Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1775027

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 16 kwietnia 2015 r.
II GSK 375/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.).

Sędziowie NSA: Małgorzata Rysz, Zbigniew Czarnik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 783/13 w sprawie ze skarg Rzecznika Praw Obywatelskich i M. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 783/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargi Rzecznika Praw Obywatelskich i M. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 11 marca 2005 r. M. C. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w R. wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych.

Decyzją z dnia (...) lutego 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał M. C. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 4.818,66 zł. W treści decyzji zaznaczono, że płatność wypłacana będzie przez 5 lat, przy czym warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności. Nadto w decyzji wskazano, że w ciągu 7 dni po ww. terminie należy złożyć oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia, przy czym wymaganym załącznikiem do tego oświadczenia będzie dokument potwierdzający zrealizowanie zadeklarowanego przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia (...) lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wstrzymał płatność przyznaną ww. decyzją dla gospodarstwa niskotowarowego w roku czwartym i piątym. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, że producent rolny nie złożył oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć.

M. C. wniósł odwołanie od ww. decyzji a następnie, pismem z dnia 23 kwietnia 2009 r., zwrócił się m.in. o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, w dniu (...) sierpnia 2009 r. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu (...) października 2009 r. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił w sposób wystarczający, że niedopełnienie czynności w terminie nastąpiło bez jego winy.

Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR, postanowieniem z dnia (...) grudnia 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia (...) października 2009 r.

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt. II SA/Łd, 179/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę M. C. na powyższe postanowienie, stwierdzając, że co do zasady odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa. Zwrócił jednak uwagę, że istotnym problemem, jaki wyłonił się przy rozpoznawaniu sprawy, jest kwestia charakteru terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. WSA w Ł. stanął na stanowisku, że skoro brak podstaw prawnych do przypisania jakichkolwiek skutków niezachowania tego terminu, to uznać należy, że wolą ustawodawcy było przypisanie temu terminowi wyłącznie charakteru instrukcyjnego.

W dniu 5 sierpnia 2010 r. M. C. złożył wniosek o wznowienie płatności niskotowarowej w roku czwartym i piątym.

W dniu (...) kwietnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5.

Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO, Rzecznik) 18 kwietnia 2011 r. wystąpił z pismem do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R., zawierającym prośbę o ustosunkowanie się do wniosku M. C. o wznowienie płatności niskotowarowej. Pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przesłał Rzecznikowi swoje stanowisko w sprawie.

W dniu 30 kwietnia 2011 r. M. C. złożył odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia (...) kwietnia 2011 r. o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku czwartym i piątym.

W dniu (...) maja 2011 r. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR wydał postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

M. C. złożył skargę na powyższe postanowienie do WSA w Ł., a w dniu 13 czerwca 2011 r. ponownie wystąpił o wznowienie wypłaty płatności niskotowarowej w roku czwartym i piątym.

Postanowieniem z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 707/11, WSA w Ł. odrzucił skargę M. C. na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W dniu 30 lipca 2012 r. do Dyrektora (...[ Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia (...) kwietnia 2011 r. o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku czwartym i piątym. W uzasadnieniu pisma podniesiono m.in., że WSA w Ł. w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 179/10, wyraźnie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do wstrzymania skarżącemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku czwartym i piątym. Zdaniem RPO z uwagi na charakter prawny uchybionego terminu stwierdzić należy, że doszło w sprawie do rażącego naruszenia przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870; dalej: rozporządzenie RM z dnia 7 grudnia 2004 r.), co spełnia przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: k.p.a.

Decyzją z dnia (...) października 2012 r. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia (...) kwietnia 2011 r., uznając, że termin, o którym mowa w § 8 ust. 2 ww. krajowego rozporządzenia, ma charakter ustawowego terminu zawitego, a jeśli termin procesowy zawity nie zostanie stronie przywrócony - z uwagi na brak podstaw do jego przywrócenia określonych w art. 58 k.p.a. - czynność dokonana z uchybieniem takiego terminu jest bezskuteczna. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), organ stwierdził, że stanowisko WSA w Ł. w zakresie charakteru prawnego uchybionego terminu, jako wychodzące poza granice sprawy, która dotyczyła wniosku o przywrócenie terminu, nie jest dla organu wiążące.

Odwołanie od ww. decyzji złożył M. C. oraz Rzecznik Praw Obywatelskich. RPO podniósł m.in. kwestie prawa unijnego w zakresie określenia misji oraz celów wsparcia dla gospodarstw niskotowarowych, co w konsekwencji skutkować powinno taką interpretacją obowiązujących przepisów, zgodnie z którą to na organie ciążył obowiązek wezwania rolnika do przedłożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia przed wypłaceniem kolejnej płatności za rok czwartym i piąty. Zdaniem RPO organ I instancji nie zauważył rażącego naruszenia prawa do jakiego doszło poprzez pominięcie przy ocenie sprawy wykładni celowościowej prawa krajowego i unijnego.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano m.in., że z uwagi na rozbieżność co do charakteru prawnego omawianego terminu w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie można uznać, że przyjęcie przez organ jednej ze wskazanych wyżej opcji stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargi wnieśli RPO i M. C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. wskazał przede wszystkim, że jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) a naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.

Sąd I instancji wskazał, że argumentacja prezentowana przez strony skarżące skupia się na ocenie charakteru prawnego terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oraz wpływie oceny dokonanej w tym zakresie przez WSA w Ł. (sygn. akt II SA/Łd 179/10) na tok postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) kwietnia 2011 r. Zdaniem WSA, termin do złożenia oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., jest terminem procesowym. Ww. oświadczenie należy traktować jako czynność procesową, inicjującą postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej już wcześniej decyzją płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Oświadczenie stanowi formę podania w rozumieniu art. 63 § 1 i 2 k.p.a., dlatego też w przypadku uchybienia terminu do jego złożenia strona jest pozbawiona możliwości skutecznego dokonania czynności. Z uwagi na to, że termin określony w § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia jest terminem procesowym mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k.p.a.

Sąd I instancji uznał, że skoro w orzecznictwie występuje spór co do wykładni omawianego terminu, nie można mówić, że przyjęcie koncepcji odmiennej w tym zakresie stanowić może rażące naruszenie prawa. Nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących pominięcia wykładni celowościowej przepisów unijnych, wskazywanych w skardze RPO, WSA podniósł, że zasadność stanowiska przyjętego w decyzji z dnia (...) kwietnia 2011 r. kwestionowana być mogła w toku postępowania wszczętego zwykłymi środkami odwoławczymi, nie w trybie postępowania nadzwyczajnego.

Sąd I instancji uznał również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia kryteria art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ odniósł się bowiem w sposób prawidłowy do wszystkich zarzutów odwołania a mając na uwadze, że kwestia wykładni przepisu nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, nie można czynić organowi zarzutu pominięcia rozważań dotyczących wykładni wskazywanych przepisów.

Wobec zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez pominięcie przesądzenia przez WSA w Ł. kwestii braku podstaw do wstrzymania płatności za rok czwartym i piąty, Sąd I instancji zgodził się z wyjaśnieniami organu, że ten związany był rozstrzygnięciem Sądu w zakresie dotyczącym oddalenia skargi na postanowienie w sprawie odmowy przywrócenia terminu. W zakresie, w jakim Sąd zawarł w uzasadnieniu wyroku rozważania dotyczące skutku niezachowania terminu, organ nie był związany poglądami Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich, zaskarżając to orzeczenie całości, wnosząc o jego uchyleni w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że decyzja Prezesa ARiMR z dnia (...) grudnia 2012 r. nie naruszyła przepisów postępowania, a w konsekwencji na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której akt ten naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

- przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów odnoszących się do płatności dla gospodarstw niskotowarowych w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i przyjęcie, że decyzja Prezesa ARiMR z dnia (...) grudnia 2012 r., jak też poprzedzającą ją decyzja Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia (...) października 2012 r. w sposób prawidłowy przyjęły, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia (...) kwietnia 2011 r. o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, nie naruszyła rażąco prawa, a w konsekwencji na nieuchyleniu decyzji Prezesa ARiMR z dnia (...) grudnia 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, że organ nie dokonał pełnej oceny decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia (...) kwietnia 2011 r. pod kątem zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego RPO nie podzielił argumentacji Sądu I instancji, odnoszącej się do pominięcia przez organy oceny, czy kwestionowana decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia (...) kwietnia 2011 r. narusza w sposób rażący wskazane przez RPO przepisy prawa unijnego, w szczególności przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, określającego przecież warunki dla wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi zatem - według Rzecznika - o inną koncepcję wykładni przepisów prawa dotyczących wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, tylko o analizę ewentualnego wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

RPO podniósł, że po przystąpieniu Polski do UE ocena rażącego naruszenia prawa nie może odbywać się wyłącznie w odniesieniu do przepisów prawa krajowego. Organ - nie rozpoznając wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie wskazanym powyżej i nie przedstawiając swojego stanowiska w uzasadnieniu decyzji - naruszył zatem przepisy postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Rzecznik, powołując art. 34 ust. 1,2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz art. 67 i 68 rozporządzenia Komisji (WE) 817/2004 stwierdził, że tylko niezrealizowanie przez rolnika w terminie przedsięwzięcia przedstawionego w planie rozwoju, może stanowić podstawę do wstrzymania płatności w czwartym i piątym roku dla gospodarstwa niskotowarowego. Takiej podstawy zaś na pewno nie może stanowić niezłożenie oświadczenia o tym, czy przedsięwzięcie to zostało zrealizowane czy nie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw - nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa, należy wskazać, że zgodnie z zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Sądu I instancji, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Zdaniem WSA nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi jednoznacznie ustanowionemu w prawie. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy wydana z takim naruszeniem prawa decyzja wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

Takie rozumienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w istocie skargą kasacyjną kwestionowane nie jest.

Zgodzić należy się jednak z wywodami Rzecznika Praw Obywatelskich, że na akceptację zasługuje wyrażany w orzecznictwie pogląd, że po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, ocena rażącego naruszenia prawa nie może odbywać się jedynie w odniesieniu do przepisów prawa krajowego. W stanie prawnym po 1 maja 2004 r. rażące naruszenie prawa zachodzi także wówczas, gdy organ wyda decyzję ostateczną w oparciu o przepis prawa krajowego, która to norma prawna - poprzez proste zestawienie - pozostaje w sprzeczności z prawem unijnym (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 449/09).

W rozpatrywanym przypadku brak jednak podstaw by przyjąć, że regulujące sporną kwestię przepisy prawa krajowego pozostawały w sprzeczności z przepisami prawa unijnego.

Poza sporem decyzja z dnia (...) lutego 2006 r. - przyznająca M. C. na jego wniosek z 11 marca 2005 r. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego - została wydana na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskich Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.). W jej art. 3 ust. 2 pkt 1 zawarto upoważnienie dla Rada Ministrów do określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską.

Ustawa ta realizowała wykonanie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE. Nr L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r., str. 80); dalej: Rozporządzenie Nr 1257/1999.

Tak więc przy ocenie zgodności przepisów krajowych z prawem unijnym należało uwzględnić regulacje Rozporządzenia Nr 1257/1999 - nie zaś rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE Nr L 277 z dnia 21 października 2005 r., str. 1); dalej: Rozporządzenie Nr 1698/2005. Już z tych względów zarzut braku zestawienia treści krajowego rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. z treścią Rozporządzenia Nr 1698/2005 nie jest trafny.

Zauważyć można jednak, że zgodnie art. 33b Rozporządzenia Nr 1257/1999, wsparcie dla gospodarstw niskotowarowych, w trakcie restrukturyzacji sprzyjać będzie osiągnięciu następujących celów: a) zmniejszeniu problemów okresu przejściowego wynikających z faktu, iż sektor rolniczy oraz gospodarka wiejska nowych Państw Członkowskich wystawione są na konkurencję w ramach jednolitego rynku; b) ułatwienia i zachęcania do restrukturyzacji gospodarstw, które nie są jeszcze ekonomicznie żywotne. Dla celów niniejszego artykułu pojęcie »gospodarstw niskotowarowych« oznacza gospodarstwa, produkujące głównie na własne potrzeby ale również sprzedające część swojej produkcji (ust. 1).

Wg ust. 2 warunkiem uzyskania wsparcia jest przedstawienie przez rolnika biznes planu, który: a) wykazuje przyszłą ekonomiczną żywotność gospodarstwa; b) zawiera szczegółowy opis wymaganych inwestycji; c) zawiera określenie celów pośrednich i końcowych. Stosownie do ust. 3, zgodność z biznes planem, o którym mowa w ust. 2 sprawdzana jest po upływie trzech lat. Jeżeli cele określone w planie nie zostały osiągnięte w chwili kontroli po trzech latach, dalsza pomoc nie zostanie udzielona. Nie wymaga się jednak zwrotu środków już otrzymanych. Zgodnie zaś z ust. 4, wsparcie jest wypłacane corocznie w formie stałych płatności, do maksymalnej dopuszczalnej kwoty określonej w załączniku II, przez okres nieprzekraczający pięciu lat.

Z kolei w myśl art. 34 Rozporządzenia Nr 1698/2005, wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. d ppkt i), dla gospodarstw rolnych, które produkują przede wszystkim na cele własnej konsumpcji, jak również kierują część swojej produkcji na rynek ("gospodarstwa rolne niskotowarowe"), udziela się rolnikom, którzy przedstawią plan biznesowy (ust. 1). Ust. 2 stanowi, że postępy w odniesieniu do planu biznesowego, o którym mowa w ust. 1, podlegają ocenie po trzech latach. Wg ust. 3, wsparcie wypłaca się w postaci zryczałtowanej pomocy do maksymalnej kwoty określonej w załączniku I i maksymalnie przez okres 5 lat. Zgodnie z ust. 4, wsparcia udziela się w odniesieniu do wniosków zatwierdzonych do dnia 31 grudnia 2013 r.

Z treści przytoczonych regulacji obu rozporządzeń unijnych wynika jednoznacznie, że są one zbieżne, a nadto - co zresztą jest w sprawie poza sporem - w przedstawionym zakresie nie pozostają w sprzeczności z uregulowaniem kwestii zasad przyznawania wsparcia/płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w przepisach krajowego aktu wykonawczego (§ 1-7 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r.).

Zdaniem składu orzekającego NSA, jednakże ocena zgodności przepisów krajowych z prawem unijnym wymaga także oceny, czy przepisy prawa krajowego nie ograniczają skuteczności prawa unijnego.

Istotnie bowiem, w powołanym rozporządzeniu RM z dnia 7 grudnia 2004 r. prawodawca wprowadził regulację, zgodnie z którą płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny nie tylko zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu - ale także złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (§ 8 ust. 1). Przy tym oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. Z kolei wg § 9 ust. 1 płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 (...).

Zdaniem składu orzekającego NSA nie ma jednak podstaw by twierdzić, że wprowadzenie - dla uzyskania płatności za czwarty i piaty rok - wymogu wystąpienia ze stosownym wnioskiem, w określonym czasie, było sprzeczne z celem wsparcia przewidzianego prawem unijnym dla gospodarstw niskotowarowych i stanowiło niedopuszczalne - bo nieokreślone w przepisach rozporządzenia unijnego - ograniczenie.

Należy mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 37 ust. 4 Rozporządzenia Nr 1257/1999, Państwa Członkowskie mogą ustanowić dalsze lub bardziej restrykcyjne warunki przyznawania wsparcia Wspólnoty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, pod warunkiem jednak, że warunki te będą zgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w niniejszym rozporządzeniu.

Trzeba też mieć na względzie zasady kontroli określone art. 67-68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U.UE. Nr L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 30); dalej: Rozporządzenie Nr 817/2004.

Zgodnie z art. 67 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wstępne wnioski o udział w systemie i kolejne wnioski o płatności są sprawdzane w sposób zapewniający rzeczywistą weryfikację i zgodność z warunkami przyznawania pomocy. Państwa Członkowskie określają odpowiednie metody i sposoby kontroli każdego środka wsparcia, a także osoby podlegające kontrolom (...).

Stosownie do art. 68, kontrole administracyjne są wyczerpujące i obejmują kontrole przekrojowe, tam gdzie stosowne, między innymi z danymi pochodzącymi ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. Odnoszą się do powierzchni i zwierząt gospodarskich objętych danym środkiem wsparcia w celu uniknięcia wszelkich nieuzasadnionych płatności pomocy finansowej. Kontrolowana jest również zgodność ze zobowiązaniami długoterminowymi.

Mając na uwadze przytoczone regulacje - zdaniem składu orzekającego NSA - uznać należy, że wprowadzenie wymogu z § 8 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. oraz skutku jego niedochowania, w postaci wstrzymania wypłaty płatności w czwartym i piątym roku (§ 9 ust. 1) nie tylko mieści się w granicach swobody przyznanej Państwom Członkowskim (art. 37 ust. 4 Rozporządzenia Nr 1257/1999) ale i jest proporcjonalne w stosunku do nałożonych prawem unijnym obowiązków kontroli każdego środka wsparcia.

Wskazać należy też, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r. (sygn. akt C-454/11) - wobec pytania prejudycjalnego co do należności pomocy w przypadkach, w których pomimo że beneficjent pomocy wykonał zobowiązanie to jednak naruszył procedurę ustanowioną dla wniosku o wypłatę - orzekł (choć na tle zobowiązania rolnośrodowiskowego i obowiązku zwrotu wypłaconej pomocy), że rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się ono uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym beneficjent pomocy przyznanej w zamian za jego zobowiązania (...) obejmujące kilka lat ma obowiązek zwrotu całości pomocy już wypłaconej za lata poprzedzające, ponieważ nie złożył rocznego wniosku zgodnie z właściwymi przepisami krajowymi, choć beneficjent twierdzi, iż w dalszym ciągu wypełniał swoje zobowiązania dotyczące użytkowania odnośnych obszarów, choć nie został on wysłuchany przez właściwy organ administracyjny, lecz przeprowadzenie kontroli odnośnych obszarów na miejscu nie jest już możliwe ze względu na to, że dany rok się skończył.

Zawarta w uzasadnieniu wyroku TSUE argumentacja - że konieczność złożenia stosownych wniosków umożliwia sprawdzenie, czy podjęte kilkuletnie zobowiązania są przestrzegane (pkt 33), że tego typu uregulowania mieszczą się w granicach swobody przysługującej państwom członkowskim na mocy art. 37 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 (pkt 34), jak i że przepisy prawa unijnego nie zawierają postanowień, które wyraźnie sprzeciwiałoby się takim uregulowaniom krajowym (pkt 29 i 38) - jest w pełni trafna także w rozpatrywanym przypadku.

Nie można w końcu zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że rażąco w sprawie naruszono § 8 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. - tego względu, że ostatni z powołanych przepisów nie odnosi się do § 8 ust. 2.

Powołane (i cytowane wyżej) regulacje prawa krajowego w orzecznictwie były - co do charakteru terminu określonego w § 8 ust. 2 i skutków jego naruszenia - różnie interpretowane. W świetle wykładni zwrotu "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ulega jednak wątpliwości, że naruszenie prawa spowodowane błędną wykładnią przepisu - treść którego nie może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych - nie ma charakteru rażącego.

W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia prawa materialnego - sformułowane w petitum skargi kasacyjnej i doprecyzowane w jej uzasadnieniu - nie mogły być uznane za trafne.

Wniosku o uchylenie zaskarżanego wyroku nie usprawiedliwiają też zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uznał, że nie miał podstaw, by zarzucić organowi naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. - przez brak rozpoznania wniosku i przedstawienia swego stanowiska odnośnie do zarzutów rażącego naruszenia prawa unijnego - skoro wykładnia przepisów nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. To czy stanowisko Sądu I instancji jest wystarczające i tym samym trafne - wobec stawianego przez RPO zarzutu nieodniesienia się do wskazania na naruszenie prawa unijnego - jest kwestią odrębną. Należy jednak przypomnieć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko gdy uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ - i to istotny - na wynik sprawy. Mając na uwadze całokształt poczynionych rozważań, uznać należy, że tego typu związku w sprawie nie wykazano.

Z tych wszystkich względów żadna z podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, nie ma usprawiedliwienia a wyrok odpowiada prawu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.