Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145526

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 29 lutego 2012 r.
II GSK 41/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.).

Sędziowie NSA: Janusz Zajda, Joanna Sieńczyło – Chlabicz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt I SA/Sz 306/10 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...) w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od J. P. na rzecz Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 306/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę J. P. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia (...) lutego 2010 r., nr (...) w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że w dniu (...) maja 2008 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w K. wpłynął wniosek J. P. o przyznanie płatności roinośrodkowiskowych, który dotyczył prowadzonej produkcji rolnej w pierwszym roku udziału J. P. w tym programie.

Gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane do kontroli na miejscu, która została przeprowadzona w dniu (...) września 2008 r. W wyniku tej kontroli stwierdzono, że skarżący prowadzi działalność rolniczą na obszarze wskazanym we wniosku o przyznanie płatności, jednak dla wskazanej uprawy owsa na działce rolniczej oznaczonej identyfikatorem D stwierdzono ugór. Zatem nie została przyznana płatność do zadeklarowanego we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej wariantu 2.2 - Uprawy rolnicze.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że podane we wniosku dane były zgodne ze stanem faktycznym w gospodarstwie, co zostało potwierdzone poprzez kontrole Jednostki Certyfikującej "Ekogwarancja" i Komisję Wojewody Z. określającą zakres i wysokość szkód spowodowanych klęską suszy. Nadto podkreślił, że interpretacja Foto przez organ nie znalazła odzwierciedlenia w raportach do jednostek kontrolujących.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyjaśniając, że stosownie do art. 30 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. do ustalenia płatności można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię działek pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym Państwie Członkowskim lub regionie. W innych przypadkach brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana. Analiza materiału dowodowego w postaci zdjęć działki rolnej D dała podstawy do stwierdzenia, że inspektorzy terenowi prawidłowo nie zakwalifikowali tej działki jako uprawy owsa. Działka została zakwalifikowana jako ugór, gdyż porośnięta jest trawami, wystąpiły na niej chwasty segatalne i rudalne m.in. komosa, skrzyp polny, osty. Występujące na działce pojedyncze kłosy owsa nie dały podstawy do uznania go za uprawę, a grunty ugorowe nie podlegają wsparciu rolnośrodowiskowemu zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 200). Płatności tego rodzaju przysługują do gruntów użytkowych jako grunty orne, na których są uprawiane rośliny z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 rozporządzenia. Stąd działki, na których stwierdzono ugór, bezwzględnie muszą być uznane za nieuprawnione do wsparcia rolnośrodowiskowego.

W skardze od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako bezpodstawnej i nieuzasadnionej oraz o przyznanie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w niepomniejszonej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę uznając ja za niezasadną. Powtórzył za organem, że kontrole dokonywane są w oparciu o przepisy prawa unijnego i krajowe przepisy wykonawcze, w szczególności przepisy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.) oraz Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz roślin energetycznych przeznaczonych na cele energetyczne.

Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w postaci zdjęć działki rolnej D, Sąd I instancji stwierdził, iż inspektorzy terenowi prawidłowo nie zakwalifikowali tej działki jako uprawy owsa. Działka została zakwalifikowana przez kontrolujących jako ugór, gdyż porośnięta była trawami. Kontrola gospodarstwa J. P. wykonana była podczas sezonu wegetacyjnego, a stan roślinności umożliwiał stwierdzenie, czy i jakie nieprawidłowości wystąpiły w użytkowaniu gruntów zgłoszonych do płatności. Przy czym ocena stanu faktycznego gruntu została dokonana w oparciu o przepisy prawa krajowego i unijnego dotyczącego wymogów norm i standardów. Ponadto Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR wobec powstałych wątpliwości do ustaleń zawartych w protokole skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia, a materiał zgromadzony w sprawie, w tym raport z kontroli metodą Foto był ponownie weryfikowany. Słusznie też organ odwoławczy odmówił przeprowadzenia ponownej kontroli, gdyż stan na działkach, przez wzgląd na upływ czasu i przeprowadzenie przez skarżącego kolejnych zabiegów uprawowych uniemożliwiłby stwierdzenie stanu uprawy kwalifikującego do płatności na rok 2008.

Sąd odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego pominięcia dowodów w postaci protokołu sporządzonego przez jednostkę certyfikującą, wskazał, że zgodnie z załączonym do odwołania Protokołem z kontroli produkcji ekologicznej na poziomie gospodarstwa nr 005704 z 15 lipca 2008 r. i jego częścią dotyczącą produkcji roślinnej w rozbiciu na poszczególne działki rolne, J. P. prowadził uprawę owsa na 7 działkach rolnych na powierzchni 12,55 ha. Kontrola potwierdziła powierzchnie uprawy owsa wskazane we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej złożonym przez skarżącego w ARiMR, wpisując uwagę: z uwagi na późny siew i zachwaszczenie przewidywany jest niski plon owsa. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ zasadnie odmówił wiarygodności przedmiotowemu protokołowi, ze wzglądu na fakt, iż kontrola przeprowadzona została na dwa dni przed kontrolą komisji powołanej przez Wojewodę Z., która w dniu (...) lipca 2008 r. stwierdziła wystąpienie szkody na poziomie 60% na powierzchni 12,55 ha uprawy owsa. Trafne zatem jest stwierdzenie organu, że niemożliwym jest, potwierdzenie uprawy na powierzchni 12,55 ha przez jeden z organów kontrolujących, przy jednoczesnym stwierdzeniu 60% strat w uprawie przez drugi organ kontrolujący.

Ponadto wyjaśniono skarżącemu, że w przypadku działania siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, zgodnie z art. 72 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18) wraz ze stosownymi dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu (określonymi w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności; Dz. U. z 2007 r. Nr 46, poz. 308) podlegają one zgłoszeniu temu organowi na piśmie w terminie 10 dni roboczych od daty ustania tych okoliczności wraz ze stosownymi dowodami. W rozpoznawanej sprawie dowodem potwierdzającym działanie siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności w przypadku suszy był protokół oszacowania szkód w uprawach rolnych sporządzony przez komisje powołaną przez Wojewodę Z. na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 17 lipca 2008 r. W wyniku tych oględzin stwierdzono wystąpienie szkody na powierzchni 12,55 ha wysianej owsem w wysokości 60%, powstałej na skutek klęski suszy w okresie od 1 maja 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. Jednakże skarżący o suszy poinformował dopiero w dniu 3 września 2009 r. W tej sytuacji dostarczony przez niego protokół z zakresu szacowania szkód nie może stanowić podstawy do przyznania mu płatności w pełnej wysokości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P., zarzucając mu naruszenie:

- prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2009 nr 116, poz. 975), przepisów Rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 oraz Rozporządzenia Komisji (WE) nr 889/2008 - poprzez ich niezastosowanie;

- § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2007, nr 46, poz. 306) - poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację;

- § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200) - poprzez niewłaściwe zastosowanie;

- błąd w ustaleniach faktycznych i oparcie rozstrzygnięcia na nieobiektywnie wybranych dokumentach - poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę na korzyść skarżącego poprzez przyznanie mu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w pełnej wysokości oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądami obu instancji.

Skarżący wniósł też o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnego zagadnienia prawnego, które polega na podnoszonym przez skarżącego pierwszeństwie podstawy prawnej dotyczącej produkcji ekologicznej przed podstawą wskazywaną przez organ. Rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 oraz Rozporządzenie Komisji (WE) nr 889/2008 w zakresie produkcji ekologicznej (oraz ustawa z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym Dz. U. z 2009 nr 116, poz. 975) ma, jego zdaniem, pierwszeństwo zastosowania przed przywoływanymi przez organ i Sąd pierwszej instancji Rozporządzeniem Rady (WE) nr 1782/2003, 73/2009 i 479/2008.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że istotą niniejszego sporu jest rozbieżność pomiędzy ustawą z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2009 nr 116, poz. 975), która została w całości pominięta przez organ decyzyjny, a przyjmowaną przez ten organ podstawą prawną. Istotny w sprawie powinien być fakt, że prowadzi on uprawy ekologiczne i posiada odpowiedni certyfikat. Jego zdaniem kontrola na miejscu odbyła się za wcześnie, dlatego na zdjęciach nie stwierdzono deklarowanych upraw. Niemniej prawdziwość zgłoszenia dokonanego przez skarżącego w zakresie uprawy prowadzonej na działkach 12,55 ha zostało potwierdzone przez Jednostkę Certyfikującą "Ekogwarancja", która nie stwierdziła niezgodności dotyczących deklaracji upraw ze stanem faktycznym. Kontrola tej jednostki dokonana została obiektywnie i niezależnie, a pominięcie protokołu z tej kontroli i odmawianie mu wiarygodności godzi bezpośrednio w przepisy prawa europejskiego, które winny być stosowane bezpośrednio. Podkreślił też, że obowiązek utrzymywania działek zgodnie z normami realizował przez cały rok kalendarzowy, dlatego też organ winien kontrole przeprowadzać w takich okresach, kiedy obiektywnie można stwierdzić przeprowadzone uprawy. Tymczasem na jego działkach stwierdzono późne i niskie wschody owsa, a skarżący zebrał ze spornych działek plon, lecz dużo niższy niż planował. Poza tym, przeszkodą w terminowym zgłoszeniu organowi o klęsce suszy był okres żniw. Zwrócił też uwagę, że na skutek suszy okres wegetacyjny roślin uległ znacznemu przesunięciu, zatem sama kontrola nastąpiła jeszcze przed okresem wegetacyjnym, a nie w jego trakcie. Powyższe okoliczności nie zostały przez Sąd uwzględnione.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że skargę kasacyjną można oprzeć na określonych podstawach. Podstawą wniesienia skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz zarzut naruszenia przepisów procesowych, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest środkiem o ograniczonej kontroli orzeczeń, co oznacza, że zaskarżenia nie można oprzeć na jakiejkolwiek nieprawidłowości postępowania, ale jedynie na uchybieniach, które wywarły wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto granice tego środka odwoławczego, zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Autor skargi kasacyjnej zakwestionował błąd w ustaleniach faktycznych i oparcie rozstrzygnięcia na nieobiektywnie wybranych dokumentach, co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przy czym nie wskazał zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnieniu, które przepisy proceduralne zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, na czym to naruszenie przepisów polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla zachowania właściwej formy skargi kasacyjnej konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej poprzez wskazanie konkretnych przepisów oznaczonych numerem artykułu ustawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Dla dopełnienia warunku przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie wystarcza zamieszczenie w skardze kasacyjnej wywodów, które każą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jedynie domyślać się, które przepisy prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie. Za podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a. nie uznaje się zawarcia w niej odmiennej oceny dowodów i wyprowadzenia na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego, bez wskazania przepisów postępowania, które zdaniem strony zostały naruszone. Jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005, s. 405).

Wobec braku wymienienia w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, których naruszenia w ocenie strony dopuścił się Sąd pierwszej instancji, należy przyjąć, iż stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony. Z ustaleń faktycznych wynika jednoznacznie, że skarżący prowadzi działalności rolniczą na obszarze wskazanym we wniosku o przyznanie płatności, jednak na działce rolniczej oznaczonej identyfikatorem D stwierdzono, w wyniku kontroli ugór, zamiast deklarowanej uprawy owsa.

W tym stanie rzeczy, nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. § 9 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm, ponieważ powierzchnie działek ugorowanych (działka D) nie są wliczane do sumarycznego areału gruntów ornych w realizowanym programie rolnośrodowiskowym - wariant 2.2. - Uprawy rolnicze.

Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, powinien zatem spełniać wymagania objęte tym programem. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zawracania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określa rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. Natomiast ustawa z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym określa zadania oraz właściwości organów administracji publicznej i jednostek organizacyjnych w rolnictwie ekologicznym w zakresie wykonania przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 oraz przepisów Unii Europejskiej wydanych w trybie przepisów tego rozporządzenia i nie może stanowić podstawy prawnej do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej. Przepisy tej ustawy nie mogły mieć zatem zastosowania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 i 204 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.