Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1775032

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 maja 2015 r.
II GSK 386/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec.

Sędziowie: NSA Małgorzata Korycińska (spr.), del. WSA Mirosław Trzecki.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 22 września 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 795/14 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia (...) września 2011 r. nr (...) w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę K. O. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia (...) września 2011 r. w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskich.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

skarżąca ubiegając się o płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007 (drugi rok uczestnictwa w programie) w dniu 16 kwietnia 2007 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne uprawy sadownicze w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności (S02d01) o łącznej powierzchni 100,22 ha, na działkach rolnych położonych w województwach - (...) i (...).

Kontrola administracyjna danych wniosku wykazała, że strona w pierwszym roku realizacji programu nie deklarowała działek rolnych położonych w woj. (...). Przeprowadzono więc kontrolę na miejscu w dniu 3 października 2007 r. w woj. (...) i w dniu 24 stycznia 2008 r. w woj (...). W jej wyniku ustalono błąd przedeklarowania wynoszący 60,45%.

W związku z tymi ustaleniami Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r. odmówił przyznania płatności. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej:, k.p.a.), po czym organ I instancji decyzją z dnia 8 października 2008 r. ponownie odmówił przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał tę decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1207/09 uwzględnił skargą skarżącej na decyzję w przedmiocie odmowy przyznania płatności. Sąd uznał za konieczne uzupełnienie materiału dowodowego o wyniki kompleksowej kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej. Stosownie do zaleceń Sądu kontrola została przeprowadzona w dniu 8 stycznia 2010 r. na terenie województwa (...) oraz w dniu 28 maja 2010 r. na terenie województwa (...). W oparciu o jej ustalenia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia 23 maja 2011 r. przyznał za 2007 r. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w C. z dnia (...) września 2011 r., a skarga na decyzję organu odwoławczego oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 1998/11. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 30/13, uznając za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), uchylił ten wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem objętym obecnie rozpoznawaną skargą kasacyjną oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organów, że oparcie rozstrzygnięcia tylko na wynikach kontroli przeprowadzonych w 2010 r. do płatności za 2007 r. i pominięcie pozostałych wyników kontroli oraz innych dowodów zebranych w sprawie byłoby niedopuszczalne i niezgodne z treścią art. 77 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem Sądu zasadnie organ przyjął, że kontrole z 2010 r. zostały przeprowadzone w zmienionym stanie prawnym, zatem ilość sadzonek na hektar obowiązująca od 2009 r. nie może być odnoszona do sytuacji na gruncie z roku 2007. Słusznie organy uwzględniły dowody dodatkowe w postaci faktur potwierdzających daty dokonanych zakupów sadzonek orzecha, i z których wynika, że tylko na działkach rolnych położonych w województwie (...) mogły być wykonane nasadzenia. Zdaniem Sądu, nie można również podważyć ustaleń organu, co do istnienia na działce rolnej G drogi dojazdowej.

W ocenie Sądu słusznie również organ przeanalizował plan działalności rolnośrodowiskowej dla gospodarstwa rolnego skarżącej i wskazał, że podstawowym warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizacja pakietów zgodnie z opracowanym planem działalności rolnośrodowiskowej. Nie podlega wątpliwości, że w planie zapisano m.in., że działki rolne H i F położone na działkach ewidencyjnych 3/64 i 7/27 to łąka trwała IV klasy bonitacyjnej (cała działka H) i w przeważającej części działka F. Obie działki ewidencyjne położone są w dolinie rzeki (...) w części zalewowej doliny na glebach organicznych i organiczno-mineralnych. Według zapisów w ewidencji gruntów i budynków, deklarowane działki rolne stanowią trwały użytek zielony.

Sąd podzielił stanowisko organu, że rolnik i doradca rolnośrodowiskowy zgłaszając do płatności uprawę orzecha włoskiego na tych działkach nie dostosowali się do przepisu art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekstekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.).

Słusznie też, zdaniem Sądu organ wskazał, że obszar doliny (...), w tym i działki rolne H i F są zmeliorowane w dostosowaniu do użytkowania jako łąki a proponowane użytkowanie jako sad orzechowy, jest sprzeczne nie tylko z wyżej wymienionym przepisem, ale i z zapisami zawartymi w planie działalności rolnośrodowiskowej i nie gwarantuje osiągnięcia celu zakładanego w planie - produkcji sadowniczej - produkcja orzecha włoskiego.

Sąd wskazał, że wobec stwierdzenia, że plan działalności rolnośrodowiskowej dla działek rolnych H i F został sporządzony niezgodnie z wymogami racjonalnego zagospodarowania łąk trwałych, organ słusznie na podstawie § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 20 lipca 2004 r.) wstrzymał płatność rolnośrodowiskową do tych działek rolnych, albowiem jej przyznanie byłoby sprzeczne z celami doradztwa rolniczego, określonymi w art. 2 ust. 2 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, w szczególności byłoby sprzeczne z zasadą wspierania zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich.

Sąd zauważył też, że organy nie stwierdziły, że niedopuszczalna jest uprawa orzecha włoskiego na glebach IV i V klasy, nie wskazały też, że uprawa orzecha wymaga określonych warunków glebowych. Odniesienie do warunków glebowych, terenów zalewowych rzeki (...) zostało przedstawione przy omówieniu planu działalności rolnośrodowiskowej oraz wobec nieudanej, na skutek zalania działki, próby kontroli na miejscu.

W ocenie Sądu niezasadny okazał się również zarzut skarżącej, że podstawą odmowy płatności do działek rolnych H, F, był art. 70 ust. 4 Prawa wodnego, gdyż treść tego przepisu została jedynie przytoczona w uzasadnieniu decyzji dla wykazania, że działki rolne H, F położone są w dolinie rzeki (...) w części zalewowej doliny.

Sąd wskazał, że zasadnie organ przeanalizował złożony przez skarżącą plan rolnośrodowiskowy i odniósł jego treść do przepisów prawa oraz stanu faktycznego działki. Miał też rację organ stwierdzając, że plan działalności rolniczej musi uwzględniać cele środowiskowe, jak i prawo wspólnotowe, a jednym z tych celów jest zachowanie krajobrazu rolniczego i trwałych użytków zielonych w niezmienionym stanie, co zostało zapisane w zadaniach do realizacji w pakiecie-rolnictwo ekologiczne w załączniku nr 1 rozdział II ust. 2 punkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. W ocenie Sądu zalecenie posadzenia orzecha włoskiego na gruncie stanowiącym trwały użytek zielony jest niezgodne z zadaniem do realizacji w pakiecie rolnictwo ekologiczne oraz z podjętym zobowiązaniem producenta rolnego w planie rolnośrodowiskowym.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 p.p.s.a.

II

Skargę kasacyjną wniosła K. O. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1.

naruszenie art. 145 § 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz następującymi przepisami prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a)

art. 70 ust. 4 ustawy Prawo wodne w zw. z § 17 ust. 1 pkt.l lit. b rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie;

b)

art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez odmowę skarżącej prawa do zmiany przeznaczenia trwałych użytków zielonych;

c)

art. 86 Rozporządzenia RADY (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. L 270 z 21.10.2003, str. 1) poprzez wprowadzenie pozaustawowego wymogu przyznania płatności w postaci - kryterium warunków glebowych;

d)

§ 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.;

e)

§ 17 pkt 1 w zw. z § 4 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. poprzez uznanie, że zachodzi w sprawie przesłanka wstrzymania płatności ze względu na opracowanie planu rolnośrodowiskowego niezgodnie z wymogami prawa;

f)

§ 2 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1, 3, 4 oraz § 11 ust. 2 i 3, § 13 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. i nieuwzględnienie prawa producenta rolnego do zwiększenia powierzchni objętej programem w drugim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w zw. z art. 23 i 24 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008;

g)

art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 229, poz. 2273) poprzez jego błędne zastosowanie;

h)

§ 19 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262; dalej: rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r.) poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie;

i)

§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. w zw. Z art. 20 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.

2)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a)

przyjęcie za słuszne błędnego ustalenia organów ARiMR, nieznajdującego podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym, iż działki F i H na dzień złożenia wniosku o płatność stanowiły nadal trwały użytek zielony;

b)

art. 77 i 84 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. i w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez przyjęcie za słuszne nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w przedmiocie działek F i H, sprzeczność poczynionych ustaleń z materiałem dowodowym zebranym w sprawie - tj. stwierdzenie, iż gleba na działkach F i H nie nadaje się do uprawy orzecha, podczas gdy z licznych protokołów kontroli na miejscu zgromadzonych w sprawie wynika, iż orzech na działkach F i H rośnie dobrze, a kontrolujący nie mają żadnych dodatkowych zastrzeżeń.

Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G.; oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, które w tej sprawie nie występują. Nie rozpoznaje więc ponownie sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z kolei zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wielokrotnie w orzecznictwie NSA podkreślano, że Sąd nie może domyślać się argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zatem obowiązek nałożony tym przepisem oznacza, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienie wskazanej normie prawnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem.

Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną zauważyć należy, że zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa, w większości jej zarzutów nie wskazano formy naruszenia, a redakcja ich uzasadnienia nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, na czym polegało uchybienie przepisowi lub przepisom wskazanym w petitum środka odwoławczego. To sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny mógł ocenić merytorycznie tylko te zarzuty skargi kasacyjnej, które w powiązaniu z ich uzasadnieniem pozwalały na w miarę jednoznaczne ustalenie powodów, dla których skarżąca uważa, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu. Oznacza to również, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić tych zarzutów, które w ogóle nie zostały uzasadnione.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezbędne uporządkowanie stanu faktycznego rozpoznawanej, w granicach skargi kasacyjnej, sprawy. Z ustaleń dokonanych przez organy Agencji, a przyjętych przez Sąd I instancji i niekwestionowanych przez skarżącą wynika, że strona podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe (uprawa orzecha włoskiego) w 2006 r. na działkach rolnych C, D, E położonych w województwie mazowieckim. W następnym roku realizacji przedsięwzięcia zadeklarowała do płatności nadto uprawę na działkach rolnych F, G, H, położonych w województwie (...) o powierzchni odpowiednio 36, 60 ha, 0, 55 ha i 44 ha. Na tym etapie postępowania sądowadministracyjnego sporne pozostaje jedynie nieobjęcie płatnością rolnośrodowiskową działek rolnych F i H położonych z województwie (...). Poza sporem pozostaje natomiast kwestia trzeciej działki położonej w tym województwie, która stanowi drogę dojazdową (działka G), jak i płatność obejmująca działki położone w województwie mazowieckim. Nie jest także kwestionowane to, że działki, których spór dotyczy położone są w części zalewowej doliny rzeki.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w kolejności przedstawionej w jej petitum Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 70 ust. 4 Prawa wodnego. Przepis ten stanowi, że przy planowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń melioracji wodnych, podstawowych i szczegółowych, należy kierować się potrzebą zachowania zróżnicowanych biocenoz polnych i łąkowych. Racje ma autor skargi kasacyjnej wskazując, że jego adresatem są podmioty, które planują, wykonują i/ lub utrzymują urządzenia melioracyjne. Nie dostrzega jednak tego, co wyraźnie wynika zarówno z zaskarżonej decyzji jak i z uzasadnienia wyroku, że przepis ten nie stanowił podstawy wykluczenia z płatności spornych działek. Powołanie tego przepisu w uzasadnieniu decyzji służyło wykazaniu, że po pierwsze, nie można skutecznie zakładać osiągnięcia celu jakim jest produkcja orzecha włoskiego na terenach zalewowych. Po wtóre wykazaniu, że teren ten, w uwagi właśnie na jego usytuowanie, został zmeliorowany zgodnie z jego przeznaczeniem i faktycznym wówczas użytkowaniem-trwałe użytki zielone.

W ocenianym zarzucie skarżąca powiązała naruszenie art. 70 ust. 4 Prawa wodnego z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Takie powiązanie jest niezrozumiałe. Przepis § 17 tego rozporządzenie reguluje kwestie wstrzymania i zwrotu płatności, a w tej sprawie skarżącej przyznano płatność w pomniejszonej wysokości. Ściślej rzecz ujmując przyznano płatność do powierzchni 15,54 ha obejmującej działki położone w województwie mazowieckim. Zauważyć przy tym należy, że to, że organ w uzasadnieniu decyzji odwołał się do treści § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. nie oznacza, że regulacja ta pozostaje w bezpośrednim związku z treścią rozstrzygnięcia.

Niezrozumiały jest następny zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 28 ust. 6 "ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego". Płatności rolnośrodowiskowe, o które ubiegała się skarżąca w stanie prawnym wiążącym dla sprawy regulowała ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) i wydane w oparciu o jej art. 3 ust. 2 rozporządzeniu z dnia 20 lipca 2004 r. Do płatności tych nie miały zastosowania przepisy regulujący inny rodzaj płatności, jakimi są płatności bezpośrednie. Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że uzasadnienie tego zarzutu zmierza do wykazania, że skarżąca mogła zmienić przeznaczenie trwałych użytków zielonych i to bez zgody organu. Stawiając taką tezę skarżąca zupełnie pomija prawny obowiązek realizacji zadań w ramach określonego pakietu. Zadania te określa załącznik nr 1 do rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., który w rozdziale 2 ustępie 2 pkt 2 stanowi o obowiązku zachowanie na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych, a odstępstwo od tej zasady obejmuje zmniejszenie powierzchni ostoi, a nie trwałych użytków zielonych, tak jak to usiłuje przedstawić skarżąca.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej obejmuje naruszenia art. 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 "poprzez wprowadzenie pozaustawowego wymogu przyznania płatności w postaci kryterium glebowego". W myśl tego przepisu płatność pomocy wspólnotowej jest uzależniona, w szczególności, od minimalnej powierzchni poletek oraz minimalnej gęstości obsadzenia drzewami. Użyte w nim określenie "w szczególności" wskazuje wprost, że nie są to jedyne przesłanki udzielenia pomocy unijnej. W krajowym porządku prawnym materialne przesłanki udzielenia płatności rolnośrodowiskowych zostały określone w § 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Skarżąca w uzasadnieniu ocenianego zarzutu wskazuje jedynie na ust. 1 tego przepisu, nie dostrzegając przy tym treści ust. 2 tego przepisu. Przepis ten definiuje pojęcie działalności rolniczej stanowiąc, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia, że uważa się za nią produkcję rolniczą. Nie powinno budzić wątpliwości, że produkcja rolnicza, to zorganizowana działalność służąca osiągnięciu zamierzonego celu. W tej sprawie, celem tym powinna być produkcja orzecha włoskiego, a to oznacza, że działalność rolnicza powinna być prowadzona w warunkach umożliwiających jego osiągnięcie. Takie też założenie zostało przedstawione w planie rolnośrodowiskowym, w którym określono zasady zakładania sadów orzechowych. Z przedstawionych powodów zarzut ten uznać należało za nietrafny. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżąca w sposób wybiórczy przedstawia motywy zawarte w decyzji skontrolowanej przez Sąd I instancji. Pomija całkowicie treść protokołu kontroli przeprowadzonej w 2007 r. na spornych działkach, a tego wszak roku dotyczyło rozstrzygnięcie w przedmiocie płatności.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Przepis ten określa przesłankę przyznania płatności stanowiącą o zobowiązaniu się rolnika do realizacji pakietów zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Norma ta zatem nakłada na rolnika obowiązek realizacji programu rolnośrodowiskowego zgodnie z planem. Tak też wyłożył ten przepis Sąd I instancji i tak też należy rozumieć sformułowanie użyte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, " że z chwilą wpisania zasad do planu działalności rolnośrodowiskowej są obowiązującym prawem do wykonania przez producenta". Użycie tego sformułowania nie oznacza, że Sąd uznał "poszczególne zapisy tego dokumentu" za mające charakter normatywny.

W następnym zarzucie skargi kasacyjnej skarżąca podjęła próbę zakwestionowania legalności zaskarżonego wyroku poprzez "nieuwzględnienie prawa producenta rolnego do zwiększenia powierzchni objętej programem w drugim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ani uzasadnienie zaskarżonego wyroku ani też uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na sformułowanie tezy prezentowanej przez skarżącą o "nieuwzględnieniu prawa" do zwiększenia powierzchni. Jak się wydaje skarżąca błędnie upatruje "pozbawienie" jej prawa do płatności w "opieszałości" organów, które przed terminem określonym w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwojów wiejskich nie wydały pozytywnego rozstrzygnięcia. Przepis ten stanowi, że pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. Skarżąca wskazując go jako wzorzec kontroli rozstrzygnięcia Sądu I instancji pomija, że to nie z powodu upływu terminu określonego w tym przepisie pomoc w żądanym zakresie nie została jej przyznana, lecz na skutek ustaleń wynikających z położenia spornych działek i ich użytkowania w dacie złożenia wniosku jako trwałe użytki zielone.

W następnym zarzucie skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie § 19 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 z późn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie. Przepis ten stanowi, że do wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej lub kolejnych płatności rolnośrodowiskowych - w przypadku dodania nowych pakietów w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego lub zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe - dołącza się oświadczenie rolnika, że uprawiane przez niego drzewa i winorośl nie są uprawiane na gruntach, które zostały zmeliorowane przy zastosowaniu systemu melioracji niedostosowanego do tego typu upraw - w przypadku uprawy drzew lub winorośli w ramach realizacji wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu. W ocenie skarżącej dopiero od chwili wejścia w życie tej regulacji prawo nakładało wymóg dostosowania sposobu użytkowania gruntu do systemu melioracji, a jego "zastosowanie" w sprawie płatności za rok 2007 r. narusza zasadę lex retro non agit. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w tej sprawie organ nie stosował tego przepisu. Nie odmówił wszak płatności z powodów braków wniosku o jej przyznanie. Ponadto, to, że prawodawca w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013, w trakcie realizacji tego programu zdecydował się na wprowadzenie obowiązku wykazania już na etapie składania wniosku dostosowania upraw w ramach realizacji ściśle określonych wariantów do systemu melioracji, nie oznacza, że w uprzednim stanie prawnym organ nie był uprawniony do badania czy możliwe jest osiągnięcie określonego celu programu rolnośrodowiskowego z uwagi na położenie upraw (w tej sprawie teren zalewowy, dostosowany melioracyjnie dla trwałych użytków zielonych).

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej postawiony w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie poddaje się w ogóle kontroli merytorycznej. W petitum skargi kasacyjnej jej autor wymienia jedynie przepisy prawa materialnego nie wskazując na czym polegało ich naruszenie, natomiast w jego uzasadnieniu eksponowane są potencjalne braki w ustaleniach stanu faktycznego polegające na nieustaleniu jaki był stan zagospodarowania działek F i H w chwili składania wniosku oraz czy i jaka była powierzchnia trwałych użytków zielonych na tych działkach w tej dacie oraz "kiedy i kto zmienił sposób zagospodarowania użytku rolnego".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie można kwestionować ustaleń faktycznych, czy też braków obejmujących zaniechanie ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego.

Zauważyć przy tym należy, że skarżąca tak samo argumentuje zarzuty postawione w ramach podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się zatem w tym miejscu do zarzutu zaniechania dokonania ustaleń w ramach oceny zarzutu obejmującego naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. podkreślenia wymaga, że istotny jest "stan zagospodarowania" działek w 2007 r., a ściślej rzecz ujmując stan istniejący w dniu złożenia wniosku o płatność. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w województwie (...) wynika, że działka F, na której deklarowano 36,60 ha uprawy orzecha włoskiego to łąka. Ta sama okoliczność wynika z przedłożonego przez skarżącą planu działalności rolnośrodowiskowej, w którym podano, że działki rolne F i H to łąka trwała. Pomijając te dowody, lub traktując je wybiórczo, skarżąca usiłuje wykazać, że dane z ewidencji gruntów, z których również wynika, że działki te to trwały użytek zielony, były w dacie składania wniosku nieaktualne. Tymczasem przeczą temu wyżej wskazane dowody. Podkreślenia także wymaga, że organ ustalił, a skarżąca tego nie kwestionuje, że zakup sadzonek do obsadzenia na spornych działkach miał miejsce po dacie złożenia wniosku o płatność, a zatem " zmiana sposobu zagospodarowania użytku" musiała nastąpić po wystąpieniu o płatność za 2007 r. Zauważyć też należy, że sposób użytkowania działki H wynika także wprost z umowy dzierżawy znajdującej się w aktach administracyjnych.

Oceniając ten zarzut nie można również nie dostrzec, że skarżąca po raz kolejny usiłuje wykazać, że nie naruszyła zobowiązania do zachowania trwałych użytków zielonych. Raz jeszcze zatem należy podkreślić, że zmniejszenie w uzasadnionych wypadkach powierzchni przy zachowaniu co najmniej 3% powierzchni w gospodarstwie rolnym, dotyczy powierzchni ostoi, którą prawodawca zalicza do elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody (załącznik nr 1 rozdział 2 ustęp 2 pkt 2 do rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.). Z przedstawionych powodów zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

Niezasadny jest także zarzut zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego " w celu zbadania właściwości gleby na działkach F i H". To, że działki te leżą na terenie zalewowym jest bezsporne. Z kolei to, że takie warunki nie sprzyjają uprawie wynika z przedłożonego przez skarżącą planu rolnośrodowiskowego.

W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono nadto Sądowi I instancji naruszenie art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 127 k.p.a., ale wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia ich naruszenia zarzuty te nie poddają się kontroli merytorycznej. Ta sama uwaga obejmuje zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.