Orzeczenia sądów
Opublikowano: ONSAiWSA 2016/6/95

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 31 marca 2015 r.
II GSK 355/14
Różnicowanie przydziałów kwot połowowych na podstawie kryterium długości statku rybackiego jako naruszenie zasady zrównoważonej eksploatacji zasobów morskich.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (sprawozdawca).

Sędziowie: del. WSA Lidia Ciechomska-Florek, NSA Zofia Przegalińska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi kasacyjnej Sebastiana K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2013 r. w sprawie ze skargi Sebastiana K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2013 r. w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego i na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia 18 grudnia 2012 r., a także - na mocy art. 200 i art. 203 pkt 1 powyższej ustawy - zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Sebastiana K. siedemset sześćdziesiąt złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt (...) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Sebastiana K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2013 r. w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 18 grudnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 5 i art. 16 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej (Dz.U. Nr 282, poz. 1653), wydał armatorowi jednostki rybackiej (...) Sebastianowi K. decyzję - specjalne zezwolenie połowowe, a po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 7 marca 2013 r. utrzymał w mocy specjalne zezwolenie połowowe z dnia 18 grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ustawy o rybołówstwie minister właściwy do spraw rybołówstwa, po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno-zawodowych rybaków, określa w drodze rozporządzenia sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w polskiej strefie ekonomicznej, na morzu terytorialnym, w Zatoce Puckiej i w Zatoce Gdańskiej oraz poza polskimi obszarami morskimi, mając na względzie ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza. Wielkość ogólnej kwoty połowowej przyznawanej Polsce jest określana corocznie w drodze rozporządzenia Rady Unii Europejskiej. (...) Kwota połowowa szprota, odłowiona w danym roku kalendarzowym przez armatora statku rybackiego o długości całkowitej od 12 m do 14,99 m, nie może wynieść więcej niż 170 ton na jeden statek rybacki, a kwota połowowa śledzia centralnego, odłowiona w danym roku kalendarzowym przez armatora statku rybackiego o długości całkowitej do 14,99 m, nie może wynieść więcej niż 80 ton na jeden statek rybacki. (...) Obecnie nie ma możliwości, aby kwoty połowowe ryb poławianych na Morzu Bałtyckim mogły zostać odniesione do zdolności połowowej statków rybackich, gdyż flota bałtycka podlega ciągłym zmianom (...).

Każde państwo w sposób suwerenny decyduje o sposobie podziału przyznanej mu kwoty połowowej poszczególnych gatunków ryb. System podziału, oparty na kryterium długości całkowitej statków rybackich, funkcjonuje od początku akcesji Polski do Unii Europejskiej i nigdy nie był przez Komisję kwestionowany. (...)

Na powyższą decyzję Sebastian K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podając, że w rozporządzeniu z dnia 23 grudnia 2011 r. nie zastosowano jednolitych i jednoznacznych norm unijnych dotyczących zasad określania, dostosowania i limitowania zdolności połowowej floty rybackiej i rozdziału kwot połowowych dla poszczególnych armatorów, a organ dokonał limitowania zdolności połowowej dla jednostki należącej do skarżącego w sposób odbiegający od przyjętych w prawodawstwie Unii sposobów i wielkości pomiarowych przyjętych dla określania zdolności połowowej floty rybackiej (...).

Sąd I instancji, podając jako podstawę prawną art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarżący mylnie utożsamia zdolność połowową z kwotami połowowymi. Zgodnie z art. 3 lit. n/ rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz.Urz. UE L 2002.358.59 ze zm.) zdolność połowowa oznacza tonaż statku w GT i jego moc kW, jak określono w art. 4 i 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2930/86 (z dnia 22 września 1986 r. określającego parametry statków rybackich, Dz.Urz. UE L 1986.274.1 ze zm.). Zdolność połowowa służy ustaleniu wielkości floty w danym państwie członkowskim, o czym świadczy art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 2371/2002, stanowiący, że dla każdego państwa członkowskiego Komisja ustanawia poziomy odniesienia wyrażone w GT i w kW dla łącznej zdolności połowowej wspólnotowych statków rybackich pływających pod banderą tego państwa członkowskiego, zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 30 ust. 2.

Zupełnie inny cel i znaczenie mają natomiast ustalenia związane z kwotami połowowymi (limitami). W art. 20 ust. 3 rozporządzenia nr 2371/2002 podano, że każde państwo członkowskie decyduje o metodzie rozdziału możliwości połowowych dla statków rybackich pływających pod jego banderą w stosunku do możliwości przydzielonych temu państwu członkowskiemu zgodnie z prawem wspólnotowym i informuje o tym Komisję. Co więcej, żaden z przepisów rozporządzenia nie nakłada na państwo obowiązku podziału limitu połowowego przez zastosowanie pojemności statku (GT) i mocy silnika (kW), to jest zdolności połowowej. Przepis art. 20 ust. 3 rozporządzenia nr 2371/2002 wprost wskazuje na swobodę państwa w podziale kwoty połowowej. Państwa członkowskie samodzielnie ustalają zasady podziału limitów połowowych, a zatem żaden przepis unijny nie mógłby zostać zastosowany do podziału tej kwoty, gdyż takiego przepisu nie ma.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że w odniesieniu do niektórych gatunków ryb podział według kryterium długości całkowitej statków rybackich funkcjonuje od początku akcesji Polski do Unii Europejskiej i nigdy nie był przez Komisję kwestionowany. Dla dokonania podziału przyznanej Polsce ogólnej kwoty połowowej przyjęto kryterium długości statku jako najbardziej pragmatyczne oraz najlepsze w zastosowaniu. W ocenie Sądu I instancji nietrafne jest twierdzenie skarżącego, że organ powinien we wszelkich sprawach związanych z rybołówstwem kierować się wyłącznie wielkością GT i kW danego statku rybackiego. Co więcej, samo rozporządzenie nr 2371/2002 definiuje w art. 3 lit. n/ zdolność połowową nie tylko w odniesieniu do pojemności (GT) i mocy silnika (kW), ale także przewiduje możliwość definiowania jej na podstawie np. liczby i/lub rozmiaru narzędzi połowowych. Przepis ten ma charakter otwarty, a więc można również zdolność połowową definiować innymi parametrami.

Sebastian K. zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2013 r. w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, to jest o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, o zasądzenie od organu kosztów postępowania, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 7 ustawy o rybołówstwie (w całości) (...), w tym zwłaszcza przepisu ust. 2 przez jego niewłaściwe zastosowanie przez organ, polegające na niezapewnieniu w procesie podziału kwot połowowych ryb pelagicznych uzyskiwania przez armatorów krajowych w przedziale do 15 m długości całkowitej jednostki (w tym skarżącemu) dochodów na poziomie minimum opłacalności, przy jednoczesnym rażącym uprzywilejowaniu przedziałów wyższych (wskazanych w § 5 i 7 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2011 r.) w ten sposób, że różnice w długości wyrażonej w metrach pomiędzy najniższym a najwyższym przedziałem wymienionym w rozporządzeniu (najniższy przedział obejmuje statki rybackie do 15 m długości całkowitej, a najwyższy - powyżej 30 m - w praktyce do 35 m długości całkowitej) ma się jak 1:2, gdy tymczasem różnice w opłacalności - zgodnie z zasadami podziału kwot według tego rozporządzenia - są ponad 20-krotne na rzecz przedziału najwyższego (...). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał istoty skargi i oparł się na mylnym poglądzie, którego skarżący nigdy nie podnosił, i co jest nadinterpretacją WSA, że skarżący utożsamia pojęcie kwot połowowych ze zdolnością połowową, co nigdy nie było przez skarżącego twierdzone. W swojej skardze podawał, że przedmiotem wspólnej polityki rybołówstwa w UE są: poziomy odniesienia uregulowane w art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 2371/2002, zdolność połowowa uregulowana w art. 3 lit. n/ rozporządzenia nr 2371/2002 i modernizacja uregulowana w jego art. 11 ust. 6, która nie może nigdy prowadzić do zwiększenia presji połowowej (...). Wartości GT i kW, a nie długości całkowitej jednostki, są stosowanymi zarówno w UE, jak i na całym świecie (co potwierdza także treść § 16 rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 r.) kryteriami reglamentacyjnymi w procesie administracyjnego zarządzania flotą - w tym w procesie rozdziału kwot połowowych pomiędzy armatorów krajowych, który jest jednym z aspektów prawnych i faktycznych administracyjnego reglamentowania floty i musi mieścić się w prawnych zasadach UE dotyczących rybołówstwa wspólnotowego. Tymczasem organ w procesie rozdziału kwot połowowych pomiędzy armatorów krajowych nie przyjął kryterium równoważnego do GT i kW, pozwalającego na zachowanie proporcji i podstawowej opłacalności w podziale kwot i dostępie do zasobów, ale odszedł od powszechnie stosowanych kryteriów i przyjął kryterium długości całkowitej, naruszające równowagę ekonomiczną i godzące w minimum opłacalności całego przedziału o najmniejszej długości kosztem przedziału najdłuższego - i to było przedmiotem zarzutów i wywodów skargi armatora (...).

Naruszono więc art. 91 ust. 3 Konstytucji przez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem w niniejszej sprawie zachodzi kolizja przepisów krajowych z przepisami UE (wskazanymi w skardze armatora), dotyczącymi zasad wykonywania i reglamentowania rybołówstwa morskiego we Wspólnocie, gdyż organ wydał zaskarżoną decyzję, powołując się na akt normatywny krajowy rangi wykonawczej, sprzeczny z normami zawartymi w rozporządzeniu nr 2371/2002, i w konsekwencji organ naruszył art. 1 ust. 2 lit. c/ oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2371/2002 przez niewłaściwe zastosowanie.

Ponadto skarżący stwierdził, że w uzasadnieniu swojego wyroku WSA zamieścił sprzeczne ustalenia, a także ustalenia sprzeczne z twierdzeniami skarżącego, i nie rozpoznał istoty skargi, jaką jest odrzucenie przez organ kryteriów powszechnie stosowanych (tj. GT i kW) w procesie podziału kwot i przyjęcie w miejsce tych kryteriów kryterium długości całkowitej, które narusza podstawowe normy UE, to jest opłacalności, równego dostępu do wód i zasobów oraz konkurencyjności.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez organ art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz.Urz. UE L 2002.358.59 ze zm.). Ten ogólny przepis, określający cele wspólnej polityki rybołówstwa, znajduje rozwinięcie w innych przepisach rozporządzenia, powinien zatem być interpretowany z ich uwzględnieniem. Są one adresowane przede wszystkim do państw członkowskich UE, niemniej jednak stanowią również źródło pewnych uprawnień podmiotów, których ta wspólna polityka rybołówstwa bezpośrednio dotyczy. Z art. 2 ust. 1 rozporządzenia wynika, że eksploatacja żywych zasobów wodnych powinna zapewniać m.in. zrównoważone warunki ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, a także uczciwe standardy życiowe dla tych, którzy są zależni od działalności połowowej.

W preambule rozporządzenia postanowiono, że flota wspólnotowa powinna zostać zmniejszona w celu dostosowania do dostępnych zasobów oraz powinno się ustanowić szczególne środki osiągnięcia tych celów (pkt 12), a ze względu na to, że niektóre wspólnoty nadmorskie utrzymują się z połowów, należy zapewnić względną stabilność działalności połowowej (pkt 16). Stabilność ta powinna chronić szczególne potrzeby regionów, w których społeczności lokalne są szczególnie zależne od rybołówstwa i związanej z nim działalności (pkt 17). Inny przepis tego rozporządzenia nakazuje państwom członkowskim, aby podejmowane środki ochrony i zarządzania zasobami rybołówstwa były niedyskryminacyjne (art. 9 ust. 1). Rozporządzenie pozwala każdemu państwu członkowskiemu na decydowanie o metodzie rozdziału możliwości połowowych dla statków rybackich pływających pod jego banderą w stosunku do możliwości przydzielonych temu państwu, jest jednak zobowiązane podejmować takie decyzje zgodnie z prawem wspólnotowym, informując o tym Komisję (art. 20 ust. 3).

Bezpodstawne zatem jest stwierdzenie Sądu I instancji, że państwa członkowskie mają swobodę w podziale kwoty połowowej, ponieważ żaden przepis unijny nie reguluje kwestii związanej z podziałem tej kwoty. Wspomniany art. 20 ust. 3 rozporządzenia nr 2371/2002 zawiera w tym zakresie odesłanie do prawa wspólnotowego, a więc przede wszystkim do określonych w tym rozporządzeniu zasad i dyrektyw dotyczących prowadzenia wspólnej polityki rybołówstwa, w szczególności zapewnienia zrównoważonych warunków ekonomicznych dla prowadzenia połowów, w tym ochrony standardów życiowych podmiotów utrzymujących się z rybołówstwa, a także przestrzegania zasady niedyskryminacji w działaniach polegających na eksploatacji żywych zasobów morskich.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej (Dz.U. Nr 282, poz. 1653), na podstawie których wydano wnoszącemu skargę kasacyjną specjalne zezwolenie połowowe z dnia 18 grudnia 2012 r., określając w nim kwoty połowowe szprota i śledzia centralnego według kryterium długości całkowitej statku rybackiego (§ 5 ust. 2 i § 7 ust. 2), nie są zgodne z przepisem art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 i z określonymi w tym rozporządzeniu zasadami prowadzenia wspólnej polityki rybołówstwa. Przyjęcie we wspomnianych przepisach rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2011 r. za kryterium różnicowania przydziałów kwot połowowych długości statku rybackiego narusza zasadę prowadzenia zrównoważonej eksploatacji zasobów morskich i związaną z nią dyrektywę zmniejszania floty wspólnotowej. Znaczące bowiem preferowanie w połowach większych (dłuższych) statków nie skłania do unowocześniania floty, zastępowania dużych jednostek mniejszymi, bardziej nowoczesnymi. Samo kryterium długości statku też budzi wątpliwości, ponieważ niedyskryminacyjny podział kwot połowowych powinien uwzględniać zdolności połowowe poszczególnych statków. Tę zaś określa się według art. 3 lit. n/ omawianego rozporządzenia nr 2371/2002 tonażem statku (GT) i jego mocą (kW), nie zaś długością całkowitą jednostki. Zastosowanie tego kryterium narusza przede wszystkim zasadę proporcjonalności, jest dyskryminujące. W § 5 ust. 2 rozporządzenia zwiększenie długości statku o 1 cm daje wzrost kwoty połowowej szprota o 100% lub więcej. Podobnie rażące dysproporcje w podziale kwoty połowowej śledzia centralnego zakłada § 7 ust. 2 rozporządzenia. Trzeba również podkreślić, że kryterium długości statku zostało wprowadzone do podziału kwoty połowowej śledzia rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2011 r. po raz pierwszy. Stosowne rozporządzenie dotyczące roku 2010 w ogóle nie uzależniało kwot połowowych szprota i śledzia od tego kryterium, natomiast rozporządzenie dotyczące roku 2011 odwoływało się do długości statku jedynie przy przydziale kwot szprota. Wynika z tego, że ustalane przez Ministra zasady podziału kwot połowowych są dalekie od stabilności, co nie jest do pogodzenia ze wspomnianą już, określoną w pkt 16 preambuły rozporządzenia nr 2371/2002, dyrektywą nakazującą zapewnienie względnej stabilności działalności połowowej.

Sąd I instancji stwierdził, że przyjęcie kryterium długości statku przy rozdziale kwot połowowych jest najbardziej pragmatyczne i najlepsze do zastosowania. Nie wyjaśnił jednak, w czym dopatruje się tego pragmatyzmu działania Ministra. Nie polega on chyba na rozsądnym i zrównoważonym realizowaniu zasad wspólnej polityki rybołówstwa, wynikających z art. 2 ust. 1 i innych przepisów rozporządzenia nr 2371/2002.

Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zastosowania w tej sprawie § 5 ust. 2 i § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej z powodu ich sprzeczności z omawianymi przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 i na tej podstawie uznał za wadliwe decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczące przyznania Sebastianowi K. specjalnego zezwolenia połowowego. W konsekwencji Sąd uwzględnił skargę kasacyjną i - stosując art. 188 P.p.s.a. - rozpatrzył również skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję Ministra. Uznając ją za uzasadnioną, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 18 grudnia 2012 r.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ oraz pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490).