Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1775021

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 31 marca 2015 r.
II GSK 362/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz.

Sędziowie: NSA Zofia Przegalińska (spr.), del. WSA Lidia Ciechomska-Florek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I SA/Bd 441/13 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Zarządu Województwa (...) z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Gminy G. na rzecz Zarządu Województwa (...) kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 441/13, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Gminy G. na decyzję Zarządu Województwa (...) z dnia 27 marca 2013 r. nr (...), utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia (...) stycznia 2013 r. zobowiązującą Gminę G. do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania w kwocie 75.902,40 zł.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Gmina G. w dniu 30 grudnia 2010 r. zawarła z Zarządem Województwa (...) umowę o dofinansowanie w formie zaliczki i refundacji Projektu pn. "(...)" współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.

Na podstawie wniosku o płatność pośrednią Instytucja Zarządzająca w dniu 17 czerwca 2011 r. wypłaciła w ramach tego Projektu część należnego dofinansowania (końcowa realizacja całego Projektu - z uwzględnieniem Aneksu do umowy - została ustalona na dzień 31 października 2013 r.).

Decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. Zarząd Województwa (...) zobowiązał Gminę G. (skarżącą) do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania w kwocie 75.902,40 zł. Wydanie decyzji było wynikiem stwierdzenia przez Instytucję Zarządzającą nieprawidłowości ustalonych pierwotnie przez Urząd Kontroli Skarbowej podczas oględzin przeprowadzonych na miejscu w dniu 5 kwietnia 2012 r. w zakresie realizacji projektu, w obszarze wydatków kwalifikowalnych w trakcie audytu gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej w ramach RPO WK-P, dotyczącego wniosku o płatność nr (...) złożonego w ramach ww. Projektu. Powyższa nieprawidłowość dotyczyła refundacji ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO WK-P kosztów zakupu i montażu (dokonanych niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz projektem budowlanym) 5 sztuk pomp głębinowych w studniach wierconych wraz z wodomierzem kolanowym z nadajnikiem impulsów, zamiast montażu pierwotnie zaplanowanych w dokumentacji aplikacyjnej obudów typu Langego, co uznano za wydatek niekwalifikowalny, ponieważ zakup przedmiotowych pomp nie został ujęty we wniosku o dofinansowanie i projekcie budowlanym, a ponadto zakupu tych pomp nie można było uznać za wykonanie prac zamiennych. Wobec powyższych faktów, na podstawie przedstawionego przez Beneficjenta podczas wizyty monitorującej w dniach 24-25 lipca 2012 r. oświadczenia wykonawcy, zawierającego wycenę prac polegających na montażu obudów typu Langego (oświadczenie z dnia 30 kwietnia 2012 r.), które faktycznie nie zostały wykonane na rzecz Beneficjenta, organ ustalił wysokość korekty wydatków kwalifikowalnych w kwocie 116.772,93 zł (95 715,52 netto), co mając na uwadze 65-procentowy udział dofinansowania w wydatkach kwalifikowalnych, oznaczało zwrot kwoty w wysokości 75 902,40 zł.

Gmina G. w dniu 28 lutego 2013 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia (...) marca 2013 r. Zarząd Województwa (...) w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Instytucja zauważyła, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem, gdy Beneficjentowi wypłacono części dofinansowania za wydatek, którego faktycznie nie poniósł, albowiem obudowy typu Langego określone w kosztorysie powykonawczym z dnia 30 września 2010 r. jako wykonane, faktycznie wykonane nie zostały. Pomimo tego ich wartość została uwzględniona w kwocie faktury, którą Beneficjent przedłożył do refundacji, a która stanowiła podstawę do wypłaty dofinansowania w dniu 17 czerwca 2011 r. Beneficjent doprowadził do sytuacji, w której Instytucja Zarządzająca zrefundowała wydatek, którego w momencie wypłaty dofinansowania faktycznie nie poniósł.

W ocenie organu, istotnym w sprawie jest również fakt, że gdyby na ówczesnym etapie kontrola UKS nie została przeprowadzona, a w jej następstwie także kontrola Instytucji, okoliczność braku wykonania przedmiotowych obudów typu Langego nie zostałaby przez Beneficjenta zgłoszona do Instytucji Zarządzającej. Swoim działaniem oraz poprzez przedłożone do Instytucji dokumenty księgowo-budowlane, które potwierdzały nieprawdę w zakresie faktycznie zrealizowanego zakresu prac, Beneficjent spowodował wypłatę nienależnego dofinansowania ze środków UE.

Jednocześnie Zarząd wyjaśnił, że Raport z kontroli z dnia 30 lipca 2012 r., który według Beneficjenta uzależniał dalsze płatności w ramach Projektu od faktycznego wykonania obudów Langego, miał na celu jedynie wskazanie, iż inwestycja winna być wykonana zgodnie z dokumentacją projektową, co umożliwi uznanie jej za prawidłowo zrealizowaną.

Zarząd podtrzymał stanowisko w zakresie stwierdzenia w przedmiotowym przypadku nienależnie pobranego dofinansowania, ponieważ w dacie wypłaty Beneficjentowi części przyznanego wsparcia, załączone do wniosku o płatność dokumenty, tj.m.in. kserokopie faktur, protokoły odbiorów częściowych, protokół końcowy, kosztorys powykonawczy - zostały podpisane przez osoby do tego upoważnione i jednoznacznie potwierdzały realizację inwestycji zgodnie z Projektem (uwzględniały wykonanie zadania polegającego m.in. na montażu obudów typu Langego, pomimo faktycznego braku wykonania tego zakresu prac). Zatem Beneficjent pomimo braku faktycznego poniesienia przedmiotowego wydatku uwzględnił go w dokumentach księgowo-budowlanych i przedstawił do refundacji, co jest sprzeczne z umową o dofinansowanie i stanowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.; aktualna publikacja - Dz. U. z 2013 r. poz. 885), dalej u.f.p., oraz traktowane jest jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L Nr 210, poz. 25 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1083/2006.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wskazał, że istotą sporu jest ocena czy przy realizacji Projektu powstała nieprawidłowość zdefiniowana w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Ta nieprawidłowość bowiem skutkuje nałożeniem korekty finansowej i ostatecznie zobowiązaniem Beneficjenta do zwrotu otrzymanej kwoty 75.902,30 zł.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Beneficjent obowiązany był do wykonania w ramach Projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego - obudów typu Langego. Z dokumentów (kserokopii faktur, protokołów odbiorów, kosztorysu powykonawczego) dołączonych do wniosku o płatność wynika, że Gmina zaliczyła do wydatków kwalifikowanych wydatki na wykonanie obudów Langego, które faktycznie nie zostały wykonane. W "Zestawieniu materiałów" załączonym do wniosku o płatność wymieniono pod poz. 103 obudowy Langego. W rzeczywistości wykonano pompy nieobjęte wnioskiem o dofinansowanie, Projektem oraz wnioskiem o płatność. Zgodnie z wyjaśnieniami wykonawcy wartość prac związanych z wymianą obudów Langego została "wliczona" w poz. 181 kosztorysu ofertowego.

Zdaniem Sądu nie budzi zatem wątpliwości, że zwracając się z wnioskiem o płatność Beneficjent załączył dokumenty, z których wynikało, że objął tym wnioskiem wydatki na obudowy Langego. Przeprowadzone jednak czynności przez Urząd Kontroli Skarbowej w B., w tym przeprowadzone oględziny, nie potwierdziły zrealizowania obudów Lanego, lecz zamontowanie w zamian 5 sztuk pomp głębinowych. Nie budzi wątpliwości, że zarówno na dzień złożenia wniosku o płatność, jak również jej przyznania i dokonania wypłaty, obudowy typu Langego nie zostały wykonane, natomiast zostały wykonane pompy głębinowe z opomiarowaniem. Wypłacając zatem środki finansowe za wykonaną część robót, tym samym sfinansowano wydatki, które nie były objęte dofinansowaniem zgodnie z umową i załączoną do niej dokumentacją oraz z wnioskiem o płatność. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że były to wydatki (na pompy - 5 sztuk) niepodlegające sfinansowaniu ze środków przeznaczonych na dofinansowanie Projektu. Późniejsze wykonanie obudów typu Lanego nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji. Istotne bowiem jest, że na dzień wypłaty płatności nie było podstaw do sfinansowania 5 pomp z opomiarowaniem. Dokonanie wymiany pomp na obudowy Langego mogłoby się ewentualnie wiązać z nowym wnioskiem o odrębną płatność, a nie z wnioskiem z dnia z kwietnia 2011 r. i płatnością dokonaną w dniu 17 czerwca 2011 r. Nie budzi bowiem wątpliwości, że we wniosku o sporną płatność podano nieprawdę co do wykonania obudów Langego i pobrano z tego tytułu środki wspólnotowe.

W ocenie Sądu pobranie nienależnie środków (art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. Nr 157, poz. 1240; dalej: u.f.p.) wywołuje negatywne skutki zarówno w świetle przepisów krajowych, jak i przepisów unijnych. Stosownie bowiem do art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności, instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi. Na mocy art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1083/2006 państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Ponadto dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (...).

Definicja legalna użytego w art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 pojęcia "nieprawidłowości" została zawarta w art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia, zgodnie z którym za nieprawidłowość rozumieć należy jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zgodnie z podaną definicją "nieprawidłowości", przesłanka wystąpienia potencjalnej szkody finansowej dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej zaistniała w przedmiotowym przypadku, ponieważ IZ RPO WK-P na podstawie dokumentów przedłożonych przez Beneficjenta, stwierdzających stan faktyczny niezgodny z rzeczywiście wykonanymi pracami budowlanymi, tym samym sfinansowała nieuzasadniony wydatek (pompy), którego Beneficjent nie założył we wniosku o dofinansowanie. Szkoda polega na tym, że dofinansowano tę część inwestycji, która nie była przewidziana w Projekcie, we wniosku o dofinansowanie i we wniosku o płatność.

W przedmiotowej sprawie wypłacono Beneficjentowi środki za wykonanie obudów Langego, pomimo że ich nie wykonano, a złożone dokumenty nie były zgodne ze stanem rzeczywistym, bowiem wykonano pompy nieprzewidziane w ramach Projektu objętego dofinansowaniem. Zdaniem Sądu, nie może uwolnić się od odpowiedzialności Beneficjent tłumacząc się tym, że nie miał wiedzy o zamianie obudów Langego na pompy. Rzeczą Gminy było zorganizowanie nadzoru tak, aby prace były wykonane zgodnie z Projektem i wnioskiem.

Sąd wskazał także, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.; dalej: u.z.p.p.r.) podstawą dofinansowania projektu ze środków europejskich jest umowa zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą. Ta określa bowiem warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki Beneficjenta z tym związane.

Gmina G. skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi, i w konsekwencji poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji instytucji zarządzającej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy instytucji zarządzającej do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 207 u.f.p., a w szczególności ust. 1 pkt 3 i ust. 9 poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione warunki określone w tym przepisie, obligujące skarżącego do zwrotu kwoty dofinansowania,

- art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne, dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu tego aktu prawnego,

- art. 30 u.z.p.p.r. poprzez pominięcie reguł wykładni umów i poprzez pominięcie celu umowy, a także poprzez pominięcie okoliczności, iż cel umowy został osiągnięty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa (...) wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Zawarta w przytoczonym przepisie zasada związania sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają precyzyjnie sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. i uzasadnienie w treści skargi. Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona skarga kasacyjna nie podaje żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., a podniesione w niej zarzuty sformułowane są w sposób wskazujący, że autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej został sformułowany jako naruszenie art. 207 ustawy o finansach publicznych, a w szczególności ust. 1 pkt 3 i ust. 9 poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione warunki określone w tym przepisie obligujące do zwrotu kwoty dofinansowania.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podnosi, że celem umowy było wykonanie określonej inwestycji ekologicznej wraz z zamontowaniem obudów Langego. Cel ten został ostatecznie osiągnięty, zatem dla oceny spełnienia świadczenia znaczenie powinno mieć nie poszczególne etapy wykonania umowy, lecz efekt i termin końcowy. Według stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej nie powinno mieć znaczenia to, że obudowy Langego zamontowano w innym terminie niż sfinansowano ten montaż, co w konsekwencji powinno prowadzić do wniosku, że nie doszło do naruszenia art. 207 ustawy o finansach publicznych.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu i jego uzasadnienia, na wstępie przypomnieć należy, że art. 207 ust. 1 pkt 3 stanowi, iż w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są pobrane nienależnie podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych (...). Okoliczności faktyczne ustalone w sprawie i nie kwestionowane przez stronę skarżącą dowodzą, iż w dniu 17 czerwca 2011 r. przekazano stronie skarżącej część przyznanego dofinansowania na podstawie zweryfikowanego wniosku o płatność pośrednią w oparciu o fakt, że zakres prac budowanych określonych protokołem odbioru, na podstawie którego została wystawiona faktura stwierdzająca wartość tych prac, został wykonany. Wniosek o płatność pośrednią obejmował między innymi montaż obudów Langego, które jak wynika z późniejszej kontroli nie zostały zamontowane. W tych okolicznościach nie może budzić wątpliwości, że środki finansowe na montaż obudów Langego zostały przez stronę skarżącą pobrane nienależnie, gdyż w ramach systemu płatności pośrednich zrefundowane zostały wydatki, które faktycznie nie zostały poniesione w dacie dokonania płatności, a tym samym naruszone zostały warunki umowy o dofinansowanie. Słuszna zatem jest ocena Sądu I instancji, że organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych w sytuacji pobrania przez stronę skarżącą środków finansowych, które na moment wystawienia faktury oraz podpisania protokołu odbioru nie miały miejsca.

Kolejny zarzut, tj. naruszenie art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne, dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu tego aktu prawnego, jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny. Legalna definicja użytego w art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 pojęcia "nieprawidłowości" została zawarta w art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia. Zgodnie z tą definicją za nieprawidłowość uznaje się jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Strona skarżąca twierdzi, że wobec faktu, iż obudowy Langego zostały jednak ostatecznie zamontowane nie można mówić o zaistnieniu szkody w budżecie.

Należy zwrócić uwagę, że pojęcie "nieprawidłowości" obejmuje swoim zakresem nie tylko faktyczne wystąpienie szkody ale również potencjalne wystąpienie szkody. Z taka właśnie potencjalną możliwością wystąpienia szkody w budżecie ogólnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem jedynie kontrola skarbowa zapobiegła szkodzie rzeczywistej.

Skarga kasacyjna zawiera też zarzut naruszenia art. 30 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez pominięcie okoliczności, iż cel umowy został osiągnięty. Zarzut ten nie został jednak uzasadniony, co uniemożliwia jego ocenę.

Z przyczyn wyżej podanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.