W celu zaś zapewnienia obiektywnej weryfikacji danych istotne jest, aby inspektorzy Wspólnoty przeprowadzali niezapowiedziane kontrole w sposób niezależny od kontroli przeprowadzonych przez właściwe władze Państw Członkowskich. Zgodnie również z art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 Komisja może z własnej inicjatywy ustalić termin, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną. W takiej więc sytuacji, działając na podstawie przywołanego wyżej art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady 2371/2002, Komisja była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. W analizowanym zakresie podkreślić należy również, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone - po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów - jedynie na szczeblu Państwa oraz na szczeblu Komisji (art. 21 i art. 21a rozporządzenia Rady 2847/93). Pojedynczy armator (kapitan) może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej. Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń i ustalenia te są wiążące. Przedstawiona rybakom (armatorom, kapitanom statków) informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana.

Zgodnie z art. 20 rozporządzenia Rady (WE) 2371/2002, na wniosek Komisji, Rada podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych i/lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy Państwa Członkowskie w taki sposób, aby zapewnić każdemu Państwu Członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska. Na podstawie tej regulacji, Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grupy zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r.

W związku z powyższym, uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/ 2002, w szczególności zaś podstawę kompetencyjną wynikająca z jego art. 26 ust. 4, jak również rozporządzenie Rady (EWG) nr 2847/93, zwłaszcza zaś jego art. 21 ust. 3, stanowiący podstawę kompetencji do ustalenia terminu, z upływem którego kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, a także rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (z załącznika nr 1 do tego rozporządzenia wynika, że Polsce przyznano na podobszar 25-32 (wody WE) kwotę połowową 10.794 ton dorsza), Komisja przyjęła rozporządzenie nr 804/2007 ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski, wskazując w pkt 2 i pkt 3 tego rozporządzenia przesłanki ustanowienia tego aktu.

W art. 1 tego rozporządzenia uznano, że z dniem jego wejścia w życie połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r. W konsekwencji, w art. 2 przywołanego rozporządzenia ustanowiono adresowany do statków pływającym pod banderą Polski zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE), od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r., zakazując również w tym okresie przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki.

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że nie ulega kwestii, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zawiera przepisy Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie.

Dla oceny więc, czy kapitan kutra rybackiego podlegał karze pieniężnej, o nałożeniu której stanowi art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 2 rozporządzenia 804/2007, ustalenia wymagało czy naruszył on ustanowiony przepisem Wspólnej Polityki Rybackiej UE zakaz.

Z przywołanych wyżej norm prawa materialnego wynika, że okolicznością prawotwórczą mającą znaczenie w sprawie jest fakt połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) po dacie wprowadzonego zakazu.

Ustalenia takie zostały przeprowadzone i na obecnym etapie postępowania nie jest sporne, że skarżący naruszył zakaz połowu dorsza ustanowiony w art. 2 rozporządzenia 804/2007, obowiązujący od 11 lipca 2007 r.

Wbrew więc wywodom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uchybił przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., naruszenie których, zdaniem strony skarżącej, miało polegać na tym, że w rozpoznawanej sprawie zaniechano dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyjaśnienia, czy w dacie dokonywania połowu doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

Sąd I instancji nie naruszył również przepisu 106 § 3 p.p.s.a. W kontekście wyżej już przywołanych argumentów podkreślić należy, że cel regulacji zawartej we wskazanym przepisie, wobec specyfiki i istoty kontroli legalności administracji publicznej, którą jest między innymi to, że sąd administracyjny sam nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, wyraża się w tym, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu i jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Wątpliwości takich, Sąd I instancji nie dopatrzył się. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; por. również A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "Państwo i Prawo" 2009 z. 2, s. 49 - 51).

Zarzut naruszenia przywołanych przepisów - przez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego na okoliczność ustalenia czy wyczerpano ogólną kwotę połowową przyznaną Polsce na 2007 r. - nie jest więc trafny. W tym zakresie nie wystąpiły wątpliwości, które wymagałyby wyjaśnienia poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

W analizowanym zakresie, jak również w kontekście zarzutu naruszenia art. 1 oraz pkt 3 i pkt 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 podkreślić należy, że skoro działając w granicach przyznanych jej kompetencji i przy pomocy prawem przewidzianych środków, Komisja uznała i notyfikowała w rozporządzeniu nr 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007 r. ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została wyczerpana, to ustalenie to jest wiążące dla armatorów i kapitanów statków i nie wymaga dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w toku postępowań o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Uwzględniając art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską podnieść należy również, że rozporządzenia (prawo podejmowania których posiada Komisja) mają zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich.

Stanowisko autora skargi kasacyjnej, że znamieniem deliktu administracyjnego, jako czynu, w związku z którym wymierzono skarżącemu karę, jest dokonywanie połowów w czasie gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana nie jest prawidłowe. Sprzeciwia mu się bowiem treść przywołanych wyżej przepisów ustawy o rybołówstwie oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie stanowiących materialnoprawną podstawę prawną podlegania karze pieniężnej. Sprzeciwia mu się także art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007.

W tej mierze ponownie podkreślić należy, że zasada i przesłanki podlegania karze pieniężnej wynikają z ustawy, tj. z przywołanego wyżej art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie, zgodnie z którym kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej podlega karze pieniężnej.

Inną zaś kwestię stanowi wysokość nałożonej kary pieniężnej i podstawa prawna określenia wysokości tej kary.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem, że stwierdzając naruszenie wprowadzonego przepisem prawa unijnego zakazu połowu w Morzu Bałtyckim dorsza ze stada z obszaru 25-32, wody WE, wysokość kary wymierzono na podstawie § 4 pkt 21 aktu wykonawczego do ustawy krajowej.

Zgodnie z tym przepisem wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz przepisów Wspólnej polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora statku rabackiego o długości całkowitej mniejszej niż 10 m wynosi od 2.000 do 22.000 zł - za prowadzenie połowów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Formułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu odnosi się do dwóch kwestii. Mianowicie, z treści § 4 pkt 21 przywołanego rozporządzenia strona skarżąca wywodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia czy ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Ponadto, zarzuca błędną jego wykładnię polegającą na tożsamym traktowaniu znamion odpowiedzialności za delikt administracyjny, a mianowicie prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana oraz dokonywania połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, stawiany przez stronę skarżącą, w powiązaniu z zarzutem naruszenia przywołanego przepisu, zarzut zaniechania przeprowadzenia istotnych ustaleń faktycznych odnośnie okoliczności wyczerpania kwoty połowowej opiera się na błędnym założeniu, że przepis ten określa znamiona czynu podlegającego karze.

Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, w kontekście art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie wskazać należy, że z treści delegacji ustawowej zawartej w art. 63 ust. 4 tej ustawy wynika jednoznacznie, że minister właściwy do spraw rybołówstwa upoważniony został jedynie do określenia w drodze rozporządzenia, wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1-3 art. 63 ustawy o rybołówstwie, zróżnicowane w zależności od ich rodzaju i społecznej szkodliwości. Minister właściwy do spraw rybołówstwa, w ramach udzielonej mu delegacji, nie był więc uprawniony do określenia katalogu naruszeń podlegających karze pieniężnej. W tej mierze podkreślić należy, że w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r., jako całość, jest zgodne z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie oraz z art. 2, art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Za niezgodne z art. 2 ustawy zasadniczej Trybunał Konstytucyjny uznał jedynie przepisy § 2 pkt 37, § 3 pkt 38, § 4 pkt 39 i § 5 pkt 29 tego rozporządzenia, które nie znajdowały zastosowania w sprawie.

Jakkolwiek faktem jest, jak podnosi strona skarżąca, że wysokość kary pieniężnej za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich z naruszeniem przepisów ustanawiających zakaz połowu tych gatunków, w krajowym akcie wykonawczym wprost określona została w pkt 49 § 4, na mocy obowiązującego od dnia 28 lipca 2010 r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie, to jednak nie znaczy to, że przed tą datą, prowadzenie połowów wbrew przepisom ustanawiającym ich zakaz nie podlegało karze pieniężnej. Takie stanowisko pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie. Ponadto, z art. 34 pkt 4 tej ustawy wynika, że połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana jest zabroniony.

Nie ma więc żadnych podstaw aby twierdzić, że przepisy przywołanego aktu wykonawczego do krajowej ustawy o rybołówstwie wyłączały podleganie karze pieniężnej za naruszenie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, w tym przypadku, za naruszenie zakazu wprowadzonego art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007.

Skoro bowiem powodem adresowanego do statków pływających pod polską banderą zakazu połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszar 25-32, wody WE) było wyczerpanie części kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. (art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007) to stwierdzić należy, że jego naruszenie w istocie polega na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Stanowiska tego nie poważa fakt, że rozporządzenie unijne wprowadza zakaz połowów, z uwagi na wyczerpanie dopuszczalnych wielkości połowów dorszy ze stada z podobszaru 25-32, a nie posługuje się pojęciem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

W kontekście przywołanego wyżej stanowiska autora skargi kasacyjnej o braku tożsamości "prowadzenia połowów organizmów żywych, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" i "dokonywania połowów mimo zakazu" ustanowionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007, należy zauważyć, że przepisy unijne nie posługują się pojęciem "ogólna kwota połowowa", zaś przepisy prawa krajowego posługując się tym pojęciem nie definiują go.

Zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiającego wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r., oprócz definicji zawartych w art. 3 rozporządzenia (WE) nr 2371/2002, do celów rozporządzenia stosuje się definicję pojęcia "całkowite dopuszczalne połowy (TAC)" - jako roczną ilość ryb, która może być odławiana z każdego zasobu (art. 3 lit. c) oraz pojęcia "kwota", jako część TAC przydzieloną wspólnocie, państwu członkowskiemu lub krajowi trzeciemu.

Według art. 3 rozporządzenia (WE) nr 2371/2002 "zasób" oznacza żywe zasoby wodne występujące w danym zarządzanym obszarze (art. 3 lit. g), zaś "żywe zasoby wodne" oznaczają dostępne morskie gatunki wodne, włączając gatunki wypływające i spływające do morza w celu składania ikry podczas ich przebywania w wodzie morskie (art. 3 lit. b).

Z powyższego wywieść można zatem, że kwota (dopuszczalnego połowu) przydzielana państwu członkowskiemu dotyczy zasobu, jako gatunku występującego w określonym obszarze.

Potwierdza to sposób ustalania limitów połowowych określony w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1941/2006. Przy czym, "limity połowowe", rozporządzenie (WE) nr 2371/2002, definiuje jako ograniczenie ilościowe w wyładunku zasobu lub grupy zasobów w określonym czasie, o ile prawo wspólnotowe nie stanowi inaczej (art. 3 lit. m). Zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 limity połowowe i przydział tych limitów państwom członkowskim określono w załączniku I do tego rozporządzenia. Załącznik ten - zgodnie z jego tytułem - zawiera limity w rozbiciu według gatunku i obszarów, zatem zgodnie z przytoczoną wyżej definicją pojęcia "zasób". Załącznik wyszczególnia TAC i kwoty według zasobów oraz przydziały dla poszczególnych państw. Według tabel załącznika, dokonując przydziałów państwom członkowskim na Morzu Bałtyckim na 2007 r. wskazano gatunek i obszar. Polsce - odnośnie dorsza - przydzielono 10.784 ton tego gatunku z obszaru 25 - 32 oraz 3.118 ton z obszaru 22 -24.

W ocenie składu orzekającego nie sposób więc odczytywać znaczenia "ogólnej kwoty połowowej" w oderwaniu od limitów połowowych a te - jak wykazano - dotyczą zasobu rozumianego, jako gatunek występujący na określonym obszarze.

Nie można też pomijać celu przydziału limitów połowowych. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 uwzględnia rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002. Ostatnie z tych rozporządzeń wskazuje zaś, że ustanowienie limitów połowowych ma zapewnić zrównoważoną eksploatację zasobów (pkt 9 preambuły). Zrównoważona eksploatacja ma zaś na celu ochronę ulegających zmniejszeniu zasobów rybnych (pkt 3 preambuły).

Z uwagi na sposób przydziału limitów połowowych oraz cel przydziału tych limitów nie można przyjąć, że przez ogólną kwotę połowową rozumieć należy "łączną" kwotę przydzieloną odnośnie jednego gatunku na wszystkich obszarach, na których gatunek ten występuje.

Zarzut błędnej wykładni § 4 pkt 21 rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie nie jest więc trafny.

Za niezasadny uznać należy też zarzut sformułowany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 lutego 2011 r. II GSK 1101/10, że wadliwe jest założenie, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres, na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicę czasową, do jakiej połowy w oparciu o to zezwolenie mogą być wykonywane, może stanowić przekroczenie ogólnej kwoty połowowej (art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie) bądź wprowadzenie, znajdującego oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zakazu połowów. Okoliczności te, wynikając z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie naruszają uprawnień wynikających z uzyskanego specjalnego zezwolenia połowowego.

Operując w granicach wyznaczonych art. 183 § 1 p.p.s.a., za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie wskazanych w nim przepisów, a w konsekwencji naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, strona skarżąca wiąże z kasacyjną decyzją organu II instancji wydaną w uprzednio prowadzonym postępowaniu oraz jej konsekwencjami wynikającymi z wydaniem w ponownym postępowaniu przez organ I instancji decyzji wymierzającej wyższą karę pieniężną, niż pierwotnie orzeczona. W tej mierze podnieść należy, że wskazywana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej decyzja organu odwoławczego była decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta, nie była również podważana przez stronę skarżącą, jako niezgodna z prawem, w trybie skargi do sądu administracyjnego I instancji.

O braku podstaw do uwzględnienia analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej przekonuje to, że adresatem wyrażonej na gruncie art. 139 k.p.a. zasady formułującej zakaz reformationis in peius jest organ odwoławczy. Zakaz z art. 139 k.p.a. może być zaś naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. W tej mierze podnosi się bowiem, że decyzja organu I instancji nie posiada przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej (por. J. Zimmermann Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, "OSP" 1998 z. 6). W konsekwencji, stwierdzić należy, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała NSA składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98) i to nawet w sytuacji, uwzględnienia przez ten organ, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, interpretacji przepisów prawnych dokonanej przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Rz. z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 675/07).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.