Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1775035

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 17 kwietnia 2015 r.
II GSK 398/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.).

Sędziowie: NSA Marzenna Zielińska, del. WSA Inga Gołowska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 593/13 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz W. K. 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 lipca 2013 r. w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia (...) stycznia 2013 r. w przedmiocie płatności obszarowych w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2/ stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; w punkcie 3/ orzekł o kosztach postępowania.

I

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.

W dniu 17 maja 2010 r. W. K. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010. W przedmiotowym wniosku strona ubiegała się o jednolitą płatność obszarową (JPO) do powierzchni 116,69 ha oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw podstawowych (UPO) do gruntów rolnych o łącznej o powierzchni 79,37 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej oraz wyjaśnień złożonych przez producenta stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na 2010 r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przyznał stronie płatności na rok 2010 w wysokości: 75970,22 zł.

Decyzją nr (...) z dnia (...) lutego 2012 r. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w C. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, że, decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR rażąco narusza art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ organ przyznał wnioskodawcy płatności na rok 2010 nie ustalając powierzchni kwalifikującej do płatności zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu (...) marca 2012 r. decyzję nr (...) w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, którą przyznał W. K. płatności na rok 2010 w wysokości 60.004,61 zł Zawiadomieniem z dnia 5 września 2012 r. W. K. została poinformowana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie/nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uzyskanych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia (...) lutego 2011 r.

Decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił stronie kwotę nienależnie/nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 15.965,61 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że kwota stanowiąca różnicę pomiędzy sumą płatności przekazaną na rachunek strony w dniu 29 marca 2011 r. na podstawie pierwotnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia (...) lutego 2011 r., a sumą tych płatności przyznanych w ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ z dnia (...) marca 2012 r., stanowi płatności pobrane nienależnie i wynosi 15965,61 zł.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie.

W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w C. wydał decyzję nr (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ zaznaczył, że określenie wielkości powierzchni gruntów rolnych uprawnionych do płatności, stanowi przedmiot postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a nie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Dodał także że postępowanie dotyczące przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzedzało postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku zwrotu płatności pobranych nienależnie lub nadmiernie. Sprawa przyznania W. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, stanowiła przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzji Nr (...) dnia (...).03.2012 r. Strona nie wniosła odwołania od ww. decyzji w związku z czym decyzja stała się prawomocna.

Na powyższą decyzję strona wniosła w skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za zasadną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem kontroli jest decyzja Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w C., którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego a spór pomiędzy stronami sprowadza się do oceny czy zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne uzasadniały wydanie decyzji ustalającej skarżącej obowiązek zwrotu nadmiernie/nienależnie pobranych płatności w kwocie 15.965,61 zł.

W ocenie Sądu pierwszej instancji spór sprowadza się do oceny drugiej części przepisu art. 80 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L z dnia 2 grudnia 2009 r.,) a mianowicie, czy błąd mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż nie podziela wskazanego przez organ poglądu WSA w Warszawie w wyroku z 8 sierpnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 644/09, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowi o zaistnieniu błędu oczywistego, który w zwykłych okolicznościach sprawy mógł zostać przez stronę wykryty. Zdaniem Sądu pierwszej instancji taka sytuacja faktyczna, która miała miejsce w spornej sprawie wcale nie oznacza, iż błąd mógł zostać przez stronę wykryty w zwykłych okolicznościach sprawy. W ocenie Sądu stanowisko organu co do zaistnienia w sprawie błędu oczywistego z tej jedynie przyczyny, iż w sprawie doszło do wydania przez Kierownika Biura Powiatowego w P. decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa jest nieprawidłowe.

W ocenie WSA w Gliwicach organ sporządzając uzasadnienie faktyczne naruszył regulacje z art. 107 k.p.a. Powinnością bowiem organu jest wypełnienie postulatu prawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy w decyzji w sposób ogólny, bez konkretnego wskazania czy okoliczność na którą się powołuje zaistniała w sprawie wymienia okoliczności, które jego zdaniem wyczerpują przesłankę wykrycia błędu w zwykłych okolicznościach przez rolnika.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił także stanowiska organu, iż przyjęcie wykrycia błędu w zwykłych okolicznościach przez rolnika występuje w sytuacji, gdy strona z wnioskiem spersonalizowanym nie otrzyma informacji o wielkości maksymalnego obszaru kwalifikowanego danej działki, gdyż pomimo tego i tak jest obowiązana zadeklarować powierzchnię działki kwalifikującą do objęcia płatnościami. W tym względzie Sąd zauważył, iż w takiej sytuacji, gdy rolnik nie otrzyma informacji o wielkości maksymalnego obszaru kwalifikowanego danej działki tak naprawdę nie ma możliwości wykrycia błędu w zwykłych okolicznościach, nie ma bowiem z czym porównać wielkości działek, które zadeklarował do objęcia płatnością.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. Organ zaskarżył orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1.

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonany rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż W. K. nie mogła wykryć błędu organu w zwykłych okolicznościach pomimo, iż decyzja przyznająca płatności w zawyżonej wysokości została wydana z rażącym naruszeniem prawa i pomimo, że to na rolniku spoczywała odpowiedzialność za rzetelne wypełnienie wniosku o przyznanie płatności i pomimo, iż o błędzie była informowana w kolejnych rozstrzygnięciach organu oraz poprzez przyjęcie, iż pomimo zaistnienia tych okoliczności rolniczka mogła je zignorować czy też nie wnikać w nie nadmiernie.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. polegające na błędnej jego wykładni poprzez przyjęcie, iż rolnik ma prawo wypełnić wniosek o przyznanie płatności zgodnie z własnymi wyobrażeniami a nie zgodnie ze stanem rzeczywistym, gdy tymczasem płatności mogą być przyznane tylko do gruntów kwalifikowanych, faktycznie użytkowanych przez wnioskodawcę.

3. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że niedostateczne odniesienie się przez organ do materiału dowodowego w uzasadnieniu faktycznym uchylonej decyzji mogło mieć wpływ na wynik sprawy w takim sensie, iż z tego powodu W. K. nie mogła wykryć błędu w zwykłych okolicznościach i zorientować się, że pobrała za dużo pieniędzy pomimo, iż była poinformowana o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa choćby w poprzedzających wydanie uchylonej decyzji rozstrzygnięciach organu i pomimo, że rolniczka miała możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator szczegółowo odniósł się do postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

III

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest nie zasadna i podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle wiążą się z zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego, zasadne jest łączne odniesienie się do wskazanych zarzutów.

Należy podkreślić, iż z wywodu prawnego przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika wprost, że powodem uchylenia kontrolowanej decyzji było nieprawidłowe zastosowanie przez organ art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 na tle zaistniałych okoliczności faktycznych sprawy na skutek przyjęcia, że błąd organu - w postaci przyznania płatności do nieprawidłowo ustalonej powierzchni użytków rolnych - mógł zostać wykryty przez rolnika.

W ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną W. K. składając wniosek o przyznanie płatności, miała obowiązek zweryfikowania danych zawartych we wstępnie wypełnionym wniosku przesłanym przez organ i w przypadku ich niezgodności ze stanem rzeczywistym, miała obowiązek zmiany zawartych w nim danych i w związku z tym, miała obiektywną możliwość wykrycia błędu popełnionego przez organ wydający decyzję przyznającą płatność w zawyżonej wysokości.

Odnosząc się do tak ustalonego stanu sprawy wskazać należy, iż wyłączenie obowiązku zwrotu płatności, o którym mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, przy założeniu, że jest to płatność nienależna, a tę okoliczność przesądza w tej sprawie ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przyznaniu płatności, uwarunkowane jest dwoma przesłankami, które muszą być spełnione łącznie - pomyłką organu i brakiem możliwości jej wykrycia przez rolnika.

W sprawie nie jest kwestionowana pomyłka organu. Kwestią sporną jest natomiast zaistnienie drugiej przesłanki - obiektywnej możliwości wykrycia pomyłki organu przez rolnika.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż organ - w kontekście uzasadnienia decyzji II instancji - niezasadnie przyjął, iż rolnik w przedmiotowej sprawie miał obiektywną możliwość wykrycia błędu popełnionego przez organ.

Podkreślenia wymaga, iż wniosek Skarżącej o przyznanie płatności kontrolowanych był przez organ administracyjny i w wyniku tej kontroli przyznana została płatność w pomniejszonej wysokość. Jak wynika z uzasadnienia decyzji II instancji dane zawarte we wniosku zostały poddane kontroli w zakresie zgodności, kompletności i kontroli administracyjnej danych. W. K. wezwana została również do usunięcia braków wskazanych przez organ jak również złożyła korektę wniosku, w związku z wykazaniem przez organ nieprawidłowości.

W związku z powyższym należy uznać, iż W. K. nie miała obiektywnej możliwości wykrycia błędu popełnionego przez organ, gdyż wiedziała, że jej wniosek kontrolowany jest przez organ administracyjny - składała wyjaśnienia oraz korektę wniosku - i miała prawo przypuszczać, że decyzja wydana 1 lutego 2012 r. jest zgodna z prawem a wysokość płatności bezpośrednio wynika z danych zawartych we wniosku o ich przyznanie.

Należy podkreślić, iż nie można wymagać od rolnika, iż w przypadku gdy jego wniosek poddany jest szczegółowej kontroli, a wnioskodawca bierze czynny udział w wyjaśnieniach nieprawidłowości, miał on obiektywną możliwość wykrycia błędu popełnionego prze organ.

Wobec tego, że w sprawie nie wykazano, iż spełniona została przesłanka, iż błąd jest tego rodzaju, że mógł być wykryty przez rolnika, należało uznać - w ślad za Sądem pierwszej instancji -, iż decyzja organu II instancji narusza wskazane w uzasadnieniu wyroku przepisy prawa.

Reasumując powyższe Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

------5

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.