Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145512

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 marca 2012 r.
II GSK 294/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.).

Sędziowie: NSA Janusz Zajda, del. WSA Renata Detka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 875/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 875/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2010 r., nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie.

Ze stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że zaskarżoną decyzją, wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z dnia (...) listopada 2009 r. wymierzającą J. K., kapitanowi statku rybackiego (...), o polskiej przynależności i długości całkowitej większej niż 10 m, karę pieniężną w wysokości 40.000 zł, za to, że w rejsie połowowym zakończonym w porcie W. w dniu (...) października 2007 r. prowadził ukierunkowane połowy dorsza naruszając przepisy art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) oraz art. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 - 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską (Dz. U. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r., dalej. Rozporządzenie nr 804/2007).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji czynności kontrolnych stwierdzono, na podstawie wpisu do karty dziennika pokładowego, dokonanego przez kapitana statku rybackiego (...) J. K., iż statek ten podczas rejsu w dniach od (...) do (...) października 2007 r. złowił i przywiózł do portu 6435 kg dorszy w relacji pełnej (220 skrzynek po 29,25 kg każda).

Ponownie badając sprawę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce w 2007 r. W preambule Rozporządzenia Komisji nr 804/2007 wyraźnie wskazano, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i w związku z tym wielkości dopuszczalne uznaje się za wyczerpane. Z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, iż przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została wykorzystana w 162,5% przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego.

Przywołując stanowisko wyrażone w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt U 6/08 Minister wskazał, iż zakaz połowu dorsza został ustanowiony przez Komisję Europejską na podstawie informacji uzyskanych od inspektorów, którzy podczas kontroli ustalili, że połowy dorsza dokonywane przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone KE przez Polskę na 2007 r. Komisja Europejska z własnej inicjatywy określiła, że z dniem wejścia w życie Rozporządzenia nr 804/2007 (tj. od 11 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2007 r.) obowiązuje zakaz połowu, przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską banderą.

Odnośnie zarzutu nie powołania biegłego na okoliczność tego, że strona ma wątpliwości czy w rzeczywistości doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej organ stwierdził, że fakty powszechnie znane i fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Przepisy Rozporządzenia Komisji nr 804/2007 zostały ogłoszone w Dz. Urz. UE i z dniem 11 lipca 2007 r. zaczęły obowiązywać, zatem jako prawo powszechnie obowiązujące powinny być znane stronie.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 16 k.p.a. organ podniósł, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - specjalne zezwolenie połowowe - nie została w wyniku wydania Rozporządzenia nr 804/2007 wyeliminowana z obrotu prawnego, lecz nastąpiła częściowa utrata uprawnień w niej określonych z mocy prawa, wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 Rozporządzenia nr 804/2007. Uprawnienia określone w tym zezwoleniu wygasły po wyłowieniu ogólnej kwoty połowowej dorszy w Polsce. Podmioty wykonujące rybołówstwo mają obowiązek dokonywać tych połowów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami krajowymi i wspólnotowymi, a więc nie wystarczy sama kwota wpisana w specjalnym zezwoleniu połowowym, ale również należy przestrzegać przy wykonywaniu tego rodzaju działalności wymiarów i okresów ochronnych określonych dla danego gatunku, używać stosownych narzędzi połowowych, jak również należy zaprzestać prowadzenia połowów kiedy przepisy powszechnie obowiązujące tego wprost nie zakazują. Ponadto, kary pieniężne określone w przepisach o rybołówstwie nie stanowią kar w rozumieniu przepisów prawa karnego i nie są wymierzane w drodze postępowania karnego albo postępowania w sprawach o wykroczenia. Są to sankcje administracyjne, których wymierzenie nie jest zależne od stopnia zawinienia czy też braku winy ale od samego faktu naruszenia przepisów o rybołówstwie przez dany podmiot. Wysokość ustalanej kary administracyjnej uzależniona jest od podmiotu, który dopuścił się naruszenia (armator albo kapitan), długości całkowitej statku rybackiego, przy użyciu którego dokonano naruszenia, oraz od jego społecznej szkodliwości.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. W rozpoznawanej sprawie za bezsporne uznał, że (co wynika z wpisu do karty dziennika połowowego) statek rybacki (...), którego kapitanem był J. K., w trakcie rejsu połowowego wykonywanego w dniach (...) - (...) października 2007 r., dokonywał ukierunkowanych połowów dorsza. Połów ten wykonywany był po wprowadzeniu z dniem 11 lipca 2007 r. przez Rozporządzenie nr 804/2007 (str. 2 i 3 zd. 1), zakazu połowów tego gatunku ryb przez statki pływające pod polską banderą. Za dokonywanie połowu po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej kapitanowi statku rybackiego została wymierzona kara pieniężna w wysokości 40.000 zł.

Następnie Sąd wskazał, że rozporządzenia (WE) zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim, w tym także Polski. Dla ich mocy obowiązującej nie jest konieczny akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich. Stają się więc częścią krajowego systemu prawa, wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek i mają charakter wiążący co do wszystkich zawartych w nich postanowień. Podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanej kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w Rozporządzeniu Komisji (WE) nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007, co wynika z zawartego w akapicie 3 preambuły tego rozporządzenia stwierdzenia, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z Rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006. Nadto Komisja w akapicie 5 preambuły stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada. Komisja Europejska uprawniona jest do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji, na podstawie Rozporządzenia Rady (WE) Nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz. U. L Nr 358 z 31 grudnia 2002 r.). Sąd I instancji zauważył, że konsekwentnym następstwem ustalonego przez Komisję znacznego przekroczenia kwot połowowych był kolejny akt normatywny - Rozporządzenie Rady (WE) Nr 338/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r. (Dz. U. L Nr 107 z 17 kwietnia 2008 r.), na podstawie którego ograniczono kwotę połowową przyznaną Polsce na kolejne lata. Ustalenia Komisji nie zostały dotychczas zmienione, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że były wadliwe i nawet zaskarżenie Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przesłanki do niestosowania przepisów Rozporządzenia do czasu, gdy funkcjonuje w porządku prawnym.

Sąd I instancji nie uwzględnił też wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego Marka Gróbarczyka i odpowiedzi udzielonej przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję, gdyż przeprowadzenie tych dowodów zmierzałoby do dokonania oceny legalności rozporządzenia Komisji nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Ponadto podkreślił, że obowiązywanie w porządku prawnym normy prawnej upoważniającej Komisję Europejską do wprowadzania natychmiastowego zakazu prowadzenia działalności połowowej przez wszystkie statki pływające pod banderą konkretnego państwa członkowskiego (Rozporządzenie Nr 2371/2002) ma to znaczenie, że także ostateczna decyzja przyznająca specjalne zezwolenie połowowe konkretnemu podmiotowi przyznawała określone w niej uprawnienie tylko w granicach obowiązującego porządku prawnego, kształtowanego także przez ww. Rozporządzenie. Uprawnienie do dokonywania połowu przyznane tą indywidualną decyzją obowiązywało więc w granicach wyznaczonych z jednej strony przez termin jego obowiązywania i indywidualnie określoną kwotę połowową, z drugiej przez termin związany z wprowadzeniem zakazu połowów o charakterze ogólnym. Określona indywidualnie kwota połowowa musiała zawierać się w ogólnej kwocie połowowej przyznanej Polsce na dany rok, a z chwilą wprowadzenia zakazu działalności połowowej indywidualnie przyznane uprawnienie przestało obowiązywać. Z art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie wynika, że zabroniony jest połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Przepis ten pozostaje w spójności z regulacjami unijnymi i wskazuje, że w razie wyczerpania kwoty połowowej określonych organizmów morskich uprawnienie do połowów wynikające z indywidualnego zezwolenia w części niewykorzystanej wygasa. Oczekiwane przez skarżącego rozwiązanie wprowadzające skuteczność zakazu ustanowionego przez Komisję Europejską dopiero w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego pozostawałoby w sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej, wobec faktycznego ograniczenia zasady bezpośredniej skuteczności rozporządzeń. Z Rozporządzenia wprowadzającego natychmiastowy zakaz połowów nie wynika zakaz ustanawiania regulacji prawnych służących kompensacji strat poniesionych przez podmioty, które nie mogą wykorzystać już przyznanych indywidualnie kwot połowowych, a rybacy, którzy ponieśli szkody zostali objęci określonymi programami w ramach środków pomocowych.

Niezasadny jest, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia § 3 pkt 20 rozporządzenia wykonawczego z uwagi na wymierzenie kary za jeden połów, w sytuacji gdy przepis ten przewiduje jedną sankcję za prowadzenie połowów, nie zaś za jeden połów.

W ocenie Sądu także zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius w rozpoznawanej sprawie jest niezasadny, gdyż art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a kwestia ta została przesądzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. (ONSA 1998/3/79).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1.

przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie z dnia 21 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 76, poz. 671 z późn. zm., dalej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie kar) oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2010 r., pomimo iż narusza ona art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;

2.

przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2010 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły Rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;

- względnie naruszenie prawa materialnego, tj. akapitu 3 i 5 preambuły do Rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 tego Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes - w wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona,

3.

prawa materialnego, tj. § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów,

4.

przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosku dowodowego skarżącego z dokumentu w postaci: prywatnej opinii prof. I. Dunin-Kwinty, pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego Marka Gróbarczyka wraz z odpowiedzią udzieloną przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy jako, że wiąże się z oceną legalności Rozporządzenia nr 804/2007, a nie z oceną legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2010 r.

5.

przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2010 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden w sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo;

6.

przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2010 r., w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. i zasądzenie od organu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do poglądu skarżącego, że organy administracji nie zgromadziły jakichkolwiek dowodów na okoliczność faktycznego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce w 2007 r., a odwołały się jedynie do Rozporządzenia nr 804/2007. Jego zdaniem, nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego tym rozporządzeniem z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej na 2007 r., a żaden akt prawny nie może być traktowany jako substytut dowodu w sprawie. Stan odłowionych zasobów dorsza na Bałtyku w stosunku do ogólnej kwoty połowowej stanowi okoliczność, która ma charakter wiadomości specjalnych i wymaga opinii biegłych, a jego zdaniem do rzeczywistego, faktycznego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przez Polskę w 2007 r. nie doszło.

Skarżący ponownie podkreślił, że dokonał połowu na warunkach decyzji - specjalnego pozwolenia połowowego, a prawa nabyte wynikające z tej decyzji nie mogły ustać bez wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji ostatecznej i stosownego odszkodowania. Wskazał też, że konsekwencją uchylenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było wymierzenie stronie kary znacznie wyższej niż poprzednia. W związku z powyższym, sytuacja skarżącego uległa pogorszeniu, co nie powinno mieć miejsca ze względu na zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 k.p.a.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podkreślając, że z art. 1 i 2 Rozporządzenia nr 804/2007 wynika, że doszło do wyczerpania kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. i zakazuje się dalszych połowów dorsza. Fakt wyczerpania kwoty połowowej nie może budzić wątpliwości, na co wskazuje zawarte w akapicie 3 preambuły rozporządzenia 804/2007 stwierdzenie, że połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006. W akapicie 5 preambuły Komisja stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada. Oznacza to, że wskutek trzykrotnego przełowienia na obszarze Bałtyku Wschodniego, została przełowiona ogólna kwota połowowa dorsza. Słusznie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku zinterpretował, iż zakaz połowu, określony w art. 2 z uwagi na wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej wyczerpuje dyspozycję przepisu § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar. Tym samym zarzut naruszenia § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamianiu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów należy uznać za niezasadny, gdyż następstwem stwierdzenia wyczerpania ogólnej kwoty połowowej jest możliwość ustanowienia zakazu połowu danego gatunku organizmów morskich. Ponadto, z art. 1 Rozporządzenia nr 804/2007 wynika wprost, że limity połowowe zostały wyczerpane, a nie, że okoliczność tę należy najpierw ustalić. Zakaz połowów ustanowiony w art. 2 Rozporządzenia nr 804/2007 jest tożsamy z wyczerpaniem kwoty połowowej na 2007 r., a organy administracji nie muszą dokonywać samodzielnie ustaleń, czy limity te zostały przekroczone. Nie jest możliwe przeprowadzanie dowodów w celu ustalenia, czy przepis prawa obowiązuje. Dopóki akt prawny w postaci Rozporządzenia Komisji obowiązuje, organy administracji oraz sądy mają obowiązek jego stosowania. Tym bardziej, iż nie budzi wątpliwości posiadanie uprawnień przez Komisję Europejską w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt U 6/08, podkreślił, iż "ocena i kontrola stosowania zasad Wspólnej Polityki Rybołówstwa przez państwa członkowskie należy do Komisji Europejskiej". Dlatego też Sąd w zaskarżonym wyroku zasadnie uznał, iż nie istnieje potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, ani też potrzeba powoływania biegłych, na okoliczność wyczerpania kwoty połowowej dorsza na 2007 r. Organ podkreślił też, że wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej dla konkretnego państwa powoduje, że decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego podmiotu przysparza temu podmiotowi prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Dany podmiot może więc korzystać z tego prawa do wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, lub w sytuacji szczególnej do chwili ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Z chwilą wprowadzenia zakazu działalności połowowej indywidualnie przyznane uprawnienie przestało obowiązywać.

Pismem z dnia 12 października 2011 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność dokonywania połowów dorszy przez polskie statki rybackie w podobszarach 22-24 w okresie od 1 do 31 grudnia 2007 r., od 1 do 31 października 2007 r., od 1 do 30 listopada 2007 r., od 1 do 31 września 2007 r., oraz podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). W przedmiotowej skardze zostały zawarte zarzuty dotyczące zarówno naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego.

Trzy zarzuty prawa procesowego, oparte na wskazanych w skardze przepisach p.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c, art. 151), k.p.a. (art. 7 i 77 § 1 oraz 16 § 1), ustawy o rybołówstwie (art. 5, art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2), rozporządzenia w sprawie wysokości kar (§ 3 pkt 20), rozporządzenia 804/2007 (art. 1 oraz akapit 3 i 5 preambuły) i rozporządzenia 2371/2002 (art. 26 ust. 4) dotyczącą nieuzasadnionego, zdaniem skarżącego, oddalenia skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ze względu na przyjęcie, iż przepisy rozporządzenia 804/2007 przesądzają o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona; zaniechanie przez organ ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza, zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego, może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo. NSA nie zgodził się z powyższymi zarzutami.

Podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanej kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu nr 804/2007, który to zakaz wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na rok 2007 nie może budzić wątpliwości. Wskazać należy, że polski porządek prawny, wobec członkostwa Polski w Unii Europejskiej, kształtują tak akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak i bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje UE, a rozporządzenia WE (zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego) są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim i wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek, tak jak akty prawa krajowego lub lokalnego, mając charakter wiążący co do wszystkich zawartych w nich postanowień. Zauważyć należy, że Komisja, zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 2847/93, była uprawniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś w obliczu zaistnienia takiej sytuacji, na mocy art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002, była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. Podejmując rozporządzenie nr 804/2007 Komisja działała w granicach swoich kompetencji i przy pomocy środków prawem przewidzianych. Wynikające z treści akapitu 3 preambuły wspomnianego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006 oraz jednoznaczne stwierdzenie (w akapicie 5 preambuły), że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada, zdaniem Sądu dostatecznie potwierdzają kwestionowany fakt przekroczenia kwot połowowych przez Polskę. Zgodnie z zasadą domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo, nie można przyjąć, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 przesłanek. Jak wskazał NSA w licznych wyrokach (m.in. z 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1231/10, z 15 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1101/10 i z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 648/10) rozporządzenie nr 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe, brak jednak jest jakichkolwiek podstaw, by poddawać w wątpliwość ustalenia Komisji w toku postępowania o nałożenie kary na kapitana statku rybackiego za wykonywanie połowów z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, które to przekroczenie stwierdzone zostało obowiązującym rozporządzeniem Komisji. Sąd stwierdza, że nie ma podstaw do odmówienia legalności zastosowaniu rozporządzenia nr 804/2007, ponieważ same państwa członkowskie nie są uprawnione do kwestionowania prawidłowości rozporządzeń i podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia ich waloru źródeł prawa wspólnotowego (Judgment of the Cort of 31.01.1978. Fratelli Zerbone Snc v. Amministrazione delie finanse delio Stato. Case 94/77. Europen Cort Reports 1978, Page 0099). Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod banderą polską zostały dokonane przez Komisję na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w zakresie raportowanych danych, co wynika z treści samego rozporządzenia nr 804/2007 (pkt 2 i 3 części wstępnej). Ustalenia Komisji, co do przekroczenia kwoty połowowej, nie zostały dotychczas skutecznie zakwestionowane w związku z czym nie można zakładać ich nieprawidłowości. Nawet zaskarżenie rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przesłanki do niestosowania przepisów rozporządzenia do czasu, gdy funkcjonuje ono w porządku prawnym, co podkreślił NSA w wyroku z 15 lutego 2011 r. (sygn. akt II GSK 1101/10).

Odnośnie natomiast zarzutu zaniechania przez organ dostatecznego ustalenia stanu faktycznego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do podnoszenia tego zarzutu. Skoro Komisja, będąc do tego uprawnioną, uznała i zakomunikowała w rozporządzeniu nr 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007 r. ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została wyczerpana, to ustalenie to jest wiążące dla armatorów i kapitanów statków i nie wymaga dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w toku postępowań o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Niezależnie od tego, Polska przyznała przekroczenie ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. o 8000 ton, co zostało powtórzone w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 635/2008 dostosowującym kwoty, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim w okresie od 2008 do 2011 r., zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 338/2008. WSA w Warszawie słusznie zauważył, że organ prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie w postaci prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r., a fakt owego przekroczenia kwot połowowych przez polskie statki z przytoczonych powyżej względów nie może być kwestionowany i nie mieści się w zakresie ustaleń stanu faktycznego przez organ. Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod polską banderą zostały dokonane przez Komisję Europejską na podstawie kontroli, a dokonywanie ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 zostało prawidłowo ustalone przez organ. Nie jest zatem uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyjaśnienia czy w momencie dokonywania połowu doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

Odnośnie przyjęcia przez Sąd I instancji, że wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego) może stanowić działanie naruszające prawo, NSA stwierdza, że w zaistniałej sytuacji przekroczenia kwot połowowych przyznanych Polsce na 2007 r., dalsze wykonywanie uprawnień wynikających z licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego istotnie stanowiło naruszenie prawa, nie zaś realizację praw nabytych przez armatora. Pogląd strony skarżącej opiera się na mylnym założeniu, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Tymczasem granicą czasową, do jakiej to zezwolenie może być wykonywane jest także przekroczenie ogólnej kwoty połowowej.

Podstawę uprawnień Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu, stanowi rozporządzenie nr 2371/2002. Treść art. 26 ust. 4 tego rozporządzenia wskazuje, że Komisja uprawniona jest do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji. Zauważyć także należy, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone - po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów - jedynie na szczeblu Państwa oraz na szczeblu Komisji (art. 21 i art. 21a rozporządzenia nr 2847/93). Jak wskazał NSA m.in. we wspomnianym wyroku z 29 czerwca 2011 r., pojedynczy armator (kapitan) może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej. Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń i ustalenia te są wiążące. Przedstawiona rybakom (armatorom, kapitanom statków) informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana. WSA słusznie wskazał, że obowiązywanie w porządku prawnym normy upoważniającej Komisję Europejską do wprowadzania natychmiastowego zakazu prowadzenia działalności połowowej przez wszystkie statki pływające pod banderą konkretnego państwa członkowskiego oznacza, że także ostateczna decyzja przyznająca specjalne zezwolenie połowowe konkretnemu podmiotowi, przyznawała określone w niej uprawnienie tylko w granicach obowiązującego porządku prawnego, kształtowanego także przez ww. rozporządzenie. NSA zgadza się w pełni z powyższym uzasadnieniem i stwierdza, że uprawnienie do dokonywania połowu przyznane indywidualną decyzją obowiązuje w granicach wyznaczonych, jak wskazał WSA, z jednej strony przez termin jej obowiązywania i indywidualnie określoną kwotę połowową, z drugiej przez termin związany z wprowadzeniem zakazu połowów o charakterze ogólnym, zatem z chwilą wprowadzenia zakazu działalności połowowej takie indywidualnie przyznane uprawnienie przestaje obowiązywać. Również przepis art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie wskazuje, że w razie wyczerpania kwoty połowowej określonych organizmów morskich uprawnienie do połowów wynikające z indywidualnego zezwolenia w części niewykorzystanej wygasa. To właśnie ten przepis ustanawia granicę uprawnień wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego. Choćby zezwolenie to nie było jeszcze wykorzystane w pełni, w sytuacji wyczerpania ogólnej kwoty połowowej (na skutek stwierdzonego przełowienia przez innych armatorów), dalszy połów jest zabroniony. Nie ma zatem potrzeby wygaszania decyzji o zezwoleniach połowowych, gdyż wraz z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, tracą one swoją skuteczność w tym znaczeniu, że już nie uprawniają do połowów, a dalszy połów jest zabroniony (co wynika ze wszystkich wspomnianych wcześniej orzeczeń NSA). Wobec zasady bezpośredniej skuteczności rozporządzeń nie jest wymagane, a nawet nie jest wskazane wprowadzenie skuteczności zakazu ustanowionego przez Komisję Europejską w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Zatem już po ogłoszeniu wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dalsze łowienie jest działaniem naruszającym prawo, a zarzut kasacyjny dotyczący nieuzasadnionego oddalenia skargi z uwagi na dalsze istnienie uprawnień połowowych wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego, jest nieusprawiedliwiony.

W związku z całą przedstawioną powyżej argumentacją, NSA nie podzielił również stanowiska strony skarżącej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającego na uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 r. została przekroczona. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską Komisja uchwala rozporządzenia mające zasięg ogólny, wiążące w całości i bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich, zatem nie ma żadnych wątpliwości, że rozporządzenie nr 804/2007 jest w całości skuteczne erga omnes.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego z opisanych w skardze kasacyjnej dokumentów mających wskazać okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Skarżący zarzucił WSA, że Sąd ten niezasadnie przyjął, że powyższa okoliczność jest nieistotna dla sprawy, jako że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia 804/2007, a nie z oceną legalności zaskarżonej decyzji Ministra. Już z samych przytoczonych wcześniej okoliczności wnioskować należy, że zarzut ten również nie mógł zostać uwzględniony. Istotnie przeprowadzenie wnioskowanych dowodów zmierzałoby do dokonania nieuprawnionej oceny legalności rozporządzenia Komisji nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek rozporządzenie 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe, jednak w kwestii wyczerpania przez Polskę w 2007 r. kwot połowowych dorsza brak jest podstaw, aby poddawać w wątpliwość ustalenia Komisji. Pamiętać również należy, co wspomniano już wcześniej, że państwa członkowskie nie są uprawnione do podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia rozporządzeń waloru źródeł prawa wspólnotowego.

Kolejny zarzut prawa materialnego, który również nie mógł zostać przez NSA uwzględniony, stanowiło naruszenie § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów. Również w tej kwestii powyższego zarzutu argumentacja zawarta w poprzedzającej części uzasadnienia daje wystarczającą odpowiedź. Na podstawie art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie, z którego wynika, że zabroniony jest połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana wnioskować należy, że samo wyczerpanie kwoty połowowej powoduje ustanowienie zakazu połowów, z czego wynika tożsamość powołanych naruszeń.

Nie jest również zasadny ostatni zarzut skargi kasacyjnej, czyli zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegającego na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a., ponieważ przepisu tego nie stosuje się w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. NSA w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale tego Sądu z 4 maja 1998 r. (ONSA 1998/3/79). Z powyższej uchwały wynika, iż treść art. 139 k.p.a. wskazuje, że sformułowany w tej normie zakaz reformationis in peius dotyczy decyzji organu odwoławczego, lecz nie można przyjąć, aby decyzja kasatoryjna, do której nie odnosi się zakaz reformationis in peius, mogła "przenosić" ograniczenia związane z tym zakazem do wynikającego z niej postępowania przed organem pierwszej instancji. W związku z powyższym, także i ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej nie został uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w braku podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonego wyroku, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.