Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145518

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 20 marca 2012 r.
II GSK 339/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.).

Sędziowie NSA: Hanna Kamińska, Andrzej Kuba.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 912/10 w sprawie ze skargi R. S. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2010 r., nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 23 września 2010 r. oddalił skargę R. S. (dalej: skarżący) na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2010 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) utrzymał w mocy decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. (dalej: organ I instancji) z (...) stycznia 2010 r. wymierzające R. S., armatorowi statku rybackiego UST-92 o długości całkowitej większej niż 10 m. kary pieniężne w wysokości po 20.000 zł za połowy dorsza w Morzu Bałtyckim, w dniach: 7 października 2007 r., 1-6 października 2007 r., 25-27 września 2007 r. 14-16 października 2007 r., 9-11 października 2007 r., 25-28 października 2007 r. z naruszeniem przepisów art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm., dalej: ustawa o rybołówstwie) oraz art. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 - 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską (Dz. U. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r., s. 3-4, dalej: rozporządzenie Komisji WE Nr 804/2007), którym to decyzjom nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozstrzygnięć Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż w rezultacie przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji czynności kontrolnych stwierdzono, na podstawie wpisu do kart dziennika pokładowego, że R. S. armator jednostki rybackiej UST-92 podczas rejsów złowił i przywiózł do portu odpowiednio: 120 kg dorsza w relacji pełnej (4 skrzynki po 30 kg), 930 kg (31 skrzynek po 30 kg), 510 kg (17 skrzynek po 30 kg), 300 kg (10 skrzynek po 30 kg), 270 kg (9 skrzynek po 30 kg), 720 kg (24 skrzynki po 30 kg).

W ocenie Ministra organ I instancji trafnie określił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie tj. prowadzenie połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską. Fakt ten został bowiem potwierdzony w dziennikach połowowych. Organ podkreślił, iż z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, że przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została wykorzystana w 162,5% przez polskie statki rybackie, co oznaczało, iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego. Jednocześnie zdaniem Ministra zastosowane przez organ I instancji przepisy dotyczące wymiaru kary, tj. § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie i art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie są jak najbardziej uzasadnione i w pełni potwierdziły stan faktyczny w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznając skargę R. S. stwierdził, iż nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje nie naruszały obowiązujących przepisów prawa zarówno wspólnotowego jak i krajowego w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż w sprawie bezsporne było, na podstawie wpisów w kartach dziennika połowowego, że statek rybacki UST-92, którego armatorem był skarżący w trakcie rejsów połowowych dokonywał połowu dorsza. Połów ten wykonywany był po wprowadzeniu z dniem 11 lipca 2007 r. zakazu połowów tego gatunku ryb przez statki pływające pod polską banderą przez Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 804/2007 (srt. 2 i 3 zd. 1). Za działanie to armatorowi statku rybackiego zostały wymierzone kary pieniężne w wysokości po 20.000 zł, a więc wysokości odpowiadającej dolnej granicy zagrożenia przewidzianego przez przepisy prawa.

Podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanych kar administracyjnych było naruszenie zakazu połowu dorsza. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Fakt owego wyczerpania, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie mógł budzić wątpliwości. Wskazywała na to zawarta w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 804/2007 preambuła, która stwierdzała, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006. Nadto Komisja w akapicie 5 preambuły stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należało bezzwłocznie zakazać połowu tego stada.

W ocenie WSA, brak było także podstaw do twierdzenia, że rozpoznając przedmiotową sprawę organ niedostatecznie ustalił i ocenił stan faktyczny, gdyż w rzeczywistości ustalił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie, w postaci prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólne kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod polska banderą zostały dokonane przez Komisję Europejską na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w zakresie raportowanych danych.

Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii prof. I. D., pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. i odpowiedzi udzielonej przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję, gdyż przeprowadzenie tych dowodów zmierzałoby do dokonania oceny legalności rozporządzenia Komisji Nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonych decyzji.

WSA wyjaśnił, iż obowiązywanie w porządku prawnym normy prawnej upoważniającej Komisję Europejską do wprowadzania natychmiastowego zakazu prowadzenia działalności połowowej przez wszystkie statki pływające pod banderą konkretnego państwa członkowskiego (Rozporządzenie Nr 2371/2002) ma znaczenie, gdyż także ostateczna decyzja przyznająca specjalne zezwolenie połowowe konkretnemu podmiotowi przyznawała określone w niej uprawnienie tylko w granicach obowiązującego porządku prawnego, kształtowanego także przez ww. rozporządzenie. Uprawnienie do dokonywania połowu przyznane indywidualną decyzją obowiązywało więc w granicach wyznaczonych z jednej strony przez termin jego obowiązywania i indywidualnie określoną kwotę połowową, z drugiej przez termin związany z wprowadzeniem zakazu połowów o charakterze ogólnym.

Zdaniem Sądu I instancji było oczywistym, że określona indywidualnie kwota połowowa musiała zawierać się w ogólnej kwocie połowowej przyznanej Polsce na dany rok. Z chwilą wprowadzenia zakazu działalności połowowej indywidualnie przyznane uprawnienie przestało obowiązywać. Zasada ta wynika więc z mocy prawa. Należało też wskazać na treść art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie, z którego wynikało, że zabroniony był połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Przepis ten pozostawał w spójności z regulacjami unijnymi i wskazywał, że w razie wyczerpania kwoty połowowej określonych organizmów morskich uprawnienie do połowów wynikające z indywidualnego zezwolenia w części niewykorzystanej wygasa. Oczekiwane przez stronę skarżącą rozwiązanie wprowadzające skuteczność zakazu ustanowionego przez Komisję Europejską dopiero w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego pozostawałoby w sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej, wobec faktycznego ograniczenia zasady bezpośredniej skuteczności rozporządzeń.

Sąd I instancji wskazał ponadto, iż rybacy, którzy ponieśli szkody zostali objęci określonymi programami w ramach środków pomocowych. Bez znaczenia zatem dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy był zarzut skarżącego pozostawania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów - specjalnego zezwolenia połowowego, z którego limit indywidualny nie był wyczerpany, czy też licencji połowowej.

Dalej WSA stwierdził, iż słusznie wskazał organ że zgodnie z definicją ustawową rybołówstwo morskie jest to prowadzenie połowów organizmów morskich w morzu w celach zarobkowych i stąd, kara pieniężna wymierzana jest za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Trafnie więc wskazał organ, że połowy ryb oznaczają tak czynności połowowe związane z wydobywaniem ryb i organizmów morskich z ich środowiska, jak i efekt tych czynności w postaci wydobytej masy ryb dokonywane w trakcie rejsu połowowego.

Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego, jako przesłanki wymiaru kary WSA wskazał, iż organ nie posiada żadnych uprawnień kontrolnych w tym zakresie, ale nie był też pozbawiony możliwości oceny sytuacji dokumentowanej przez podmiot podlegający karze. Jednocześnie zdaniem Sądu przepisy ustawy o rybołówstwie nie przewidują możliwości złagodzenia kary bądź odstąpienia od jej wymierzenia, a zatem sytuacja majątkowa skarżącego nie mogła mieć w tych okolicznościach wpływu na rozstrzygnięcie.

Pełnomocnik w imieniu skarżącego wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia z dnia 23 września 2010 r. wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu administracji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kasator zarzucił:

1)

naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2010 r., pomimo iż zaskarżone decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszały art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w zakresie w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;

2)

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z akapitem 3 i 5 preambuły do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE L 358 z dnia 31 grudnia 2002 r.) w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2010 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia 804/2007 w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona. Względnie z ostrożności procesowej pełnomocnik wskazał, iż sformułował powyższy zarzut, w następujący sposób tj.: naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia 804/2007 poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes - w wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;

3)

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów;

4)

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego z dokumentów w postaci: prywatnej opinii prof. I. D., pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. wraz z odpowiedzią udzieloną przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy jako, że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia 804/2007 a nie z oceną legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2010 r.

Niezależnie od powyższego kasator zarzucił:

5)

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2010 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden w sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej kasator, na wypadek nie uwzględnienia wyżej wskazanych zarzutów, zarzucił:

6)

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2010 r. w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do poglądu skarżących, że organy administracji nie zgromadziły jakichkolwiek dowodów na okoliczność faktycznego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce w 2007 r., a odwołały się jedynie do rozporządzenia nr 804/2007. Ich zdaniem, nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego tym rozporządzeniem z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej na 2007 r., a żaden akt prawny nie może być traktowany jako substytut dowodu w sprawie. Stan odłowionych zasobów dorsza na Bałtyku w stosunku do ogólnej kwoty połowowej stanowi okoliczność, która ma charakter wiadomości specjalnych i wymaga opinii biegłych, a ich zdaniem do rzeczywistego, faktycznego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przez Polskę w 2007 r. nie doszło.

Skarżący ponownie podkreślił, że dokonał połowu na warunkach decyzji - specjalnego pozwolenia połowowego, a prawa nabyte wynikające z tej decyzji nie mogły ustać bez wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji ostatecznej i stosownego odszkodowania. Wskazał też, że konsekwencją uchylenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było wymierzenie stronie kary znacznie wyższej niż poprzednia. W związku z powyższym, sytuacja skarżących uległa pogorszeniu, co nie powinno mieć miejsca ze względu na zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 k.p.a.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podkreślając, że z art. 1 i 2 rozporządzenia nr 804/2007 wynika, że doszło do wyczerpania kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. i zakazuje się dalszych połowów dorsza. Fakt wyczerpania kwoty połowowej nie może budzić wątpliwości, na co wskazuje zawarte w akapicie 3 preambuły rozporządzenia 804/2007 stwierdzenie, że połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006. W akapicie 5 preambuły Komisja stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada. Oznacza to, że wskutek trzykrotnego przełowienia na obszarze Bałtyku Wschodniego, została przełowiona ogólna kwota połowowa dorsza. Słusznie więc WSA w zaskarżonym wyroku zinterpretował, iż zakaz połowu, określony w art. 2 z uwagi na wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej wyczerpuje dyspozycję przepisu § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar. Tym samym zarzut naruszenia § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamianiu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów należy uznać za niezasadny, gdyż następstwem stwierdzenia wyczerpania ogólnej kwoty połowowej jest możliwość ustanowienia zakazu połowu danego gatunku organizmów morskich. Ponadto, z art. 1 rozporządzenia nr 804/2007 wynika wprost, że limity połowowe zostały wyczerpane, a nie, że okoliczność tę należy najpierw ustalić. Zakaz połowów ustanowiony w art. 2 rozporządzenia nr 804/2007 jest tożsamy z wyczerpaniem kwoty połowowej na 2007 r., a organy administracji nie muszą dokonywać samodzielnie ustaleń, czy limity te zostały przekroczone. Nie jest możliwe przeprowadzanie dowodów w celu ustalenia, czy przepis prawa obowiązuje. Dopóki akt prawny w postaci Rozporządzenia Komisji obowiązuje, organy administracji oraz sądy mają obowiązek jego stosowania. Tym bardziej, iż nie budzi wątpliwości posiadanie uprawnień przez Komisję Europejską w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt U 6/08, podkreślił, iż "ocena i kontrola stosowania zasad Wspólnej Polityki Rybołówstwa przez państwa członkowskie należy do Komisji Europejskiej". Dlatego też Sąd w zaskarżonym wyroku zasadnie uznał, iż nie istnieje potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, ani też potrzeba powoływania biegłych, na okoliczność wyczerpania kwoty połowowej dorsza na 2007 r. Organy administracji, wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, mają obowiązek stosować obowiązujące przepisy prawa. Takim przepisem jest art. 1 i art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. Nie jest rolą organów administracji gromadzenie materiału dowodowego, który miałby podważać ważność tego rozporządzenia. Nie jest też rolą sądu gromadzenie tego rodzaju dowodów.

Organ podkreślił też, że sama utrata uprawnień do połowu dorsza wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego wynika z rozporządzenia nr 804/2007 i nie jest skutkiem ewentualnej decyzji o wygaszeniu tego prawa.

Pismem z dnia 19 października 2011 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność dokonywania połowów dorszy przez polskie statki rybackie w podobszarach 22-24 w okresie od 1 do 31 grudnia 2007 r., od 1 do 31 października 2007 r., od 1 do 30 listopada 2007 r., od 1 do 31 września 2007 r., oraz podtrzymali swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). W przedmiotowej skardze zostały zawarte zarzuty dotyczące zarówno naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego.

Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, iż trzy zarzuty naruszenia prawa procesowego, zostały oparte na wskazanych w skardze przepisach p.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c, art. 151), k.p.a. (art. 7 i 77 § 1 oraz 16 § 1), ustawy o rybołówstwie (art. 5, art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2), rozporządzenia w sprawie wysokości kar (§ 2 pkt 22), rozporządzenia 804/2007 (art. 1 oraz akapit 3 i 5 preambuły) i rozporządzenia 2371/2002 (art. 26 ust. 4) i dotyczącą nieuzasadnionego, zdaniem skarżącego, oddalenia skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ze względu na przyjęcie, iż przepisy rozporządzenia 804/2007 przesądzają o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona; zaniechanie przez organ ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza, zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego, może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z powyższymi zarzutami. W analogicznej sprawie o sygn. akt II GSK 337/11 (wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r.) Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do tożsamych zarzutów kasacyjnych. Sąd w składzie rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II GSK 337/11, co usprawiedliwia posłużenie się argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu wskazanego wyroku.

Podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanej kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu nr 804/2007, który to zakaz wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na rok 2007 nie może budzić wątpliwości. Wskazać należy, że polski porządek prawny, wobec członkostwa Polski w Unii Europejskiej, kształtują tak akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak i bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje UE, a rozporządzenia WE (zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego) są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim i wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek, tak jak akty prawa krajowego lub lokalnego, mając charakter wiążący co do wszystkich zawartych w nich postanowień. Zauważyć należy, że Komisja, zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 2847/93, była uprawniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś w obliczu zaistnienia takiej sytuacji, na mocy art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002, była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. Podejmując rozporządzenie nr 804/2007 Komisja działała w granicach swoich kompetencji i przy pomocy środków prawem przewidzianych. Wynikające z treści akapitu 3 preambuły wspomnianego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006 oraz jednoznaczne stwierdzenie (w akapicie 5 preambuły), że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada, zdaniem Sądu dostatecznie potwierdzają kwestionowany fakt przekroczenia kwot połowowych przez Polskę. Zgodnie z zasadą domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo, nie można przyjąć, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 przesłanek. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach (m.in. z 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1231/10, z 15 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1101/10 i z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 648/10) rozporządzenie nr 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe, brak jednak jest jakichkolwiek podstaw, by poddawać w wątpliwość ustalenia Komisji w toku postępowania o nałożenie kary na kapitana statku rybackiego za wykonywanie połowów z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, które to przekroczenie stwierdzone zostało obowiązującym rozporządzeniem Komisji. Sąd stwierdza, że nie ma podstaw do odmówienia legalności zastosowaniu rozporządzenia nr 804/2007, ponieważ same państwa członkowskie nie są uprawnione do kwestionowania prawidłowości rozporządzeń i podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia ich waloru źródeł prawa wspólnotowego (Judgment of the Cort of 31.01.1978. Fratelli Zerbone Snc v. Amministrazione delie finanse delio Stato. Case 94/77. Europen Cort Reports 1978, Page 0099). Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod banderą polską zostały dokonane przez Komisję na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w zakresie raportowanych danych, co wynika z treści samego rozporządzenia nr 804/2007 (pkt 2 i 3 części wstępnej). Ustalenia Komisji, co do przekroczenia kwoty połowowej, nie zostały dotychczas skutecznie zakwestionowane w związku z czym nie można zakładać ich nieprawidłowości. Nawet zaskarżenie rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przesłanki do niestosowania przepisów rozporządzenia do czasu, gdy funkcjonuje ono w porządku prawnym, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2011 r. (sygn. akt II GSK 1101/10).

Odnośnie natomiast zarzutu zaniechania przez organ dostatecznego ustalenia stanu faktycznego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do podnoszenia tego zarzutu. Skoro Komisja, będąc do tego uprawnioną, uznała i zakomunikowała w rozporządzeniu nr 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007 r. ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została wyczerpana, to ustalenie to jest wiążące dla armatorów i kapitanów statków i nie wymaga dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w toku postępowań o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Niezależnie od tego, Polska przyznała przekroczenie ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. o 8000 ton, co zostało powtórzone w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 635/2008 dostosowującym kwoty, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim w okresie od 2008 do 2011 r., zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 338/2008. WSA w Warszawie słusznie zauważył, że organ prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie w postaci prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r., a fakt owego przekroczenia kwot połowowych przez polskie statki z przytoczonych powyżej względów nie może być kwestionowany i nie mieści się w zakresie ustaleń stanu faktycznego przez organ. Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod polską banderą zostały dokonane przez Komisję Europejską na podstawie kontroli, a dokonywanie ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 zostało prawidłowo ustalone przez organ. Nie jest zatem uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyjaśnienia czy w momencie dokonywania połowu doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

Odnośnie przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego) może stanowić działanie naruszające prawo, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zaistniałej sytuacji przekroczenia kwot połowowych przyznanych Polsce na 2007 r., dalsze wykonywanie uprawnień wynikających z licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego istotnie stanowiło naruszenie prawa, nie zaś realizację praw nabytych przez armatora. Pogląd strony skarżącej opiera się na mylnym założeniu, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Tymczasem granicą czasową, do jakiej to zezwolenie może być wykonywane jest także przekroczenie ogólnej kwoty połowowej.

Podstawę uprawnień Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu, stanowi rozporządzenie nr 2371/2002. Treść art. 26 ust. 4 tego rozporządzenia wskazuje, że Komisja uprawniona jest do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji. Zauważyć także należy, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone - po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów - jedynie na szczeblu Państwa oraz na szczeblu Komisji (art. 21 i art. 21a rozporządzenia nr 2847/93). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. we wspomnianym wyroku z 29 czerwca 2011 r., pojedynczy armator (kapitan) może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej. Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń i ustalenia te są wiążące. Przedstawiona rybakom (armatorom, kapitanom statków) informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana. WSA słusznie wskazał, że obowiązywanie w porządku prawnym normy upoważniającej Komisję Europejską do wprowadzania natychmiastowego zakazu prowadzenia działalności połowowej przez wszystkie statki pływające pod banderą konkretnego państwa członkowskiego oznacza, że także ostateczna decyzja przyznająca specjalne zezwolenie połowowe konkretnemu podmiotowi, przyznawała określone w niej uprawnienie tylko w granicach obowiązującego porządku prawnego, kształtowanego także przez ww. rozporządzenie. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się w pełni z powyższym uzasadnieniem i stwierdza, że uprawnienie do dokonywania połowu przyznane indywidualną decyzją obowiązuje w granicach wyznaczonych, jak wskazał WSA, z jednej strony przez termin jej obowiązywania i indywidualnie określoną kwotę połowową, z drugiej przez termin związany z wprowadzeniem zakazu połowów o charakterze ogólnym, zatem z chwilą wprowadzenia zakazu działalności połowowej takie indywidualnie przyznane uprawnienie przestaje obowiązywać. Również przepis art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie wskazuje, że w razie wyczerpania kwoty połowowej określonych organizmów morskich uprawnienie do połowów wynikające z indywidualnego zezwolenia w części niewykorzystanej wygasa. To właśnie ten przepis ustanawia granicę uprawnień wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego. Choćby zezwolenie to nie było jeszcze wykorzystane w pełni, w sytuacji wyczerpania ogólnej kwoty połowowej (na skutek stwierdzonego przełowienia przez innych armatorów), dalszy połów jest zabroniony. Nie ma zatem potrzeby wygaszania decyzji o zezwoleniach połowowych, gdyż wraz z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, tracą one swoją skuteczność w tym znaczeniu, że już nie uprawniają do połowów, a dalszy połów jest zabroniony (co wynika ze wszystkich wspomnianych wcześniej orzeczeń NSA). Wobec zasady bezpośredniej skuteczności rozporządzeń nie jest wymagane, a nawet nie jest wskazane wprowadzenie skuteczności zakazu ustanowionego przez Komisję Europejską w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Zatem już po ogłoszeniu wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dalsze łowienie jest działaniem naruszającym prawo, a zarzut kasacyjny dotyczący nieuzasadnionego oddalenia skargi z uwagi na dalsze istnienie uprawnień połowowych wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego, jest nieusprawiedliwiony.

W związku z całą przedstawioną powyżej argumentacją, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska strony skarżącej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającego na uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 r. została przekroczona. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską Komisja uchwala rozporządzenia mające zasięg ogólny, wiążące w całości i bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich, zatem nie ma żadnych wątpliwości, że rozporządzenie nr 804/2007 jest w całości skuteczne erga omnes.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego z opisanych w skardze kasacyjnej dokumentów mających wskazać okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Skarżący zarzucił WSA, że Sąd ten niezasadnie przyjął, że powyższa okoliczność jest nieistotna dla sprawy, jako że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia 804/2007, a nie z oceną legalności zaskarżonej decyzji Ministra. Już z samych przytoczonych wcześniej okoliczności wnioskować należy, że zarzut ten również nie mógł zostać uwzględniony. Istotnie przeprowadzenie wnioskowanych dowodów zmierzałoby do dokonania nieuprawnionej oceny legalności rozporządzenia Komisji nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek rozporządzenie 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe, jednak w kwestii wyczerpania przez Polskę w 2007 r. kwot połowowych dorsza brak jest podstaw, aby poddawać w wątpliwość ustalenia Komisji. Pamiętać również należy, co wspomniano już wcześniej, że państwa członkowskie nie są uprawnione do podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia rozporządzeń waloru źródeł prawa wspólnotowego.

Kolejny zarzut prawa materialnego, który również nie mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony, stanowiło naruszenie § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów. Również w tej kwestii powyższego zarzutu argumentacja zawarta w poprzedzającej części uzasadnienia daje wystarczającą odpowiedź.

Na podstawie art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie, z którego wynika, że zabroniony jest połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana wnioskować należy, że samo wyczerpanie kwoty połowowej powoduje ustanowienie zakazu połowów, z czego wynika tożsamość powołanych naruszeń.

Nie jest również zasadny ostatni zarzut skargi kasacyjnej, czyli zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegającego na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a., ponieważ przepisu tego nie stosuje się w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale tego Sądu z 4 maja 1998 r. (ONSA 1998/3/79). Z powyższej uchwały wynika, iż treść art. 139 k.p.a. wskazuje, że sformułowany w tej normie zakaz reformationis in peius dotyczy decyzji organu odwoławczego, lecz nie można przyjąć, aby decyzja kasatoryjna, do której nie odnosi się zakaz reformationis in peius, mogła "przenosić" ograniczenia związane z tym zakazem do wynikającego z niej postępowania przed organem pierwszej instancji. W związku z powyższym, także i ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej nie został uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w braku podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonego wyroku, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.