Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1775023

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 9 kwietnia 2015 r.
II GSK 364/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Jagielska.

Sędziowie: NSA Joanna Kabat-Rembelska, del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 879/13 w sprawie ze skargi L. H. na decyzję S. K. O. w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 3 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 879/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę L. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z (...) marca 2013 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z (...) stycznia 2013 r. Prezydent Miasta G. nałożył na L. H. karę pieniężną w wysokości 2.062,37 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej - ul. D. w G. - bez zezwolenia zarządcy tej drogi w dniach: (...) października 2012 r., (...) października 2012 r., (...) października 2012 r., (...) października 2012 r., (...) października 2012 r. i (...) listopada 2012 r. poprzez umieszczenie dwustronnej reklamy o treści "Małe osiedle w zabudowie szeregowej (...), tel. (...)" o wymiarach 2,17 x 4,40 x 2 strony ekspozycyjne, to jest o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 19,096 m2 zamocowanej na platformie przyczepy o nr rejestracyjnym (...) będącej własnością L. H. (dalej: skarżący). Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 192, poz. 115, dalej: ustawa o drogach publicznych); § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz na podstawie uchwały nr (...) Rady Miejskiej w G. z dnia (...) grudnia 2004 r. nr (...).

W odwołaniu od tej decyzji L. H., reprezentowany przez adwokata, zarzucił organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych prowadzący do uznania, że zaistniały przesłanki stosowania art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie jakoby reklama została umieszczona na przyczepie w sposób trwały, tworząc pojazd konstrukcyjnie zmodyfikowany, tracący przez to cechy pojazdu służącego do przewozu towarowego, a także pominięcie dowodu w postaci zeznań skarżącego, iż laweta okazyjnie przewozi reklamy, a w związku z tym błędnego przekonania o konieczności posiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nadto skarżący wskazał na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania okoliczności faktycznych sprawy przez nieustalenie, iż skarżący był właścicielem przedsiębiorstwa, którego przedmiot był opisany na przewożonej reklamie. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że przyczepa, na której umocowano reklamę była sprawna, zdolna do poruszania się po drogach publicznych, zarejestrowana, jako pojazd i nie utraciła ona cech pojazdu, którego parkowanie jest dozwolone w wyznaczonych ku temu miejscach w pasach drogowych. L. H. zaakcentował, że sporna przyczepa zachowała cechy przyczepy towarowej, bowiem bez jakichkolwiek przeróbek konstrukcyjnych, poprzez proste zdjęcie umiejscowionego na nim obiektu, a nawet łącznie z tym obiektem, nadal możliwy jest transport towarowy, a powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 469/12 odwołujący się stwierdził, że według niego sytuacja tego pojazdu nie różni się niczym od umiejscowienia na bokach plandeki treści ujawniającej przedsiębiorstwo i jego produkt, ani od sytuacji przewozu konstrukcji z zamieszczonymi nań reklamami i okazyjnego parkowania takich pojazdów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO, Kolegium) nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z (...) marca 2013 r. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Według Kolegium, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, nie naruszono także prawa materialnego. W ocenie SKO, bezspornym jest, że odwołujący się nie posiadał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zatem organ był zobowiązany do wydania decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Kolegium, jest to decyzja związana, a organ ją wydający nie bada przyczyn zajęcia pasa drogowego i nie ocenia winy strony przy takim zajęciu. SKO przytoczyło definicję pasa drogowego z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz definicję reklamy. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego SKO stwierdziło, że w świetle art. 4 pkt 23 ustawy (definicja reklamy) nie ma znaczenia sposób zamocowania reklamy na przyczepie, istotne jest jedynie, że reklama znajdowała się w pasie drogowym. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10 Kolegium wskazało, że w sytuacji, gdy reklama jest na przyczepie, karę pieniężną, co do zasady nakłada się na właściciela przyczepy. Organ odwoławczy podkreślił również, że karę pieniężną nałożono nie za okres od (...) października 2012 r. do (...) listopada 2012 r., ale za konkretne wskazane w decyzji dni zajęcia pasa drogowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. (dalej: WSA w G.) L. H. wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W skardze ponowił zarzuty i argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego.

WSA w G. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) podzielił stanowisko organu, co do prawidłowości poczynionych ustaleń stanu faktycznego oraz przyjętej kwalifikacji prawnej. Sąd I instancji wskazał, że poza sporem jest, że w pasie drogowym ul. D., będącej drogą publiczną, w dniach (...), (...), (...), (...) i (...) października 2012 r., a także (...) listopada 2012 r. parkowała przyczepa o numerze rejestracyjnym nr (...), będąca własnością skarżącego, z zamocowaną na platformie przyczepy dwustronną tablicą o treści opisanej w zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA w G. bezsporne jest także, że umieszczona na platformie przyczepy tablica stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Nie jest także sporna powierzchnia reklamy, brak zezwolenia na jej umieszczenie w pasie drogowym a także sama wysokość kary nałożonej na skarżącego decyzją zarządcy drogi. Według Sądu I instancji, spór sprowadza się do tego, czy organy orzekające były uprawnione do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy w tym pasie znajdowała się przyczepa sprawna, zdolna do poruszania się po drogach publicznych, zarejestrowana, a sama reklama nie była z nią trwale związana, ani wraz z przyczepą nie tworzyła nowego obiektu. Odnosząc się do powyższego WSA w G. stwierdził, że przedmiotem sprawy nie jest przyczepa i okoliczności związane z legalnością jej postawienia. Przedmiotem sprawy jest bowiem kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklamy opisanej w decyzji. Okoliczności sprawy wymagają więc analizy i kwalifikacji z punktu widzenia reżimu, jakiemu podlegają drogi publiczne i umieszczanie na ich terenie różnych obiektów, w tym reklam. Zdaniem WSA w G., zasadniczą kwestią dla niniejszej sprawy jest ustalenie, czy znajdująca się na przyczepie reklama została umieszczona w pasie drogi publicznej. Ta bowiem okoliczność uzasadnia zastosowania reżimu przewidzianego ustawą o drogach publicznych. Odwołując się do definicji pasa drogowego zamieszczonej w art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych Sąd I instancji stwierdził, że o wielkości pasa drogowego decydują linie graniczne. WSA w G. wskazał, że ze złożonego do akt szkicu, niekwestionowanego przez L. H. wynika, iż przyczepa skarżącego, na której umieszczono reklamę, znajdowała się na terenie wyznaczonym liniami granicznymi drogi publicznej. Sąd I instancji podniósł, że art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że umieszczanie reklam w pasie drogowym wymaga zezwolenia zarządcy drogi, a samo pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 23 ustawy. Według WSA w G., w niniejszej sprawie reklamę stanowiła tablica posadowiona na przyczepie, stanowiąca nośnik informacji wizualnej. Tablica i znajdujące się na niej napisy niewątpliwie służyły upublicznieniu treści na niej widniejącej. Ze względu na tę okoliczność, podkreśla Sąd I instancji, nie mają znaczenia argumenty strony, że po drogach poruszają się pojazdy, na których ujawnione są treści reklamowe, a organy nie egzekwują od właścicieli tych pojazdów obowiązku uiszczania opłat i nie nakładają na nich kar. Rozstrzygnięcie statusu tak oznakowanych pojazdów nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem w niej informacja została upubliczniona na tablicy zamocowanej na przyczepie, a nie na karoserii, szybie czy plandece samochodu, jak to miało miejsce w przywołanym przez skarżącego nieprawomocnym wyroku WSA w G. sygn. akt II SA/Gl 469/12. Zdaniem Sądu I instancji, uznanie przez organy, że tablica zawierająca opisaną w decyzji informację stanowi reklamę, która ze względu na jej postawienie na terenie wyznaczonym granicami pasa drogowego wymagała zezwolenia zarządcy drogi, nie narusza przepisów ustawy o drogach publicznych. Zdaniem WSA w G., wbrew twierdzeniom L. H., nie jest istotne, na czym reklama jest posadowiona. Sąd I instancji przypomniał, że ponieważ skarżący nie posiadał zezwolenia na posadowienie reklamy, uzasadniało to nałożenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty należnej z tytułu zezwolenia na zajęcie pasa (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych). W ocenie WSA w G., wbrew twierdzeniom skarżącego, nie doszło do naruszenia przez organy zasad postępowania administracyjnego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, co jest warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że karę obliczono uwzględniając poszczególne dni, w których stwierdzono fakt ekspozycji reklamy oraz dzień, w którym zgodnie z oświadczeniem skarżącego doszło do jej usunięcia. WSA w G. wskazał, że organy wykazały fakt postoju przyczepy z zamocowaną na niej reklamą (protokoły z oględzin, notatki i zdjęcia) a ponieważ omawiana ustawa uzależnia opłatę od ilości dni, bez znaczenia pozostaje ciągłość i długość postoju. Według Sądu I instancji, prawidłowo też ustalono adresata decyzji, ponadto Sąd podkreślił, że skarżący nigdy nie twierdził, że reklama nie należy do niego.

W skardze kasacyjnej L. H. powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 23, i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną interpretację tych norm, polegającą na ustaleniu jakoby bez znaczenia dla ich stosowania pozostawała kwestia tego, czy zaparkowana przyczepa z zamontowaną nań konstrukcją reklamową była trwale powiązana z pojazdem, na którym się znajdowała i czy obie te rzeczy - pojazd oraz umiejscowiona nań płaszczyzna - tworzyły nowy obiekt, który utraciłby przez to cechy pojazdu - przyczepy - zdolnej służyć przewozom towarowym, a służył odtąd wyłącznie posadowieniu nań przekazu reklamowego i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 pkt 1 ww. ustawy i istniała podstawa dla wydania decyzji Prezydenta Miasta G. ZDM (...) w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na mocy Uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia (...) czerwca 2004 nr (...).

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie było kwestionowane w sprawie to, iż sporna przyczepa była sprawna, zdolna do poruszania się po drogach publicznych, zarejestrowana, jako pojazd. Wskazał, że podważał fakt konstrukcyjnego powiązania reklamy z pojazdem, uznając, iż materiał dowodowy w tym zakresie nie pozwalał poczynić takowych ustaleń, a okoliczność ta ma znaczenie prawne.

Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z poglądem WSA w G. zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje kwestia tego "na czym reklama jest posadowiona" oraz czy w ogóle istniało powiązanie konstrukcyjne reklamy z przyczepą. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, taka interpretacja zapisów art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 23 ustawy o drogach publicznych, która zrównywałaby sytuację przewożenia na pojeździe samodzielnego nośnika informacji reklamowej i doraźnego parkowania takiego pojazdu w pasie drogowym z sytuacją, gdy parkowany pojazd został celowo zmodyfikowany, aby służyć wyłącznie celom znajdującego się nań nośnika reklamowego, jest błędna, a skutki takiej interpretacji są nie do pogodzenia z celami ustawy i zasadą powszechnego dostępu do dróg publicznych, jako publicznego prawa podmiotowego (dobra publicznego), wyrażoną w art. 1 ustawy o drogach publicznych. Skarżący kasacyjnie akcentuje, że podziela pogląd zawarty w wyroku w WSA w G. z 14 sierpnia 2012 r. w sprawie II SA/G1 469/12, gdzie uznano, iż dokonanie takiego rozróżnienia jest konieczne i celowe dla ustalenia czy doszło w istocie do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskutek umieszczenia w nim reklamy w rozumieniu art. 4 ust. 23 omawianej ustawy i podkreśla, że został ukarany za zachowanie identyczne z opisanym w tym wyroku. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że nie można pogodzić się z treścią zapadłego orzeczenia i w imię źle pojętego interesu publicznego zaniechać prowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia czy w każdej ocenianej sytuacji doszło do celowego umieszczenia w pasie drogowym nośnika reklamowego, czy też eksponowanie treści reklamowej jest tylko konsekwencją dozwolonego korzystania z dróg publicznych, jak w przypadku skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w K. wniosło o jej oddalenie. Kolegium podzieliło pogląd WSA w G., że nie jest istotne, na czym reklama jest posadowiona. W przedmiotowej sprawie reklamę stanowiła tablica, będąca nośnikiem informacji wizualnej, zamontowana na przyczepie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Skarga kasacyjna L. H. jest oparta na zarzucie naruszenia przez WSA w G. prawa materialnego - art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 23 (prawidłowo: pkt 23) i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez błędną ich wykładnię, a zatem wniesiono ją na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W świetle obowiązujących przepisów prawa regulujących postępowanie kasacyjne nie jest możliwe skuteczne kwestionowanie poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego ustalonych faktów oraz ich oceny. Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oznacza, że podstawą jej rozpoznania jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.

Przytoczenie zasadniczych reguł postępowania kasacyjnego było konieczne przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej. To one wyznaczają bowiem zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z objętym podstawami skargi kasacyjnej art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego - na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg - wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według ust. 2 tego artykułu zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów. Na tle tej regulacji trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1989/12 i przytoczone tam orzecznictwo).

W przywołanym wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że dokonując wykładni, a następnie stosując art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, trzeba mieć na uwadze, że przepisy prawa nie wyłączają - co do zasady - możliwości wykorzystywania pasa drogowego do parkowania pojazdów (v. art. 1 tej ustawy). Odróżnić należy zatem zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego - przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Tak więc nie każde zaparkowanie pojazdu - mimo że znajdują się na nim reklamy - wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Nie można bowiem zaaprobować takiego rozumienia art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, że każde zaparkowanie pojazdu - nawet jeśli znajdują się na nim reklamy - stanowi umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające każdorazowo zgody zarządcy drogi. W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że w istocie zwrot "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" jest niezdefiniowany i nieostry. Ratio umieszczenia takich zwrotów w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Subsumcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza stosowanie prawa. (por. "Interpretacja a subsumcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych" E. Łętowska; Państwo i Prawo, Nr 7-8/2011). Odpowiedź na pytanie, czy umieszczenie w pasie drogowym przyczepy, na której umieszczono reklamę, stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" - w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wymaga zatem uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy. Niewątpliwie - jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1408/05 - nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy (przyczepy) z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie.

Z kolei w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną stanowiącą iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego i stawki opłaty przewidzianej za legalne zajęcie pasa drogowego.

W analizowanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi w dniach (...), (...), (...), (...) października 2012 r. oraz (...) listopada 2012 r., była dwustronna tablica, będąca - w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych - reklamą, zamocowana na platformie przyczepy samochodowej o nr rej.(...), będącej własnością skarżącego. Nie były sporne: powierzchnia reklamy, brak zezwolenia na jej umieszczenie w pasie drogowym a także wysokość kary nałożonej na skarżącego decyzją zarządcy drogi. Według organu, co zaakceptował Sąd I instancji, reklamę stanowiła wyłącznie przedmiotowa tablica posiadająca dwie powierzchnie ekspozycyjne. Zdaniem WSA w G., organ administracji był uprawniony do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. Dworcowej w Gliwicach poprzez umieszczenie w nim ww. reklamy zamocowanej na platformie zarejestrowanej przyczepy samochodowej, sprawnej i zdolnej do poruszania się po drogach publicznych, w sytuacji gdy sama reklama nie była z tą przyczepą trwale związana ani wraz z przyczepą nie tworzyła nowego obiektu.

Według wnoszącego skargę kasacyjną, znaczenie prawne dla zastosowania przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji dla wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie pasie drogowym reklamy, ma okoliczność czy przyczepa, na której zamontowano nośnik reklamowy wraz z tym nośnikiem były przedmiotem, który został wytworzony w celach eksponowania treści reklamowych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można zrównywać sytuacji przewożenia na pojeździe samodzielnego nośnika informacji reklamowej i doraźnego parkowania takiego samochodu w pasie drogowym z sytuacją, gdy parkowany pojazd został celowo zmodyfikowany, aby służyć wyłącznie celom znajdującego się nań nośnika reklamowego.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa materialnego oraz jego uzasadnienia, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że nie są one w pełni konsekwentne. Skarżący w istocie usiłuje podważyć ustalenia faktyczne poczynione przez organ, sugerując na obecnym etapie postępowania, że przedmiotowa reklama była jedynie przewożona na przyczepie, która została chwilowo (krótkotrwale) zaparkowana w pasie drogowym, podczas gdy organ (a w ślad za nim Sąd I instancji) stwierdziły, że w dniach precyzyjnie wskazanych w zaskarżonej decyzji wykazano fakt postoju przyczepy z zamocowaną doń reklamą dwustronną w celach ekspozycyjnych. Jak już wyżej wskazano, nie stawiając zarzutu naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie nie może podważać powyższego ustalenia organu. Dlatego wyłącznie dla porządku należy wskazać, że w aktach sprawy znajdują się zdjęcia wykonane przez pracowników zarządcy drogi podczas oględzin pasa drogowego ul. D. w G. w dniach (...), (...), (...) i (...) października 2012 r., na których widoczna jest przyczepa nr rej. (...) niepołączona z innym pojazdem, na której to przyczepie umieszczona jest dwustronna reklama o treści opisanej w zaskarżonej decyzji.

Wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie, dla zastosowania przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie ma znaczenia prawnego czy przyczepa, na której zamontowano nośnik reklamowy, wraz z tym nośnikiem były przedmiotem, który został wytworzony w celach eksponowania treści reklamowych. Stanowisko skarżącego opiera się na nietrafnym założeniu, że wyłącznie w przypadku specjalistycznych przyczep, przykładowo tzw. mobili reklamowych, można nałożyć karę pieniężną, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma natomiast znaczenia metoda ekspozycji reklamy np. przy wykorzystaniu mogących się przemieszczać obiektów. Wymaga zatem zezwolenia wydanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych umieszczenie w pasie drogowym przyczepy, na której zamontowana jest reklama, gdy celem umieszczenia jest wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi, nie zaś korzystanie z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem.

Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozstrzygane były już podobne sprawy i jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny podzielał poglądy organów, że tego rodzaju ustawienie przyczepy samochodowej lub lawety z umocowaną reklamą w pasie drogowym odpowiada dyspozycji przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (vide wyroki NSA o sygn. akt II GSK 693/10, II GSK 699/10, II GSK 692/10, II GSK 551/10, II GSK 697/10, II GSK 832/08, II GSK 252/11). W prawomocnym wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. w sprawie II SA/Gl 1270/121 WSA w G. trafnie wskazał: 1) przeznaczeniem parkingu nie jest umieszczenie w nim reklam. Jeżeli do tego dochodzi, wymagane jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi, a jego brak jest podstawą do obligatoryjnego wymierzenia przez właściwy organ administracji publicznej kary pieniężnej z mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych; 2) nie ma żadnego dającego się racjonalnie uzasadnić powodu, aby reklama, będąca nośnikiem informacji wizualnej, znajdująca się w polu widzenia użytkowników drogi i w pasie drogowym, była traktowana odmiennie niż inne nośniki informacji z tego powodu, że znajduje się na bezpłatnym parkingu usytuowanym w tym pasie drogowym. Inaczej mówiąc, aby zezwolenie na zajęcie pasa drogowego - w tym parkingu znajdującego się w tym pasie - nie było wymagane, na czas parkowania reklama powinna być zdjęta, zasłonięta lub zdemontowana."

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w zaistniałym stanie faktycznym doszło do zajęcia pasa drogowego na cele reklamowe.

Skoro zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, to jego zastosowanie w niniejszej sprawie było w pełni uzasadnione, a zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej okazały się nietrafne.

Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.