Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2579477

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 września 2018 r.
II GSK 3405/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska.

Sędziowie: NSA Krystyna Anna Stec, del. WSA Szymon Widłak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Izby Notarialnej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2585/15 w sprawie ze skargi Izby Notarialnej w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...) w przedmiocie powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Izby Notarialnej w G. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "sąd I instancji") wyrokiem z 19 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2585/15, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Izby Notarialnej w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości (dalej: "MS") z (...) lipca 2015 r., nr (...), w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, oddalił skargę.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 31 grudnia 2014 r. wpłynął wniosek M. S.-D. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G.

Rada Izby Notarialnej w G. uchwałą nr (...) z (...) kwietnia 2015 r. zaopiniowała wniosek M. S.-D. pozytywnie co do osoby i negatywnie co do siedziby kancelarii. Odnośnie siedziby kancelarii notarialnej stwierdzono, że zapotrzebowanie na usługi notarialne w G., gdzie działalność prowadzi 62 notariuszy w 49 kancelariach, jest zaspokojone, a ponadto w niedługim czasie zostaną uruchomione kolejne 2 kancelarie.

MS decyzją z (...) maja 2015 r., nr (...), powołał M. S.-D. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w G.

W uzasadnieniu decyzji MS stwierdził, że M. S.-D. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 164 z późn. zm., dalej: "Prawo o notariacie"), co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty, a co przyznaje również Rada Izby Notarialnej w G., pozytywnie opiniując wniosek co do osoby. MS uznał, że po jej stronie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 Prawa o notariacie, które mogłyby stanowić podstawę odmowy powołania na stanowisko notariusza.

Odnośnie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. organ ten zauważył z kolei, że w myśl art. 10 Prawa o notariacie, do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak też wyznaczenie siedzib kancelarii. Decyzje w tym zakresie mają charakter uznaniowy. Nie podzielił stanowiska zawartego w uzasadnieniu uchwały Rady Izby wyrażającego brak aprobaty wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. MS stwierdził, że możliwe i celowe jest wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. Rozwój miasta stwarza duże zapotrzebowanie na usługi notarialne. Ocenił, że wyznaczenie w G. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy liczbę mieszkańców przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. W interesie społecznym jest, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie, także w G.

Niezależnie od powyższego MS podniósł, że z przepisów Prawa o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Przepisy nie uzależniają również utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. Prawo o notariacie nie przewiduje także, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. MS podkreślił jednocześnie, że M. S.-D. składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. dokonała wyboru - zarówno w zakresie drogi życiowej, jak również miejsca wykonywania zawodu. MS, biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę wolności wykonywanego zawodu nie może odmówić utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej w G. wobec spełnienia przez kandydatkę przesłanek z art. 11 Prawa o notariacie.

Na skutek wniosku Izby Notarialnej w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z (...) lipca 2015 r., nr (...), MS utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

W uzasadnieniu MS podał, że zakres swobody przyznanej na mocy art. 10 § 1 Prawa o notariacie ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11-13 Prawa o notariacie. MS wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 Prawa o notariacie nie był w żaden sposób związany treścią opinii. Stanowi ona część materiału dowodowego w sprawie i podlega - na równi z innymi dowodami - swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej. M. S.-D. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 Prawa o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty i czego nie kwestionowała Rada Izby Notarialnej w G., pozytywnie opiniując wniosek, co do osoby. Zarzuty sformułowane przez Izbę dotyczą jedynie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

W tym ostatnim zakresie MS wywiódł, że kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru tak co do drogi życiowej, jak i miejsca wykonywania zawodu. Tylko w ich gestii pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie MS związany jest treścią sformułowanego wniosku. Skoro wnioskodawczyni spełniła przesłanki z art. 11 cytowanej ustawy, MS nie mógł odmówić jej powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w G., zwłaszcza gdy - jak w niniejszej sprawie - nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie. Natomiast tworzenie nowych kancelarii, zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Obowiązkiem MS jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie wyboru kancelarii.

MS podniósł, że zarzuty sformułowane przez Izbę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnoszą się jedynie do części przedmiotowej wniosku, czyli wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Ustalił ponownie, że według stanu na dzień 31 października 2014 r. w G. działały 70.692 podmioty gospodarcze, w tym 10.721 spółek handlowych, przy czym zauważalny był wzrost ilości tych podmiotów, co skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i prawnego oraz zwiększonym zapotrzebowaniem na usługi notarialne. W konsekwencji uznał, że wyznaczenie w G. kolejnej kancelarii notarialnej przyczyni się do zwiększenia dostępności usług notarialnych, co leży w interesie społecznym. Tym samym nie podzielił stanowiska Izby, zgodnie z którym uruchomienie kolejnej kancelarii notarialnej w G. skutkować będzie utrudnieniem dostępu do usług notarialnych na obszarach, gdzie dotychczas zapotrzebowanie na te usługi nie zostało zaspokojone. Podkreślił, że ośrodki aglomeracyjne, takie jak G., stanowią naturalne "zaplecze" dla mieszkańców mniejszych, sąsiednich miejscowości w zakresie poszukiwania wysoko-specjalistycznych usług prawniczych. Prawo o notariacie nie uzależnia możliwości utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w określonej miejscowości, czy zapewnienia rentowności pozostałym kancelariom. Także brak planu siedzib kancelarii notarialnych nie stoi na przeszkodzie wyznaczaniu siedzib kancelarii notarialnych, a orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na brak obowiązku sporządzania tego dokumentu. Organ ponownie uznał, że Prawo o notariacie nie przewiduje też, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii.

Niezależnie od powyższego MS ponowił stanowisko uwzględniające zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, która - przewidując wyjątki - wskazuje, że muszą one być określane w drodze ustawy.

Podkreślił także, że G. stanowi centrum życiowe M. S.-D., w mieście tym mieszka i tutaj odbyła aplikację notarialną.

Uznał, że za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w G. przemawia zarówno słuszny interes wnioskodawczyni, jak również interes społeczny. Natomiast przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Prawo o notariacie nie przewiduje, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony.

Pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy dotyczy również notariusza. Ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Organ administracji, będąc uprawniony przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny.

W skardze skierowanej do WSA, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, Izba Notarialna w G. zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie: art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., jak również naruszenie prawa materialnego, a więc: art. 10 § 1 Prawa o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42, poz. 188), przez brak wykazania przyczyn, dla których MS uznał, że w G. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

W odpowiedzi na skargę MS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka M. S.-D. w odpowiedzi na skargę w piśmie złożonym 19 stycznia 2016 r. wniosła o jej oddalenie, popierając stanowisko MS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Przywołując treść art. 10 Prawa o notariacie sąd I instancji wskazał, że do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych notariuszy. MS, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 Prawa o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej rady izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast MS wydaje decyzję o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza.

Przepis art. 10 Prawa o notariacie jest przepisem kompetencyjnym, przy czym w sytuacji spełnienia przesłanek warunkujących powołanie kandydata na stanowisko notariusza, MS jest zobowiązany do powołania osoby na to stanowisko, o czym świadczy imperatywna forma czasownika "powołuje". Na taki wniosek pozwala także i ta okoliczność, że odmowa powołania na stanowisko notariusza może pojawić się tylko wówczas, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy, a także jeżeli jego dotychczasowe postępowanie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Oznacza to, że organ nie może odmówić powołania osoby na stanowisko notariusza, jeżeli kandydat spełnia warunki ustawowe, a jego postawa nie budzi rzeczonych wątpliwości.

Jak wynika z akt sprawy, co w dalszej kolejności zauważył sąd I instancji, M. S.-D. spełnia przesłanki do powołania jej na stanowisko notariusza określone w art. 11 Prawa o notariacie, co potwierdziła Rada Izby Notarialnej w G. opiniując pozytywnie wniosek o powołanie na stanowisko notariusza co do osoby, a negatywnie co do wyznaczenia siedziby. Po stronie M. S.-D. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 Prawa o notariacie, które mogłyby stanowić podstawę odmowy powołania na stanowisko notariusza.

Odnośnie wniosku w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. w ocenie sądu I instancji organ zasadnie powołał się na kompetencje przypadające z mocy art. 10 Prawa o notariacie - co do doboru kandydatów do zawodu notariusza, jak też wyznaczenia siedzib ich kancelarii. Zdaniem WSA trudno nie przyznać racji, że było możliwe - na gruncie okoliczności niniejszej sprawy - i celowe wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. Argumentacja wskazująca na rozwój miasta, wzrostowa ilość podmiotów gospodarczych i duże zapotrzebowanie na usługi notarialne jest przekonywująca. Działalność prowadzona przez 62 notariuszy w 53 kancelariach nie stoi na przeszkodzie wyznaczeniu siedziby kolejnej kancelarii, bowiem nie ma żadnych podstaw ku przeciwnej argumentacji. Art. 7 k.p.a. obliguje do uwzględnienia przez organy administracji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, zatem jest w interesie społecznym, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie, także w G. Zwiększenie dostępności usług notarialnych jest niewątpliwie realizacją tego interesu.

Jak podniósł dalej sąd I instancji ani w art. 10 § 3 Prawa o notariacie, ani w innym przepisie ustawy, nie dopuszczono sytuacji, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli przez wnioskodawcę spełnione zostaną przesłanki podmiotowe.

WSA nie podzielił przy tym stanowiska skarżącej, że zostały naruszone przez organ przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. podczas zbierania, a następnie oceny materiału dowodowego, w tym uchwały Rady Izby Notarialnej w G. opiniującej wniosek uczestnika o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. MS zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonujący sposób.

Niewątpliwie słuszna - zdaniem WSA - co do zasady jest uwaga, że w interesie społecznym jest, by popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie - także w G. i każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Sprzyja temu niewątpliwie rozwój miasta i przedsiębiorczości, na co powołał się organ w obu decyzjach. Istotne jest, że z przepisów Prawa o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Przepisy nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Nie przewidują też, jak trafnie zauważył MS, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Zaś liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych. Nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza, jak to ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy.

M. S.-D. spełniając przesłanki ustawowe posiada zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki, ograniczenia - są określane w drodze ustawy, nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, że w danej miejscowości istnieje już odpowiednia ilość kancelarii notarialnych, ale że potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 k.p.a.

Natomiast okoliczność, że MS nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę, w ocenie sądu I instancji, nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., szczególnie, że Izba nie wskazała ani przepisów, ani dowodów, które przemawiałaby za jej stanowiskiem. Ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie G., zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, podnoszone przez skarżącą, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza. Nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia z 30 kwietnia 1991 r. stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje bowiem oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 Prawa o notariacie, który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji, Izba Notarialna w G. podniosła zarzut:

1)

naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie oddalenia zarzutów skarżącej podniesionych w skardze do WSA, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

2)

naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest art. 10 § 1 Prawa o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42, poz. 188), poprze uznanie, że kwestia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym terenie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wybór miejsca wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła jednocześnie o rozpoznanie skargi na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Kwestionując wyrok sądu I instancji wadliwość orzeczenia skarżąca upatruje zarówno w naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., jak i w naruszeniu prawa materialnego. Odnosząc się najpierw do zarzutu naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że zarzucając sądowi I instancji sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób naruszający ustawowy wzorzec skarżąca powołując stanowisko judykatury odnoszące się do art. 141 § 4 p.p.s.a., podniosła jedynie, że uzasadnienie wyroku "z uwagi na brak wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz nieustosunkowanie się do większości zarzutów (...) uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Taka sytuacja wystąpiłaby wówczas, gdyby uzasadnienie orzeczenia nie pozwalało jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Tymczasem w tej sprawie uzasadnienie wyroku zawierające wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. pozwala na jednoznaczne określenie przyczyn, dla których sąd I instancji przyjmując prawidłowe wzorce kontroli zgodności kontrolowanej decyzji z prawem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Za nieskuteczne należy uznać także podważanie prawidłowości uzasadnienia rozstrzygnięcia z powodu "nieustosunkowania się do większości zarzutów skarżącej". W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że sama okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przesądzające o skuteczności skargi kasacyjnej tylko w takiej sytuacji, gdyby taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego przez sąd I instancji rozstrzygnięcia. Uprawdopodobnienie, że taka sytuacja miała miejsce ciąży na wnoszącym skargę kasacyjną, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl natomiast art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnych dostatecznych argumentów dla wykazania, że "nieustosunkowanie się do większości zarzutów" - przy ogólnym podaniu, że chodzi o zarzuty "w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej" - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych samych powodów za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.

W oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błąd w subsumcji art. 10 § 1 Prawa o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30 kwietnia 1991 r. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Natomiast zgodnie z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30 kwietnia 1991 r. w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustaleniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Niewłaściwe zastosowanie zacytowanych przepisów w ocenie skarżącej kasacyjnie polegało na: "uznaniu, iż kwestia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym terenie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wybór miejsca wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej". Podkreślenia wymaga, że to właśnie kwestia wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej była powodem kwestionowania najpierw w postępowaniu administracyjnym, a następnie w sądowoadministracyjnym legalności decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej na podstawie art. 10 § 1 Prawa o notariacie. Na żadnym etapie postępowania organy samorządu notarialnego nie formułowały zarzutów w odniesieniu do prawidłowości powołania uczestniczki postępowania na notariusza.

Mając to na uwadze i będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istota problemu, który należało rozstrzygnąć obejmuje zagadnienie "wyznaczenia siedziby kancelarii", o którym mowa w art. 10 § 1 Prawa o notariacie. Niewątpliwie przepis ten określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, elementy składowe decyzji pozytywnej, wnioskowy charakter postępowania oraz tryb postępowania. Z kolei art. 10 § 3 Prawa o notariacie określa przesłanki odmowy powołania na stanowisko notariusza stanowiąc, że Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Powołany przepis, w którym ustawodawca posłużył się zwrotem "tylko wtedy" określa zatem zamknięty katalog przesłanek decyzji o odmowie powołania. W tej sprawie, jak już podkreślono, nie jest sporne, że żadna z przesłanek odmowy powołania na stanowisko notariusza nie wystąpiła.

Przepis art. 10 § 1 Prawa o notariacie określa elementy osnowy decyzji pozytywnej. Z kolei przepis art. 10 § 3 tej ustawy zawiera przesłanki odmowy powołania na stanowisko notariusza, przy czym żadna z nich nie wiąże się z siedzibą kancelarii. Analiza przepisów Prawa o notariacie zawartych w rozdziale 2 "Powołanie i odwoływanie notariuszy" wskazuje, że jedynie w art. 13 tej ustawy mowa jest, rzecz uogólniając, o lokalizacji kancelarii. W myśl tego przepisu wniosek, o którym mowa w art. 10 § 1, powinien zawierać dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej, wymienionej w art. 11 lub art. 12 § 1, oraz wskazywać lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia. Do wniosku osoba zainteresowana jest obowiązana dołączyć - w przypadku osoby urodzonej przed dniem 1 sierpnia 1972 r. - oświadczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2186 z późn. zm.) albo informację, o której mowa w art. 7 ust. 3a tej ustawy. Zauważyć przy tym należy że przepis art. 13 Prawa o notariacie określa dodatkowe wymagania, w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., wniosku inicjującego postępowanie w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza. Wśród tych wymagań, co już podkreślono, jest wskazanie lokalu przewidzianego do prowadzenia kancelarii.

Zacytowany już uprzednio art. 10 § 1 Prawa o notariacie stanowi, w zakresie istotnym dla dalszych rozważań, że postępowanie w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza wszczynane jest na wniosek osoby zainteresowanej. We wniosku tym zainteresowany zobligowany jest do wskazania lokalu przewidzianego do prowadzenia kancelarii, przy czym przepisy Prawa o notariacie nie określają ani wymagań co do lokalu przyszłej kancelarii notarialnej, ani też kryteriów jego lokalizacji. Jedynym ograniczeniem ustanowionym w Prawie o notariacie jest zakaz prowadzenia więcej niż jednej kancelarii (art. 4 tej ustawy).

W analizowanej ustawie nie zawarto także regulacji stanowiącej podstawę do odmowy powołania na stanowisko notariusza z przyczyn odnoszących się do lokalizacji kancelarii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Sprawiedliwości nie może także w decyzji o powołaniu notariusza wskazać innej lokalizacji kancelarii niż ta, którą osoba zainteresowana podała we wniosku złożonym w trybie art. 13 Prawa o notariacie. Minister Sprawiedliwości powołując notariusza i wyznaczając siedzibę jego kancelarii w oparciu o przepis art. 10 § 1 Prawa o notariacie związany jest bowiem wskazaniem przez osobę zainteresowaną lokalu przewidzianego do prowadzenia kancelarii we wniosku złożonym na podstawie art. 13 tej ustawy.

W żadnej mierze poglądowi temu nie sprzeciwia się treść powołanego w ocenianym zarzucie skargi kasacyjnej § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30 kwietnia 1991. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 42 § 2 Prawa o notariacie i stosownie do tego przepisu określa szczegółowo tryb wykonywania nadzoru, o którym mowa § 1. Zgodnie natomiast z art. 42 § 1 omawianej ustawy nadzór nad działalnością notariuszy i organami samorządu notarialnego sprawuje Minister Sprawiedliwości osobiście, za pośrednictwem prezesów sądów apelacyjnych lub sądów wojewódzkich albo przez wyznaczone osoby. Z zestawienia treści powołanych przepisów oraz § 11 rozporządzenia zawierającego otwarty katalog czynności z zakresu nadzoru nad notariatem jakie mogą być podejmowane w Ministerstwie Sprawiedliwości nie sposób wywieść podstawy do odmowy powołania na notariusza z uwagi na wskazaną we wniosku o powołanie siedzibę lokalu do prowadzenia kancelarii, czy też wyznaczenia w decyzji, o której mowa w art. 10 § 1 Prawa o notariacie innej siedziby niż wskazana we wniosku złożonym na podstawie art. 13 tej ustawy.

Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 Prawa o notariacie w związku z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30 kwietnia 1991 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono nadto, że przyjęcie poglądu "iż organ administracji wydając decyzję w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby nie jest zobowiązany do zbadania przesłanek uzasadniających wyznaczenie siedziby notarialnej na danym terenie" sprawi, że "opinia wydana w trybie art. 10 § 1 Prawa notariacie stanie się dokumentem o iluzorycznej wartości dowodowej, a samorząd zawodowy pozbawiony zostanie przewidzianej w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP kompetencji do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu i zauważa, że przedmiotem pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, jest należyte wykonywanie zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Przypisanie samorządom korporacyjnym "sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu" dotyczy przedmiotowo sytuacji "wykonywania zawodu" w tym wypadku notariusza. Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy Prawa o notariacie zawierają szereg regulacji zapewniających samorządowi notarialnemu sprawowanie "pieczy" nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza. W zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia ustawodawca przesądził, że powołanie notariusza następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opinia ta, stosownie to zakresu przedmiotowego "pieczy" może i powinna odnosić się do osoby ubiegającej się o powołanie na notariusza. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że "piecza nad należytym wykonywaniem zawodu" obejmuje również miejsce pracy.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02 wskazał, że: "w art. 65 ust. 1 ustrojodawca wyraźnie wyodrębnia wolność wyboru oraz wolność wykonywania zawodu. "Sprawowanie pieczy", o którym traktuje art. 17 ust. 1 Konstytucji, dotyczy jedynie należytego wykonywania zawodów. Wzmiankowana "piecza" dotyczyć może - zgodnie z literalnym brzmieniem - "wykonywania zawodów" zaufania publicznego i stanowić upoważnioną, funkcjami samorządu tych zawodów, ingerencję w swobodę (wolność) ich wykonywania. W sytuacji, gdy art. 65 ust. 1 Konstytucji mieści konstytucyjne zagwarantowanie trzech odrębnych wolności: wyboru zawodu, wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, tylko druga z nich (tj. wolność wykonywania zawodu), pozostając w leksykalnym związku z ujęciem art. 17 ust. 1 Konstytucji, może doznawać - na podstawie tego przepisu - ograniczeń wskutek "pieczy" samorządu korporacji zawodowej "nad należytym wykonywaniem zawodu". Brak przesłanek, by uznać, że "piecza nad należytym wykonywaniem zawodu" stanowiła - per se - przesłankę prawną dla każdej ingerencji w swobodę wyboru zawodu czy też w sferę konstytucyjnie gwarantowanej swobody wyboru miejsca pracy zawodu".

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.