Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720268

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 16 lipca 2019 r.
II GSK 314/19
Kontrola spełnienia przez oferenta wymagań (warunków) dotyczących pomieszczeń, sprzętu i personelu w toku postępowania konkursowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Kuba.

Sędziowie: NSA Krystyna Anna Stec, del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 329/18 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawierane umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania;

2. zasądza od P. K. na rzecz Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 329/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu skargi P. K. - w pkt 1 uchylił decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we Wrocławiu z dnia (...) lutego 2018 r. w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu ś.; w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy - Sąd I instancji stwierdził, że w dniu (...) maja 2017 r. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu ś. Na to ogłoszenie wpłynęły 4 oferty, w tym oferta skarżącego. W wyniku przeprowadzonej weryfikacji zostały sporządzone "Wyniki weryfikacji oferenta". W części jawnej komisja odrzuciła ofertę skarżącego z uwagi na niespełnienie wymagania zawartego w załączniku nr 1 lp. 1 lit. b tiret drugie, kolumna trzecia, pkt 4 ppkt 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1522 z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem w sprawie świadczeń gwarantowanych, który stanowi, że zabiegi światłolecznictwa i elektrolecznictwa powinny być udzielane w osobnych pomieszczeniach (boksach), posiadających ściany o wysokości co najmniej 2,0 m, umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej.

Złożony przez skarżącego protest komisja oddaliła, stwierdzając, że w momencie składania oferty wnioskodawca deklarował spełnienie warunków wymaganych w tym rozporządzeniu, tymczasem w wyniku przeprowadzonej wizytacji stwierdzono, że deklaracja ta jest niezgodna ze stanem faktycznym.

Dyrektor podniósł, że postępowanie konkursowe w tej sprawie zostało rozstrzygnięte w dniu (...) sierpnia 2017 r. i wnioskodawca skutecznie wniósł od niego odwołanie, które to odwołanie decyzją z dnia (...) października 2017 r. oddalił.

Utrzymując w mocy tę decyzję - Dyrektor wskazał, że zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1510), zwanej ustawą o świadczeniach, świadczeniodawcy, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach. Jednocześnie stwierdził, że odrzucenie oferty wnioskodawcy nastąpiło z powodu braku ścianek oddzielających poszczególne stanowiska do wykonywania zabiegów światłolecznictwa i elektrolecznictwa. Stanowiska zabiegowe były oddzielone wiszącymi zasłonami z tkaniny, co nie spełnia wymogów stawianych przez prawo. Ustalenie to było wynikiem weryfikacji przeprowadzonej u wnioskodawcy w dniu 13 lipca 2017 r. w miejscu udzielania świadczeń, a sporządzony przez zespół weryfikujący protokół wstępny z kontroli stwierdza w części VI, w pkt 2, że "podczas wizytacji stwierdzono brak stałych ścianek odgradzających stanowiska. Oferent zobowiązał się do montażu stałych ścianek oddzielających obszar światłolecznictwa i elektroterapii". Protokół ten został podpisany przez członków komisji i wnioskodawcę, który załączył zobowiązanie do postawienia ścianki działowej do zabiegów elektroterapii i światłolecznictwa. Tym samym wnioskodawca potwierdził stan istniejący w dniu weryfikacji i w dniu składania oferty. Ponadto w dniu 14 lipca 2017 r. komisji konkursowej zostało przekazane oświadczenie wnioskodawcy, w którym poinformował, że " (...) pomieszczenia do wykonywania zabiegów światłolecznictwa i elektrolecznictwa zostały już prawidłowo dostosowane zgodnie z wymogami (...)". Do tego oświadczenia wnioskodawca załączył zdjęcia pomieszczeń i kopię paszportu wirówki.

W wyniku weryfikacji komisja ustaliła więc, jak wywodził Dyrektor, że odpowiedź "TAK" udzielona przez wnioskodawcę na pytanie z poz. 1.5.1.1 w ankiecie formularza ofertowego jest niezgodna ze stanem faktycznym. Nie miało przy tym znaczenia czy uwagi zespołu weryfikacyjnego dotyczyły jednego, czy wszystkich pomieszczeń. Odpowiedź twierdząca na to pytanie ma bowiem charakter warunku wymaganego, a oferty niespełniające tego warunku są odrzucane w całości.

Dyrektor podkreślił ponadto, że po upływie terminu do składania ofert oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania, może natomiast uzupełnić złożoną ofertę pod warunkiem, że oddział funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert. Wskazał, że w protokole wstępnym z kontroli utworzonym w trakcie wizytacji zespół wizytujący nie zgłosił żadnych uwag do szerokości otworu drzwiowego. Natomiast sposób wydzielenia boksu do zabiegów został jasno określony w rozporządzeniu w sprawie świadczeń gwarantowanych. Komisja zatem słusznie uznała, że wiszące zasłony z tkaniny nie stanowią ścian w rozumieniu tego rozporządzenia.

Zespół dokonujący weryfikacji wykonał - na co wskazał Dyrektor - zdjęcia pomieszczenia do fizykoterapii - rozumianego jako pomieszczenie uwidocznione - na załączonym do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumencie - "rzucie parteru wersja 2" - pomieszczenie I.p. 0.05 FIZYKOTERAPIA o pow. 16,83 m2. W tym dokumencie całościowo pojmowane pomieszczenie FIZYKOTERAPII o pow. 16,83 m2 podzielone jest na dwa pomieszczenia: fizykoterapia i laseroterapia (na której to nazwie umieszczono napis MGT). Załączone do protokołu zdjęcia nie są obligatoryjnym składnikiem protokołu, a jedynie jego uzupełnieniem. Podstawowe znaczenie w kontekście stanu faktycznego mają stwierdzenia zawarte w protokole, opatrzone podpisami członków komisji, a treść protokołu nie budzi wątpliwości.

Uwzględniając skargę P. K. na tę decyzję - Sąd I instancji stwierdził, że podstawą faktyczną wydanego rozstrzygnięcia był protokół wstępny z kontroli sporządzony w dniu (...) lipca 2017 r. oraz załączone do niego zdjęcia wykonane przez osoby przeprowadzające tę kontrolę. W części II. Warunki dotyczące pomieszczeń w pkt 1, na pytanie czy zabiegi światłolecznictwa i elektrolecznictwa są udzielane w osobnych pomieszczeniach posiadających ścianki o wysokości co najmniej 2,0 m umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej stwierdzono, iż pomieszczenia nie spełniają tych wymogów. Tymczasem ani treść opisowa wyników weryfikacji oferenta, ani załączone zdjęcia nie są jednoznaczne, gdy chodzi o ustalenie, wygląd których pomieszczeń obrazują. Nie można bowiem zdaniem Sądu I instancji nie zauważyć, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący załączył rzut parteru wersja 2 (do którego nota bene odwołuje się organ w zaskarżonej decyzji) i wyraźnie zarzucił, że wykonane przez członków komisji zdjęcia obrazują pomieszczenia do magnetoterapii. Porównanie zdjęć ze str. 55 i 57 tomu II akt administracyjnych i rzutu parteru zdaje się świadczyć o prawdziwości tego twierdzenia. Trudno natomiast ustalić jakiego pomieszczenia dotyczy zdjęcie ze str. 56 tych akt. Do odwołania załączone są kolejne zdjęcia, które według twierdzeń skarżącego obrazują wydzielenie wirówek (zdj. nr 1 i 1a), miejsce do krioterapii (zdjęcie nr 4 i gabinet do magnetoterapii (zdj. nr 2 i 3). Żadne z nich nie dotyczy więc pomieszczenia, w którym miały być przeprowadzane zabiegi elektrolecznictwa i światłolecznictwa. Z załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rzutu parteru wynika, że pomieszczenie oznaczone nr 0.05 o pow. 16,83 m2 ma kształt litery "L", w zestawieniu pomieszczeń (legenda) określone jest jako "fizykoterapia" oraz że z niego wydzielone jest pomieszczenie do magnetoterapii. Według twierdzeń skarżącego, do których nie odnosi się organ, zabiegi elektrolecznictwa i światłolecznictwa miały być wykonywane w tym pomieszczeniu w części zakratkowanej. Trudno mówić o ustaleniach organu w tym zakresie, gdy w protokole wstępnym z kontroli zawarte jest jedynie sformułowanie "podczas wizytacji stwierdzono brak stałych ścianek odgradzających stanowisko. Oferent zobowiązał się do montażu stałych ścianek oddzielających obszar elektrolecznictwa i światłolecznictwa". Nie rozwiewa powstałych wątpliwości również uwaga skarżącego na tym samym dokumencie, że "zobowiązuje się do położenia ścianki działowej do zabiegów elektroterapii i światłolecznictwa ponieważ nie przyjmuję uwagi komisji, że są boksy, ale nie ma ścianki".

Sąd I instancji podkreślił, że rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych nie definiuje ani pojęcia pomieszczenie, ani pojęcia boks. Skarżący do protokołu rozprawy z dnia 15 listopada 2018 r. wyjaśnił, że powierzchnia zakratkowana na rzucie parteru jest ograniczona trzema ścianami, a więc w jego ocenie spełnia wymagania boksu. Te okoliczności skarżący podnosił zarówno w odwołaniu, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Są one też przedmiotem zarzutów zgłoszonych w skardze. Tych wątpliwości organ nie wyjaśnił, nie odniósł się również do wskazanych zarzutów.

Reguły zawarte w k.p.a. obligują - jak argumentował Sąd I instancji - organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.) Tym zasadom organy w ocenie Sądu uchybiły.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, zaskarżając ten wyrok w całości.

Rozstrzygnięciu temu zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

1. nieuwzględnienie cywilnoprawnego charakteru postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o którym mowa w dziale VI (art. 132-161) ustawy o świadczeniach;

2. art. 153 oraz art. 154 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie nieuwzględnienia protestu może być dodatkowo weryfikowane w trybie odwołania;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie wykazał nieprawidłowości w przedmiocie niespełniania przez skarżącego wymagań opisanych w rozporządzeniu w sprawie świadczeń gwarantowanych; załącznik nr 1, lp. 1 lit. b, tiret drugie, kolumna trzecia, pkt4, ppkt 1, tj. że "zabiegi światłolecznictwa i elektrolecznictwa powinny być udzielane w osobnych pomieszczeniach i uznanie, iż w rozstrzyganej sprawie protokół wstępny oraz protokół końcowy z oględzin nie wskazują jakiego pomieszczenia to dotyczy a dołączone zdjęcia nie zawierają opisu którego to pomieszczenia to dotyczy.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Oświadczył ponadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Piotr Konefeld wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny - wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Skarga ta - oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. - ma usprawiedliwioną podstawę prawną, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, publ. w CBOSA).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. (wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293).

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że objęte zarzutami kasacyjnymi przepisy administracyjnego prawa materialnego i procesowego nie zostały powiązane z przepisami p.p.s.a., normującymi działalność orzeczniczą sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej nie został powołany zwłaszcza stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Niewątpliwie stanowi to wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej, która jednak w okolicznościach tej sprawy nie wpływa na możliwość merytorycznego rozpoznania zarzutów, bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika w sposób niewątpliwy, że są one adresowane do Sądu I instancji. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zmierza do zakwestionowania zaskarżonego wyroku i podlega rozpoznaniu.

Zarzuty kasacyjne błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 153 i art. 154 oraz przepisów działu VI ustawy o świadczeniach, nawet ze wskazaniem na zakres przepisów od art. 132 do art. 161, nie są zasadne.

Oceniając te zarzuty - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podstawę zaskarżonego wyroku stanowił wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a powodem uchylenia zaskarżonej decyzji była przede wszystkim okoliczność nie wyjaśnienia spełnienia przez pomieszczenia elektrolecznictwa i światłolecznictwa wymogów rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych, a ściślej jakie pomieszczenia były przedmiotem wizytacji zespołu kontrolującego, która to okoliczność stanowiła podstawę odrzucenia oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach. Jak argumentował Sąd I instancji opisowa część wyników weryfikacji i załączone zdjęcia są bowiem niejednoznaczne i nie jest oczywiste, jakich pomieszczeń dotyczą. Organ zdaniem Sądu nie wyjaśnił też podnoszonej przez skarżącego kwestii zakratowanej części pomieszczeń na rzucie parteru, które w ocenie skarżącego spełnia wymagania boksu. Zarzucając w tym stanie rzeczy Sądowi I instancji błędną wykładnię i zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 153 i art. 154 ustawy o świadczeniach - skarżący kasacyjnie organ nie podnosi, że Sąd I instancji uznał, że postępowanie w sprawie zawierania umów nie ma charakteru cywilnego, jak i że wadliwie rozumiał pojęcie "uszczerbku interesu prawnego". Uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierza natomiast do wykazania dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni prawa materialnego poprzez wadliwe określenie zakresu postępowania dowodowego i wyjaśniającego wobec cywilnego charakteru pierwszej fazy postępowania w sprawie zawarcia umów, a w efekcie sformułowanie pod kierunkiem organu wadliwych zaleceń co do zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania na okoliczność odrzucenia oferty. Skarżący kasacyjnie nie zarzuca też błędnej wykładni art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten normuje zakres postępowania dowodowego w sprawie konkursu ofert. Ogranicza się do oceny prawidłowości okoliczności faktycznych niespełnienia przez ofertę wymogów, skutkujące jej odrzuceniem. Powyższe prowadzi do uzasadnionego wniosku, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały bezpośrednio skierowane przeciwko podstawie zaskarżonego wyroku, gdyż te nie stanowiły podstawy uwzględnienia skargi, ani w zakresie błędnej ich wykładni, ani też niewłaściwego ich zastosowania. W sprawie Sąd I instancji nie mógł zatem dopuścić się naruszenia przepisów ustawy o świadczeniach w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej.

Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepisy art. 153 i art. 154 ustawy o świadczeniach zawierają mniejsze jednostki redakcyjne, które wbrew wymogom ustawowym nie zostały wskazane w petitum skargi kasacyjnej. Oceny tej nie zmienia fakt przytoczenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej treści art. 154 ust. 1 i ust. 3 ustawy o świadczeniach, gdyż nie wypełnia to przesłanki podania błędnej wykładni czy wadliwego zastosowania przepisu prawa. Za wadliwe uznać też należy skonstruowanie zarzutu kasacyjnego poprzez zarzucenie naruszenia przepisów działu VI ustawy o świadczeniach, nawet ze wskazaniem na zakres przepisów od art. 132 do art. 161. Nie jest to bowiem wskazanie konkretnego naruszonego przez Sąd I instancji przepisu prawa z podaniem jego ewentualnych jednostek redakcyjnych, jak i wskazanie postaci naruszenia przepisów prawa. Na tej podstawie nie jest więc możliwe odkodowanie intencji wnoszącego skargę kasacyjną. Tym bardziej nie jest możliwe ustalenia, które z tych przepisów Sąd I instancji naruszył poprzez błędną ich wykładnię, a które przez ich niewłaściwe zastosowanie, czy też może w obu tych podstawach prawnych. Zresztą trudno byłoby sformułować takie zarzuty, skoro Sąd I instancji nie stosował tych przepisów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie formułował też tezy odmiennej niż wynika to z analizy przepisów działu VI ustawy o świadczeniach, a mianowicie, że postępowanie przed komisją konkursową w sprawie zawierania umów nie ma charakteru cywilnoprawnego. Tą kwestią Sąd I instancji w ogóle nie zajmował się, skoncentrował się bowiem wyłącznie na prawidłowym zastosowaniu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mających zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, wszczynanym w efekcie złożenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu.

Natomiast zarzut kasacyjny naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - w zakresie "niewyjaśnienia" przez organ okoliczności spełnienia wymogów przez pomieszczenia światłoterapii i elektroterapii - jest uzasadniony.

Rozpoznając tę sprawę uwadze Sądu I instancji uszło to, iż okoliczności faktyczne i zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego określa norma materialnoprawna, w tej sprawie ustawa o świadczeniach. Prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje zatem w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (tak np. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., II GSK 798/13). Wobec tego ocena prawidłowości sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wątpliwości co do rodzaju pomieszczeń nie spełniających wymogów rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych wymaga analizy przepisów ustawy o świadczeniach. Pomimo, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie ocenił charakteru postępowania w sprawie zawierania umów o świadczenie usług opieki zdrowotnej, w tym zwłaszcza fazy prowadzonej przez komisje konkursową, a ta ocena ma kluczowe znaczenie w tej sprawie, to jednakże rozróżnienie fazy postępowania przed komisją konkursową i fazy postępowania przed dyrektorem jest istotne. Dla każdej z tych faz ustawodawca określił bowiem odrębnie reguły postępowania, skoro postanowił, że część postępowania prowadzona przez komisję konkursową, obejmująca okres od dnia otwarcia ofert po rozstrzygnięcie konkursu, ma charakter cywilnoprawny i cechuje się stosowaniem narzędzi cywilnoprawnych, zaś część postępowania prowadzona przez organ NFZ w wyniku złożenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu aż do jego zakończenia ma charakter administracyjnoprawny.

W tej sprawie zasadniczym przedmiotem sporu jest zasadność odrzucenia oferty skarżącego świadczeniodawcy z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków w zakresie pomieszczeń światłoterapii i elektroterapii.

Odrzucenie oferty, następujące - co oczywiste w świetle art. 153 i art. 149 ustawy o świadczeniach - w pierwszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o świadczenie usług zdrowotnych, tj. w fazie prowadzonej przez komisję konkursową przy wykorzystaniu instrumentów o charakterze cywilnoprawnym.

Regulacja działu VI ustawy o świadczeniach prowadzi do wniosku, że oferta ma spełniać wymogi na dzień jej złożenia, jak i przez cały czas trwania postępowania, a następnie realizacji ewentualnej przyszłej umowy, tj. musi być zgodna ze stanem faktycznym i prawnym (tak też wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., II GSK 2295/15, Lex nr 2338691). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela prezentowany w judykaturze pogląd, że "postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, jako postępowanie swoiste, podlega szczególnego rodzaju regulacji, która zawarta została w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. (...) postępowanie to, znane tej tylko ustawie, charakteryzuje się wysokim stopniem jego sformalizowania oraz szczególnego rodzaju obligatoryjnymi wymaganiami dotyczącymi trybu przeprowadzenia tego postępowania, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia celu, w którym postępowanie to jest prowadzone. Jego realizacji towarzyszyć musi, a potwierdza to analiza przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz przepisów wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, szczególnego rodzaju metodyka działania organów NFZ, która w zakresie przyznanych im przepisami prawa uprawnień, obejmuje również prawo kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że (...) gdy chodzi o przestrzeń czasu którego dotyczy składane przez niego (oferenta - dopisek NSA) zapewnienie o spełnianiu wszelkich warunków, jednoznacznie wynika, że musi być ono zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, zarówno w dniu składania oferty, jak i od początku obowiązywania umowy, co oznacza zapewnienie o trwałości spełniania warunków w tak określonej przestrzeni czasowej, a co za tym idzie również i w toku postępowania prowadzonego w sprawie zwarcia umowy o świadczenia opieki zdrowotnej, co z kolei prowadzi do wniosku, że oferta ma być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy, co służyć ma konkretnemu celowi, a mianowicie stworzenia możliwości jej zweryfikowania na odpowiednim etapie postępowania konkursowego. Konsekwencją powyższego, jest wniosek, że spełnianie przez oferenta wymagań (warunków) dotyczących pomieszczeń, sprzętu i personelu podlega kontroli w toku postępowania konkursowego z punktu widzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Powyższe, znajduje swoje potwierdzenie również w treści art. 158 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustanawiającego zakaz dokonywania zmian warunków w umowie, które podlegały ocenie w trakcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. (...) Przyjęcie tezy przeciwnej, w świetle powyżej przedstawionych argumentów byłoby, ponad wszelką wątpliwość, sprzeczne z wolą prawodawcy redukując, wręcz niwecząc, wynikające z przepisów obowiązującego prawa uprawnienia komisji konkursowej do kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie" (tak uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 816/14).

Wobec tego podnieść trzeba, że wymagania, jakie winny spełniać pomieszczenia światłolecznictwa i elektrolecznictwa, a objęte ofertą konkursową, muszą zostać spełnione na dzień przeprowadzenia wizytacji. W konsekwencji to ustalenia komisji konkursowej na ten dzień mają kluczowe znaczenia dla oceny spełnienia przez ofertę, wymogów prawem określonych. Wizytacja pomieszczeń oferenta służy przecież sprawdzeniu, czy odpowiedzi udzielone w ofercie przez oferenta są zgodne ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji czy oferent spełnia warunki prawidłowego świadczenia usług, w tej sprawie warunki rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresie światłolecznictwa i elektrolecznictwa. Tymczasem Sąd I instancji, zarzucając organowi i komisji niewyjaśnienie okoliczności spełnienia przez pomieszczenia warunków boksów, nie dostrzegł tego, że sporny w tej sprawie nie był fakt czy pomieszczenia te, stanowiące - jak podnosił skarżący - zakratowaną przestrzeń na rzucie parteru są boksami, tj. pomieszczeniami zawierającymi trzy trwałe ścianki, lecz fakt, że poszczególne stanowiska nie zostały oddzielone od siebie trwałą ścianką. Jak bowiem obrazują złożone do akt zdjęcia, które zdaniem organu odzwierciedlają stan tych pomieszczeń w dniu ich wizytacji, w wydzielonej trzema ścianami przestrzeni znajdują się dwa stanowiska przedzielone - co niewątpliwie - kotarą, tj. zasłoną z wiotkiej tkaniny. Nie są więc zrozumiałe zastrzeżenia zaskarżonego wyroku w zakresie twierdzeń skarżącego co do zakratowanej powierzchni, mającej spełniać wymagania boksu. Nie jest też jasne, czy Sąd I instancji zarzuca organowi wyłącznie wadliwą ocenę okoliczności spełnienia przez pomieszczenia światłolecznictwa i elektrolecznictwa wymogów rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych, a wynikających z dowodów zgromadzonych przez komisję konkursową, czy też kwestionuje również zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Nie jest oczywiste - wobec braku analizy prawa materialnego co do zakresu postępowania dowodowego i wyjaśniającego w tego typu postępowaniu - stanowisko Sądu, czy zalecenia co do poczynienia przez organ ustaleń w sposób jednoznaczny pozwolą na ocenę spełnienia wymagań przez sporne pomieszczenia mają zostać dokonane w oparciu o już zgromadzone dowody, czy też nie. Sąd ten stwierdza bowiem, że organ nie wyjaśnił podnoszonych przez stronę wątpliwości, co może wskazywać na braki w materiale dowodowym, ale jednocześnie stwierdza, że organ nie odniósł się do wskazywanych przez stronę zarzutów, co by mogło wskazywać na wadliwość zaskarżonej decyzji w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Konkluzja zaskarżonego wyroku sprowadza się zaś do zarzucenia organowi naruszenia zarówno art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, jak i naruszenia art. 80 k.p.a.

Zauważyć jednak trzeba, że kwestionując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji nie dostrzegł braku konsekwencji skarżącego oferenta, który pomimo złożonego oświadczenia do protokołu wizytacji, że "zobowiązuje się położenia ścianki działowej do zabiegów elektroterapii i światłolecznictwa ponieważ nie przyjmuje uwag komisji, że są boksy, ale nie ma ścianki", sporne ścianki wykonał w dniu 14 lipca 2017 r., a na dowód tego złożył zdjęcia, w tym zdjęcia kwestionowanego przez komisję pomieszczenia, lecz obrazującego już trwały parawan zamiast kotary. To oświadczenie potwierdza nie tylko brak ścianek w dacie kontroli, ale również, że spór dotyczył tego pomieszczenia, nie zaś zakratowanego, jak i że spór ten nie dotyczy boksu jako takiego, lecz ścianek skoro w boksie były dwa uwidocznione na zdjęciu stanowiska zabiegowe. W zaskarżonym wyroku bezkrytyczne też przyjęto twierdzenia skarżącego, zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i odwołaniu co do wykonywania zabiegów elektroterapii i światłoterapii w zakratowanych pomieszczeniach, jak i co do tego, że sporne zdjęcie obrazuje pomieszczenie do magnetoterapii, nie konfrontując ich z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jest to o tyle istotne, że sam skarżący przyznał do protokołu rozprawy sądowej przed wojewódzkim sądem administracyjnym, że sporne zdjęcie, stanowiące załącznik nr 5 do odwołania, obrazuje aktualny stan, a w czasie kontroli była tam - sporna przecież - kotara. Do tego protokołu wyjaśnił, że zdjęcie nr 5 (sporne pomieszczenie ze zdjęcia na karcie akt administracyjnych nr 57) "przedstawia pomieszczenie uwidocznione w załączniku do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (rzut parteru wersja II w części zakratowanej) i wyjaśnia, że po lewej stornie ściana jest zabudowaną stałą do sufitu wobec czego kwestionowane pomieszczenie posiada trzy stałe ściany i otwór drzwiowy praktycznie na całej długości szerokiej ściany", a nadto wyjaśnił, że zdjęcie nr 5 "jest przez niego zrobione, a nie przez komisję jest jednocześnie jedynym zdjęciem spornego pomieszczenia i obrazuje stan aktualny. Obecnie jest zamontowana płyta pleksy (ścianka stała płyty pleksy) w czasie kontroli w tym miejscu była przesuwana kotara, która pełniła rolę otworu drzwiowego". Co równie ważne przyjęta przez skarżącego linia obrony prowadzi do wniosku, że przeznaczenie tego pomieszczenia do magnetoterapii (nie zaś do światłolecznictwa i elektroterapii) skarżący wywodzi z faktu umieszczenia tam w trakcie kontroli przenośnego urządzenia do tego zabiegu, jak też, że pomieszczenie to było w zakratowanej części. Ponadto w odwołaniu podnosi, że pomieszczenie to zawiera faktycznie dwa łóżka rozdzielone kotarą, ale znajduje się w nim wyłącznie jedno urządzenie do magnetoterapii, w gabinecie tym nie ma innych urządzeń. Zdaje się tym samym sugerować, że w pomieszczeniu tym możliwa jest realizacja tylko jednego świadczenia. Tymczasem kluczowym dowodem na sporną w sprawie okoliczność był protokół wstępny kontroli, w którym w pkt II "Warunki dotyczące pomieszczeń" w ppkt 1 zakreślono, że "pomieszczenia zabiegów światłolecznictwa i elektrolecznictwa nie są udzielane w oddzielnych pomieszczeniach, a w pkt VI "Uwagi" ppkt 2 odnotowano, że "podczas wizytacji stwierdzono brak stałych ścianek, odgradzających stanowiska, oferent zobowiązał się do montażu stałych ścianek, oddzielających obszar światłolecznictwa i elektroterapii (wykonano dokumentację zdjęć)". Załączone do tego protokołu kluczowe w sprawie zdjęcie zawarte na karcie nr 57 akt administracyjnych (będące zdjęciem nr 5 załączonym do odwołania) oznaczone datą 13 lipca 2017 r. 10:44 obrazuje w jednym boksie dwa stanowiska zabiegowe przedzielone kotarą. Ze złożonego do akt oświadczenia skarżącego z dnia 14 lipca 2017 r. wynika, że skarżący dostosował sporne pomieszczenie do wymogów, zgodnie ze swoim zobowiązaniem z dnia 13 lipca 2017 r., a do tego oświadczenia załączył zdjęcie obrazujące pomieszczenie z wykonanymi ściankami z pleksji. Wobec obrazu spornego zdjęcia wątpliwości budzi stanowisko Sądu I instancji co do pomieszczenia fizykoterapii (obejmującej m.in. światłolecznictwo i elektrolecznictwo), a co obrazuje rzut parteru obiektu, zwłaszcza zaś uwaga dotycząca pomieszczenia magnetoterapii. W tym zakresie odnotować trzeba, że adnotacja "MGT" została na tym rzucie naniesiona ręcznie bez odpowiedniego opieczętowania projektanta. Nie wiadomo zatem kto i kiedy dokonał tej adnotacji. Natomiast kształt tego pomieszczenia i jego wygląd wskazuje - wbrew twierdzeniom skarżącego i wątpliwościom Sądu I instancji - na pomieszczenie, zobrazowane zdjęciem na karcie 57 akt administracyjnych. Sam rzut parteru też nie zawiera pieczęci, podpisu ani daty sporządzenia, co rodzi wątpliwość co do jego mocy jako dowodu w sprawie, a co pominął Sąd I instancji.

Prowadzi to do wniosku, że Sąd I instancji nie dość wnikliwie dokonał analizy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza zaś formułowanych przez skarżącego twierdzeń w kontekście całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Uwadze Sądu I instancji uszło również, że komisja konkursowa zakwestionowała wyłącznie jedno pomieszczenie, tj. pomieszczenie do światłoterapii i elektroterapii, co oznacza, że załączone do odwołania przez skarżącego zdjęcia innych pomieszczeń nie mają istotnego znaczenia dla oceny tej jednej spornej kwestii, a spełnienie wymagań przez inne pomieszczenia jest obojętne dla wyniku tej sprawy. Nie wiadomo, gdyż tego nie wyjaśniono, jakie znaczenie dla wyniku sprawy ma mieć zdjęcie na karcie nr 56 akt administracyjnych, skoro nie zobrazowane tym zdjęciem pomieszczenie jest przedmiotem sporu, a wyłącznie - co trzeba podkreślić - ze zdjęcia z karty nr 57 akt administracyjnych. To, że komisja nie kwestionowała innych pomieszczeń placówki czy innych części pomieszczeń fizykoterapii nie oznacza, że oferta nie podlegała odrzuceniu w całości, skoro sporny w sprawie warunek w odniesieniu do tego pomieszczenia dotyczy warunku wymaganego, a więc koniecznego, aby oferta podlegała rozpoznaniu w dalszym postępowaniu konkursowym.

Powyższe wywody dowodzą też wybiórczego potraktowania przez Sąd I instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie dość precyzyjnego zidenyfikowania istoty sporu. Wobec tego nie sposób przyjąć, że dokonana w zaskarżonym wyroku ocena okoliczności sprawy - pomijając niejasność co do przyjętego przez Sąd I instancji zakresu postępowania wyjaśniającego i dowodowego - odpowiada regułom dokonywania tej oceny, nawet przy wybiórczo potraktowanym materiale dowodowym. Trudno w tej ocenie doszukiwać się konsekwencji, logiki, jak i trafności argumentacji w świetle zasad doświadczenia życiowego.

W toku ponownego rozpoznawania tej sprawy Sąd I instancji rozważy zatem całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. każdego ze zgromadzonych dowodów, a następnie dokona ich oceny we wzajemnej korelacji, a w konsekwencji zweryfikuje zasadność twierdzeń skarżącego co do spełnienia przez ofertę warunków rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych na dzień dokonywania wizytacji placówki.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.