Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720251

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 czerwca 2019 r.
II GSK 411/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Gabriela Jyż.

Sędziowie: NSA Cezary Pryca, del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej RP od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 962/16 w sprawie ze skargi RP na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia

1. uchyla zaskarżony wyrok;

2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...);

3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz RP 3475 (trzy tysiące czterysta siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 7 października 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę R. P. (dalej: Skarżący), na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD), z dnia (...) marca 2016 r., wydanej w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

W dniu (...) września 2015 r. w miejscowości B. na drodze powiatowej nr 2459, zatrzymano do kontroli dwuosiowy pojazd marki Mercedes o nr rej. (...) wraz z naczepą marki Krone, o nr rej. (...). Pojazdem kierował M. G., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem podzielnym, w postaci okrywy torfowo - wapiennej zapakowanej w worki, tzw. big - bagi umieszczone na paletach, na trasie S. - R., w imieniu i na rzecz Skarżącego.

Podczas kontroli stwierdzono, iż kontrolowany zespół pojazdów poruszając się po drodze powiatowej 2459 przekroczył dopuszczalny (8t) nacisk na pojedynczej osi napędowej. Nacisk pojedynczej osi napędowej wynosił bowiem 12,1t., a więc przekroczenie wyniosło 4,1 t (przekroczenie o 51,25%). Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II C, o nr (...) i (...), które w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami kwalifikacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu. Miejsce ważenia legitymowała się protokołem z pomiaru pochylenia terenu z dnia 29 września 2015 r., który został zatwierdzony przez uprawnionego geodetę. Kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania ważenia oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z dnia (...) września 2015 r. Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia żadnych innych parametrów.

Wobec powyższego, po przeprowadzeniu postępowania WITD uznał, iż Skarżący wykonywał przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, kategorii VII i decyzją z dnia (...) grudnia 2015 r. nałożył karę pieniężną z tego tytułu, w wysokości 15.000 złotych.

Ponownie rozpoznając sprawę GITD decyzją z dnia (...) marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

GITD wyjaśnił, że organ I instancji nie naruszył przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U, 2013 poz. 267 z e zm., dalej k.p.a.), a także wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. i zgromadził dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dopuścił także jako dowód, wszystko co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem. Zaskarżona decyzja organu I instancji zawiera niezbędne również elementy określone w art. 107 k.p.a.

Po rozpoznaniu wniesionej skargi, Sąd I instancji wyrokiem z dnia 7 października 2016 r. ją oddalił.

Sąd I instancji nie dopatrzył się w działaniu organów nieprawidłowości, zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowanych do jego oceny przepisów prawa materialnego.

Wskazując na ustalony stan faktyczny podkreślił, iż kierowca, po przeprowadzonym ważeniu, nie skorzystał z prawa powtórnego ważenia, ani nie zgłosił żadnych uwag do protokołu kontroli.

Stwierdził również, że w sytuacji gdy organ uznał, że miejsce ważenia było odpowiednie do wykonywania kontroli drogowej, to taki dokument, podobnie jak również świadectwa legalizacji ponownej wag użytych w trakcie kontroli drogowej są dokumentami urzędowymi, w rozumieniu art. 76 k.p.a. Wskazał przy tym, iż stanowisko ważenia wraz ze strefą ważenia spełniało wszystkie wymagania do korzystania z niego.

Biorąc powyższe pod uwagę uznał, że Inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadził prawidłową procedurę ważenia, co znalazło pełne odzwierciedlenie zarówno w protokole kontroli, jak i uzasadnieniu decyzji.

Zaznaczył również, że dopuszczalność dokonywania pomiaru nacisku osi, zastosowanymi wagami, wynika nie tylko z instrukcji, ale potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym stwierdza się, iż gdy do ważenia pojazdu użyto wag posiadających deklaracje zgodności, stosownie do wymagań dyrektywy WE nr 90/384/EWG, wagi te mogły służyć zarówno do ustalenia dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu, jak również do pomiaru nacisku osi. Z instrukcji wag SA W 10C wynika, że waga może pracować samodzielnie lub w parach i grupach od 4 do 6 wag w celu pomiaru nacisku koła, nacisku na oś, na grupę osi lub pomiaru ciężaru samochodów ciężarowych i naczep. Wynika z niej jednoznacznie, że eksploatacja tych wag jest możliwa na wszystkich nawierzchniach dróg, bez wykorzystania specjalistycznych środków. Podkładka uniemożliwia grzęźnięcie wagi na nawierzchniach o nieumocnionym podłożu, uniemożliwiając zaniżanie ważonych wyników. Wskazuje również, ze podczas kontroli dwie wagi do pomiarów nacisku koła mogą być wzajemnie połączone przy zastosowaniu kabla, wówczas na obu wagach będzie można odczytać obciążenie osi poprzedzone literą A. Wystarczy w takim przypadku obserwować wagę z jednej strony samochodu.

Wskazał także, iż w świetle przepisów ustawy p.r.d. zasadą jest zakaz ruchu pojazdów nienormatywnych, a odstępstwem od tej zasady jest możliwość dopuszczenia tych pojazdów do ruchu - po uzyskaniu zezwolenia i na warunkach określonych w tym zezwoleniu.

Wykaz dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykaz dróg krajowych, a po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t zostały ustalone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061). Drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Natomiast droga powiatowa nr 2459, w miejscowości B., jest drogą po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t.

Uznał, iż w sprawie brak było przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm, dalej: p.r.d.) Skarżąca nie dostarczyła bowiem takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej z odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 p.r.d. Przewożony ładunek był ładunkiem podzielnym, który nie jest ani ładunkiem sypkim ani też drewnem, wobec tego Skarżący nie mógłby skorzystać z dobrodziejstwa art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 35 lit. b p.r.d. ładunek niepodzielny, to taki który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków.

Wskazał również, że organ zasadnie uznał, ze pomiędzy zachowaniem Skarżącego, a stwierdzonym naruszeniem istnieje normalny i bezpośredni związek przyczynowy, a w toku postępowania, ani na etapie odwoławczym nie przedstawił o dowodów wskazujących, że dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miał wpływu na powstanie naruszenia.

Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo uznał, że stanowisko Skarżącego co do konieczności przekroczenia nacisku przynajmniej dwóch osi, z uwagi na pojęcie "naciski osi" określone liczbą mnogą jest błędne. W żadnym orzeczeniu WSA i NSA sprawa w tym zakresie nie została zakwestionowana podobnie jak wskazanie na błędne oznaczenie strony, jako podmiotu wykonującego transport.

W jego ocenie, prawidłowe było stanowisko organów, że użycie przez ustawodawcę, w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o mchu drogowym, liczby mnogiej (naciski osi) nie oznacza, że pojazdem nienormatywnym jest tylko pojazd którego naciski przynajmniej dwóch osi są większe od dopuszczalnych. W zbiorze zawartych w definicji pojazdu nienormatywnego przesłanek znajdują się "naciski osi" tak więc należy uznać, że definicja ta będzie miała zastosowanie w przypadku przekroczenia nacisku jednej osi. Dokonywanie bowiem wykładni przepisu musi następować przy uwzględnianiu pozostałych przepisów zawartych w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Natomiast z definicji pojazdu nienormatywnego wynika, iż do określenie pojazdu, jako nienormatywnego wystarczy spełnienie choćby jednej z wymienionych w art. 2 pkt 35a p.r.d., cech pojazdu nienormatywnego, a więc przekroczenie przez pojazd dopuszczalnego nacisku na oś, bądź też przekroczenie dopuszczalnych wymiarów lub masy rzeczywistej.

W ocenie Sądu I instancji, za działalność przedsiębiorstwa odpowiedzialność ponosi osoba, która je prowadzi - z podmiotowego punktu widzenia - przedsiębiorca. Na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi przy wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Reguła ta obowiązuje na gruncie prawa cywilnego jak i na gruncie prawa administracyjnego. Natomiast sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które dyscyplinować będą osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy ponosi więc przedsiębiorstwo, reprezentowane przez osobę lub organy, które je prowadzą. To na nich spoczywa ciężar administracyjnej odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługują i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą.

Za prawidłowe uznał stanowisko organu, odnoszące się do zarzutu dotyczącego przeprowadzenia kontroli przez osobę nieuprawnioną. Kontrolujący ukończył szkolenie zakończone egzaminem państwowym z wynikiem pozytywnym i uzyskał tytuł inspektora Inspekcji Transportu Drogowego. Zasadne więc jest twierdzenie, że "młodszy kontroler transportu drogowego" to stanowisko urzędnicze zajmowane przez kontrolującego inspektora Inspekcji Transportu Drogowego w ramach korpusu służby cywilnej. Kategorie stanowisk inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego zostały zamieszczone w załączniku do treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługującym członkom korpusu cywilnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 211, poz. 1630 z późn. zm.).

Kontrolę przeprowadził więc Inspektor Transportu Drogowego, który w dniu kontroli drogowej zajmował stanowisko "urzędnicze" młodszego kontrolera transportu drogowego w ramach korpusu służby cywilnej. Podział stanowisk w wojewódzkich inspektoratach transportu drogowego został wprowadzony na potrzeby przepisów dotyczących Służby Cywilnej, rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługującym członkom korpusu cywilnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 135, poz. 791).

W ocenie sądu organy nie naruszyły więc przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a ponadto wypełniły obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. i zgromadziły w aktach sprawy dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowody wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia.

Od powyższego wyroku Skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie w całości skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji organów obydwóch instancji, pomimo:

a. naruszenia przez organy administracji zaangażowane w postępowanie, art. 7 k.p.k. oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji w oparciu o niemiarodajne określenie nacisków osi kontrolowanego pojazdu, wynikające z przeprowadzenia czynności pomiarowych z naruszeniem wymogów określonych przez producenta zastosowanych do tego wag,

b. naruszenia przez organy administracji art. 78 § 1 k.p.a. wobec nieprzeprowadzenia wnioskowanego przez Skarżącego dowodu o istotnym znaczeniu dla wyniku postępowania, tj. nieprzeprowadzenie oględzin wnęk znajdujących się na punkcie wagowym zlokalizowanym w G, przy drodze krajowej nr 32,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie w całości skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji organów obydwóch instancji, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7 k.p.k. oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na uznaniu za obiektywny i miarodajny pomiar nacisków osi kontrolowanego, pięcioosiowego pojazdu członowego dwoma wagami typu SAW 10C/II, który został wykonany niezgodnie z instrukcją producenta oraz niezgodnie z postanowieniami zawartymi w dokumentach decydujących o dopuszczeniu metrologicznym użytych do pomiaru wag,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 2 pkt 35a p.r.d., poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na gruncie niniejszej sprawy, przejawiające się uznaniem, iż pojazd członowy będący przedmiotem postępowania wypełniał zapisaną w tym przepisie definicję pojazdu nienormatywnego,

2. art. 140 aa ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, poprzez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, przejawiające się uznaniem Skarżącego za podmiot wykonujący przejazd,

3. art. 55 ust. 1 pkt 4 p.r.d., poprzez błędną jego wykładnię przejawiającą się uznaniem, że pracownik Inspekcji Transportu Drogowego, któremu nadano stopień urzędniczy kontrolera transportu drogowego, posiada uprawnienia inspektora inspekcji transportu drogowego, co doprowadziło także do naruszenia art. 76 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz do naruszenia zasady praworządności i zasady legalizmu w świetle braku podstaw kompetencyjnych do przeprowadzenia kontroli, przez osobę niezatrudnioną na stanowisku inspektora inspekcji transportu drogowego, oraz w związku z naruszeniem przez organy administracji art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez stronę dowodu o istotnym znaczeniu dla stwierdzenia legalności kontroli dającej początek niniejszemu postępowaniu.

Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi - w oparciu o art. 188 p.p.s.a., uchylenie w całości decyzji GITD z dnia (...) marca 2016 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję WITD z dnia (...) grudnia 2015 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.

Dodać należy, że w świetle art. 183 p.p.s.a. Sąd jest związany granicami skargi kasacyjnej, jednakże z urzędu jest zobowiązany do uwzględnienia przepisów prawa UE, a także orzeczeń TSUE.

Nie jest więc bez znaczenia, że wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., w sprawie C - 127/17 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53.

Niewątpliwie przejazd w związku z wykonywaniem którego nałożono na Skarżącego karę pieniężną, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym, a wymieniony wyrok zapadł na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, to jednak za uzasadniony należy uznać wniosek, że orzeczenie to rzutuje również na ocenę ograniczeń dotyczących przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym.

Z orzeczenia tego bowiem jednoznacznie wynika, że ograniczenie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nie napędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy) jest niezgodne z prawem unijnym stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE.

Powyższy wyrok Trybunału dotyczył formalnie transportu międzynarodowego, co determinowane było wnioskiem Komisji, to jednak w kontekście deklarowanych w dyrektywie celów, dotyczył wspólnego rynku transportowego UE oraz zasady swobody konkurencji. Zasada ta natomiast, stanowi wspólny mianownik wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów.

Stwierdzić należy więc, w świetle celów deklarowanych w pkt 11 i pkt 12, że dopuszczalność przyjęcia przez Państwa Członkowskie na swoim terytorium wobec pojazdów poruszających się w ruchu krajowym innych wartości niż określone w dyrektywie dotyczy, takich wartości i parametrów, które nie mają charakteru znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym. "Inne wartości", o których mowa w pkt 12, to te, które nie są "parametrami określającymi warunki konkurencji", o których mowa w pkt 11.

Z art. 3 ust. 1 przywołanej dyrektywy wynika, że Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, zaś w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów, pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku nr I - co oznacza, że w ruchu międzynarodowym oraz w ruchu krajowym pojazdów obowiązują odrębne kryteria stanowiące, po ich spełnieniu, warunek używania pojazdów, a mianowicie masa oraz wymiary dla ruchu międzynarodowego oraz wymiary dla ruchu krajowego.

Jednak, z punktu widzenia niniejszej sprawy należy podkreślić, że pojęcia międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów są wolne od jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej, co jasno i jednoznacznie zaakcentował Trybunał Sprawiedliwości w przywołanym powyżej orzeczeniu (por. pkt 51 - 53).

Nie można więc tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE. Z akapitu pierwszego art. 7 przywołanej dyrektywy wynika, że akt ten nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.

Akapit drugi tego przepisu stanowi natomiast, że obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.

Ze stanowiska TSUE wynika, że wymieniona regulacja prawna, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym) podlegać powinna wykładni ścisłej (zawężającej), co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a więc przykładowo w tym przepisie wymienionych (por. pkt 80 - 81 wyroku).

W konsekwencji za równoważne wymienionym sytuacjom szczególnym nie można uznać sytuacji kreowanych na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustanawia dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do wymienionej dyrektywy unijnej wartościom nacisku osi, albowiem - z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter - sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. Tym samym, wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg - co motywowane jest niską jakością infrastruktury drogowej pozostając jednocześnie w opozycji do cezury czasowej okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) - nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 przywołanej dyrektywy, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 - 88 wyroku).

Podkreślić należy, że ograniczenia wynikające z przywołanej regulacji krajowej, która uznana została za niekorespondującą z art. 3 i art. 7 przywołanej dyrektywy, w równym i takim samym stopniu oddziałują również na krajowy ruch pojazdów.

Z art. 41 ustawy o drogach publicznych co do zasady bowiem wynika, że (wszystkie) pojazdy (bez względu na ruch, w którym uczestniczą) o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 wymienionej ustawy krajowej, zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 przywołanej ustawy. Zniesienie natomiast wskazanych ograniczeń w ruchu tych pojazdów - to jest zarówno w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym - wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia niepozostającego w jakimkolwiek związku ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków.

Brak jest natomiast podstaw do stosowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu, jednego dla przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym. Sprzeciwiają się temu konstytucyjne oraz wspólnotowe zasady proporcjonalności oraz równego traktowania i niedyskryminacji, których rdzeń aksjologiczny, gdy chodzi o źródło, treść oraz znaczenie tych zasad, jest tożsamy.

Pojęcia międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów pozbawione są jakichkolwiek odniesień do konkretnej infrastruktury drogowej, to w konsekwencji, uznać należy, że dostępność infrastruktury drogowej, a więc możliwość korzystania z dróg, w ruchu międzynarodowym, nie może uzasadniać braku tej dostępności w ruchu krajowym, zwłaszcza w sytuacji, gdy miałaby to być ta sama infrastruktura drogowa. Oznaczałoby to bowiem niczym nieuzasadnione dyskryminowanie przewoźników wykonujących ruch krajowy.

Ponadto, jeżeli równoważnym sytuacjom szczególnym, o których mowa w art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, nie są sytuacje kreowane na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 dotyczy także przewoźników wykonujących ruch krajowy, podobnie jak i system płatnych zezwoleń niepowiązany ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków, to również wymienione ograniczenia należałoby uznać za dyskryminujące, albowiem ich istnienia nie sposób jest uzasadnić potrzebą ochrony jakiejkolwiek wartości usprawiedliwiającej różne traktowanie wobec prawa.

Zauważyć również należy, iż w takim stanie rzeczy brak jest pożądanej spójności, a co za tym idzie również brak funkcjonalności propozycji stosowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym i przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym - w relacji do zasady swobodnego ruchu pojazdów, tak w ruchu międzynarodowym, jak i krajowym oraz swobody konkurencji w sektorze transportowym (por. pkt 56 wyroku).

Jedyna różnica, którą w analizowanym zakresie można byłoby dostrzec to różnica dotycząca punktu przeznaczenia, gdy chodzi o realizację ruchu międzynarodowego oraz ruchu krajowego.

W świetle przedstawionych argumentów nie sposób twierdzić, aby mogła być ona uznana za na tyle doniosłą, jako cecha prawnie relewantna, a tym samym za taką, która - wobec przedstawionego powyżej zbioru cech wspólnych towarzyszących przejazdowi międzynarodowemu i przejazdowi krajowemu, które obrazują skalę oraz znaczenie wspólnego mianownika tych przejazdów - mogłaby dostatecznie mocno uzasadniać stosowanie dwóch reżimów prawnej oceny tychże przejazdów.

Powyższe argumenty przemawiają za dokonywaniem oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów z uwzględnieniem argumentów odnoszących się do międzynarodowego ruchu pojazdów, w świetle których doszło do stwierdzenia naruszenia przez Polskę przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, a więc na podstawie takich samych kryteriów prawnych. W świetle bowiem art. 2 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, oraz art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, nie ma bowiem podstaw do odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w zasadniczo tożsamej sytuacji.

W związku z powyższym, za uzasadniony należy uznać wniosek, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzona została przez Sąd I instancji z naruszeniem przepisów dyrektywy nr 96/53/WE.

Przedstawione argumenty prowadzą do stwierdzenia, że organ administracji publicznej z naruszeniem prawa nałożył na Skarżącą karę za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w wysokości 15.000 zł. Stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 12,1 t, w związku z tym, że był wyższy od maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE na poziomie 11,5 t - w świetle wszystkich powyżej przedstawionych argumentów - nie uzasadniał przypisania stronie naruszenia, za które nałożono na nią karę pieniężną w kwocie 15.000 złotych.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niemiarodajne określenie nacisków osi kontrolowanego pojazdu, wynikające z przeprowadzenia czynności pomiarowych z naruszeniem wymogów określonych przez producenta zastosowanych do tego wag.

W rozpoznawanej sprawie ważenie nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, na których podstawie stwierdzono nienormatywność pojazdu, przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad przewidzianych przy ważeniu wagami SAW 10C. Tym samym wynik ważenia jest wynikiem niepewnym, uzyskanym z pominięciem preferowanych metod ważenia nacisku osi. Instrukcja Obsługi SAW 10A/C stanowi, że waga ta przeznaczona jest do pomiaru nacisku kół (nie osi) o wartości do 10.000 kg. Może ona pracować samodzielnie lub w parach i grupach od 4 do 6 wag w celu pomiaru, nacisku koła, nacisku na oś, nacisku na grupę osi pomiaru ciężaru 2 lub 3 osiowych samochodów ciężarowych. Nadto, Instrukcja określa, że ważenie przy użyciu pary wag SAW połączonych kablem od długości 5 m daje odczyt obciążenia osi. Zauważyć należy, że Skarżący, zarzucał, że wiarygodny pomiar nacisku osi pojazdów można uzyskać za pośrednictwem dwóch odrębnych wag w połączonych ze sobą przewodami w tzw. "pomost wagowy". Stanowisko to jest zbieżne ze stanowiskiem prezentowanym w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, iż z Instrukcji Obsługi i Świadectwa Homologacji UE wynika, że wagi nieautomatyczne SAW 10C/II służą jedynie do pomiaru nacisku kół i osi w układzie dwóch połączonych wag (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 1088/16, z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt II GSK 3319/16).

Z treści Instrukcji obsługi wynika, że użyte do pomiaru wagi typu SAW 10C/II powinny być połączone przewodem. Jak bowiem stanowi pkt 1.2. Krótki opis SAW - istnieje możliwość połączenia dwóch wag SAW przy pomocy przewodu w celu utworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi. Następnie w pkt 2.6. Instrukcji obsługi wskazuje się, że przy eksploatacji dwóch wag SAW należy połączyć ze sobą przeciwne wagi przy pomocy 5-metrowego przewodu łączącego. Z treści Instrukcji obsługi nie wynika sposób ważenia zastosowany przez organ I instancji i zaakceptowany przez organ odwoławczy, tzn. wyznaczenie pomiaru osi za pomocą dwóch wag bez ich połączenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest zatem danych, aby przyjąć, że sumowanie wartości uzyskiwanych z pojedynczego ważenia wagami niepołączonymi da taki sam wynik, jaki uzyskany zostałby w przypadku ważenia za pomocą dwóch odrębnych wag w połączonych ze sobą przewodami w tzw. "pomost wagowy". Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga wiedzy specjalistycznej, której sąd administracyjny nie posiada, zaś specyfika postępowania sądowoadministracyjnego wyklucza możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego, które wykluczyłoby wątpliwości, (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2017 r., II GSK 1891/15; z 5 czerwca 2018 r., II GSK 2345/16; z 21 czerwca 2018 r., II GSK 2341/16; z 27 września 2018 r., II GSK 2557/16; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest informacji na temat kwestii połączenia wag podczas dokonywanego pomiaru, z czego można wnosić, że wagi te nie były połączone. Informacji na temat połączenia wag podczas pomiaru nie zawierają także decyzje organów administracji obu instancji, ani protokół kontroli. Natomiast z akt sprawy wynika, że ważenie obciążenia osi odbywało się przy użyciu dwóch wag SAW 10C niepołączonych przewodem, to wynik ważenia jest wątpliwy, a stwierdzony w taki sposób stan faktyczny wyklucza ocenę, iż postępowanie w sprawie kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie było wadliwe.

Nie zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. określony punkcie I.1.b.

Skarżący bowiem upatrywał naruszenia powyższych przepisów na skutek nieprzeprowadzenia wnioskowanego przez Skarżącego dowodu z oględzin wnęk znajdujących się na punkcie wagowym zlokalizowanym w G., przy drodze krajowej nr 32. Skarżący argumentował, iż wysokości wnęk wynosi 50mm, gdy tymczasem wysokość wag wynosi 32 mm.

Zauważyć należy jednakże, iż dla właściwego pomiaru nacisku osi pojazdu nie ma znaczenia głębokość wnęk, a to czy wobec potrzeby umieszczenia zastosowanych wag we wnękach poziom ważonej osi był w tym samym poziomie co pozostałe osi pojazdu. Zauważyć przy tym należy, że waga nie jest umieszczana na dnie wskazanej wnęki. Tak stanowi bowiem instrukcja użycia powyższych wag. Tych okoliczności natomiast Skarżący nie podnosił, a ta okoliczność miałaby znaczenie dla uznania nieprawidłowego pomiaru nacisku na oś. Tym samym uznając, iż uchybienie powyższe nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, stwierdzić należy powyższy zarzut za niezasadny.

Nie zasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego ujęte w punkcie II.1 - 3, to jest art. 2 pkt 35a p.r.d., polegający na przyjęciu, że pojazd członowy, którym wykonywany był przejazd przez Skarżącego spełnia warunki definicyjne pojazdu o jakim stanowi wskazany przepis. Pojazdem nienormatywnym jest m.in. pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych w przepisach prawa dla danej drogi. Nienormatywność pojazdu nie może być odnoszona do nacisków wszystkich osi. Z treści art. 2 pkt 25a p.r.d. wynika, że ustawodawca posłużył się formułą językową "naciski osi", która daje podstawę do przyjęcia stanowiska prezentowanego w skarżonym wyroku, zgodnie z którym przekroczenie dopuszczalnego nacisku na jednej osi pojazdu jest koniecznym i wystarczającym warunkiem nałożenia kary. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane przez judykaturę. Dodać należy, że odwołuje się ono do wykładni językowej, która zdaniem Skarżącego powinna być podstawową regułą interpretacyjną. Naciski osi o jakich stanowi art. 2 pkt 35a p.r.d., to również naciski pojedynczych osi, bo taki sposób rozumienia tej treści wynika ze znaczenia pojęć, którymi posługuje się przepis prawa. Odwołanie się przez organy i Sąd I instancji do wykładni systemowej nie jest niedopuszczalnym sposobem ustalenia treści art. 2 pkt 35a p.r.d., ale potwierdzeniem, że wykładnia odnosząca treść tego przepisu do nacisku na jedną oś jest poprawna z prawnego punktu widzenia. Z tego powodu zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 35a p.r.d. należało uznać za niezasadny.

Niemający prawnego uzasadnienia jest również zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d. polegające na przyjęciu, że stroną odpowiedzialną za dokonywany przewóz, a więc podlegającą karze, jest przedsiębiorca, zatem Skarżący, a nie kierowca, który faktycznie kierował pojazdem. Ten zarzut jest nietrafny, bowiem karze podlega podmiot wykonujący przewóz (przejazd). Takim podmiotem jest Skarżący. Przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia kar na różne podmioty, w tym kierowców, jednak w tych wszystkich przypadkach dokonują jasnej dystynkcji i precyzyjnie określają podmiot, który podlega ukaraniu. Jeżeli przepisy tego nie czynią, to przyjmują, że wykonawcą przejazdu jest podmiot, na którego rzecz i w którego interesie jest wykonywany przewóz. Z tego powodu sposób określenia strony postępowania o wymierzenie kary proponowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ma żadnych prawnych podstaw.

Jako niezasadny należy uznać również zarzut podnoszący naruszenie art. 55 ust. 1 pkt 4 u.t.d. polegające na błędnej wykładni tego przepisu i przyjęciu, że pracownik ITD mający stopień młodszego kontrolera jest podmiotem posiadającym uprawnienia inspektora, a tylko ten ostatni może prowadzić kontrolę pojazdów wykonujących przejazd. Zdaniem Skarżącego, skoro w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu I instancji kontroli dokonywał młodszy kontroler transportu drogowego, to był to podmiot nieuprawniony do skutecznego podejmowania tych działań. Tak postawiony zarzut jest chybiony.

Podkreślić należy, że inspektor ITD, to funkcjonariusz uprawniony do podejmowania prawem określonych zadań. Upoważnienie dla takiego podmiotu jest konsekwencją spełnienia przez osobę warunków wynikających z treści art. 76 ust. 1 pkt 1-6 u.t.d. Dla uznania, że osoba jest inspektorem istotne jest to, że wypełnia te warunki oraz że została upoważniona do działania w imieniu organu. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, osoba kontrolująca przewóz posiadała takie upoważnienie, zatem była uprawniona do dokonywania czynności kontrolnych. Z tego powodu nie można uznać trafności zarzutu kasacyjnego, który kwestionuje legalność działań kontrolującego. Tego uprawnienia nie można łączyć i wywodzić ze stosunku służbowego jaki łączy osobę w ramach stosunków pracowniczych. Młodszy kontroler transportu drogowego, to stanowisko służbowe na jakim została zatrudniona osoba dokonująca kontroli, a nie stanowisko funkcyjne w ramach organu. To ostatnie nie wynika ze stosunku zatrudnienia ale z przepisów ustawy, co oznacza, że inspektorem transportu drogowego mogą być osoby zatrudnione na różnych stanowiskach służbowych, jeżeli spełniają prawem określone wymogi i zostały upoważnione poprzez ich zatrudnienie na stanowisku inspektora, bo z tego stosunku prawnego wynika ich upoważnienie. Z tych powodów zarzut podnoszący działanie osoby nieupoważnionej przy dokonywaniu czynności kontrolnych i wydaniu decyzji należało uznać za niezasadny.

Mając na uwadze wyżej przedstawione stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a z racji tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Natomiast rozpoznając ponownie sprawę organy winny uwzględnić wywody i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.)

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.