Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1753434

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 17 lutego 2015 r.
II GSK 2489/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz.

Sędziowie: NSA Jan Bała, del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 736/13 w sprawie ze skargi K. Ś., S. S., D. T. K. i K. spółki jawnej z siedzibą w P., "P.". B., A. K. spółki jawnej z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Rady Miejskiej w Ł. na rzecz K. Ś., S. S., D. T. K. i K. spółki jawnej z siedzibą w P., "P." P. P. B., A. K. spółki jawnej z siedzibą w Ł. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 736/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., po rozpoznaniu skargi K. Ś., S. S., D. T. K. i K. spółki jawnej z siedzibą w P., "P." PHU P. B., A. K. spółki jawnej w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Miasto Ł., stwierdził nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały (pkt 1 wyroku); orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały (pkt 2 wyroku) oraz o kosztach postępowania (pkt 3 wyroku).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. (dalej WSA w Ł., Sąd I instancji) przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

W dniu (...) listopada 2012 r. Rada Miejska Ł., na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 567, dalej: ustawa o samorządzie gminnym), art. 92 ust. 1 pkt 1 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 217, poz. 1281) oraz art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 228, poz. 1368, dalej: u.p.t.z.), podjęła uchwałę nr (...) w sprawie ustalenia opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Miasto Ł. Uchwalono, że korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, wymienionych w uchwale Nr (...) Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) czerwca 2012 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych oraz warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Miasto Ł., jest odpłatne (§ 1). Opłata pobierana jest za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym (§ 2). Za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych ustala się stawkę opłaty w kwocie 0,05 zł (§ 3 ust. 1). Stawka opłaty ulega zmianie w stopniu odpowiadającym planowanemu średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych, ustalonemu w ustawie budżetowej za dany rok. Zmiana następuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym została ogłoszona ustawa budżetowa (§ 3 ust. 2). Powyższa opłata zostanie przeznaczona na utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz budowę, przebudowę i remont przystanków komunikacyjnych, wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom, posadowionych na miejscu przeznaczonym do wsiadania i wysiadania pasażerów lub przylegających do tego miejsca, usytuowanych w pasie drogowym dróg publicznych bez względu na kategorię tych dróg (§ 4).

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie ustalenia stawki opłaty (§ 3 ust. 1 uchwały) Rada Miejska w Ł. pismem z dnia (...) maja 2013 r. nie uwzględniła zarzutów K. Ś., S. S., D. T. K. i K. spółki jawnej z siedzibą w P., "P." PHU P. B., A. K. spółki jawnej w Ł. (dalej: skarżący), wskazując, że stawka została przyjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ponieważ art. 16 ust. 5 u.p.t.z. określa maksymalną stawkę opłaty tj. 0,05 zł za jedno zatrzymanie na przystanku komunikacyjnym. Nie określa natomiast, jakimi niedyskryminującymi zasadami należy się kierować przy ustalaniu tej stawki, nie wprowadza różnicowania stawki w zależności od wielkości taboru będącego w dyspozycji przewoźnika lub operatora.

Skarżący, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wnieśli skargę do WSA w Ł. na powyższą uchwałę, kwestionując ją w części, w jakiej wprowadza jedną stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych (§ 3 ust. 1 uchwały). Zdaniem skarżących, mają oni interes prawny, o jakim mowa w ww. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż są przewoźnikami w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z. posiadającymi uprawnienia do przewozu osób w zakresie publicznego transportu zbiorowego niebędącego przewozem o charakterze użyteczności publicznej, prowadzonym także na obszarze Miasta Ł., a co za tym idzie zobowiązani do korzystania z jego przystanków komunikacyjnych według reguł uzgodnionych i ustalonych zaskarżoną uchwałą.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawki o dyskryminującym charakterze. Podniesiono, że w uchwale przyjęto jednolitą, maksymalną stawkę pomimo tego, że art. 16 ust. 4 u.p.t.z. jasno wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad. W ocenie skarżących, przedstawione przez organ stanowisko w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest oczywiście bezzasadne. Fakt, że u.p.t.z. nie precyzuje, w jaki sposób należy interpretować pojęcie "zasad niedyskryminujących" nie oznacza, iż w zakresie ustalenia wysokości stawki za korzystanie z przystanków organ ma dowolność w ramach stawek określonych w art. 16 ust. 5 u.p.t.z. Według skarżących, kierunek prawidłowej interpretacji art. 16 ust. 4 u.p.t.z. wskazał sam ustawodawca jasno, określając w uzasadnieniu ww. ustawy, jakie kryteria należy uwzględniać ustalając stawki opłat. Tymczasem Rada Miejska w Ł. podejmując przedmiotową uchwałę nie oparła się na jakiejkolwiek analizie wskazującej, iż zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami. Skarżący podkreślili, że w uzasadnieniu projektu niniejszej uchwały brak jakichkolwiek informacji o rozpatrzeniu przez Radę Miejską w Ł. okoliczności uzasadniających uwzględnienie odmiennych sytuacji różnych podmiotów korzystających z przystanków na terenie Ł. a także, że nie zdecydowano się na merytoryczne uzasadnienie decyzji o przyjęciu stawki maksymalnej. Skarżący wskazali, że w przedmiotowej uchwale nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie prowadzi do dyskryminacji niektórych z nich. Odwołując się do uzasadnienia projektu u.p.t.z. skarżący wskazali, że przyjęte rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami tej ustawy. Zaakcentowali, że w uzasadnieniu omawianej ustawy wskazano, iż niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii, jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Podnieśli, że na kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego wyraźnie wskazywał również Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK), mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały mniejszych przewoźników. W ocenie UOKiK, opłaty za korzystanie z przystanków powinny być raczej dostosowane do np. wielkości taboru autobusowego przewoźnika lub operatora oraz jakości przystanku, bowiem inny (wyższy) jest koszt utrzymania czystości na dworcu, niż na przystanku - zatoce. Przyjęcie jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy dla każdego przewoźnika doprowadzi do sytuacji, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc zatrzymujący się na przystankach zatokach bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 80 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. UOKIK postulował, aby opłata za korzystanie z przystanków była ustalona proporcjonalnie do ich wykorzystania" (s. 7 uwag do projektu). Skarżący wskazują, że przyjęcie przez Radę Miejską w Ł. jednolitej stawki opłaty obejmującej zarówno małe pojazdy klasy MINI (dla ok. 20 pasażerów na trasach międzymiastowych do ok. 40 pasażerów w ruchu miejskim), jak i wielopojemne przegubowe autobusy klasy MEGA (ok. 170 pasażerów) - które w znacząco odmienny sposób wpływają na przepustowość przystanków komunikacyjnych - jest w oczywisty sposób dyskryminujące dla przewoźników korzystających z mniejszych środków transportu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze stwierdziła, że z uzasadnienia projektu u.p.t.z. wynika, że wzmiankowane stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz (nie zaś wielkość pojazdów, na co powołują się skarżący). Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, żeby zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem, itp. Dochód z opłat, o których mowa powyżej, powinien być przeznaczony na utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, oraz realizację nowych, niezbędnych z punktu widzenia projektowanej regulacji zadań własnych gminy, wskazanych w art. 16 projektu, a polegających na budowie, przebudowie i remoncie przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina oraz wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom, posadowionych na miejscu przeznaczonym do wsiadania i wysiadania pasażerów lub przylegających do tego miejsca, usytuowanego przy drogach publicznych bez względu na kategorię tych dróg.

Rada Miejska w Ł. podkreśliła, że dochody z opłat przeznaczane są nie tylko i wyłącznie na utrzymanie czystości. Ich przeznaczenie określa art. 18 u.p.t.z. Nie ma zatem znaczenia wielkość pojazdu przewoźnika. Nadto gdyby przyjąć, że twórcy ustawy mieli na celu szczegółowe określenie niedyskryminujących zasad, jakimi organy pobierające opłatę powinny się kierować przy ustaleniu stawki, to wówczas uszczegółowiliby te zasady w samej treści ustawy, a nie pozostawiali tę kwestię poszczególnym uchwałom. Dlatego też zarzuty skarżących, w ocenie organu, odnoszą się raczej do samej treści ustawy, gdyż jak widać uchwała w żaden sposób w tej materii ustawy nie narusza. Skoro ustawa nie różnicuje stawek, a jedynie określa maksymalną wysokość stawki (która nie została przekroczona), uchwałą wprowadzono stawkę jednakową dla wszystkich przewoźników.

W ocenie organu, trudno odnieść się do ogólnikowych zarzutów skarżących dotyczących braku różnicowania opłat w zależności od wielkości pojazdów. Sam ustawodawca założył jedynie możliwość różnicowania ewentualnego stawki w zależności np. od wielkości taboru, a nie od wielkości pojazdu. Organ pobierający opłaty nie posiada informacji na temat pojazdów przewoźnika. Uzyskanie tej wiedzy wymagałoby od organu pobierającego opłaty za przystanki dogłębnej weryfikacji jakie pojazdy dany przewoźnik posiada, jakim pojazdem wykonywany jest dany kurs, co nie jest fizycznie możliwe, albowiem aktualnie w Ł. zatrzymuje się 80 przewoźników. W tym celu należałoby każdorazowo występować do Starosty udzielającego licencji, żeby sprawdzić jakimi pojazdami dysponuje przewoźnik. Następnie do organu, który udzielił zezwolenia na daną linię, jakie pojazdy zgłosił do zezwolenia. Trzeba wziąć pod uwagę, że często przewoźnicy w wykazie pojazdów do zezwolenia podają spis wszystkich pojazdów, zarówno małych busów, jak i dużych autobusów. Nie ma możliwości stwierdzić, którym pojazdem przewoźnik wykonuje dany kurs, bowiem taką informacją dysponuje jedynie dany przewoźnik. Taka procedura byłaby utrudnieniem przede wszystkim dla samych przewoźników i nie mogłaby ona polegać na jednorazowym sprawdzeniu, gdyż przewoźnicy uzyskują nowe zezwolenia na nowe linie, zmieniają linie, likwidują kursy, dodają nowe itp. Z kolei postulaty skarżących uzależniające wysokość opłaty od wielkości pojazdu powodują różnicowanie przewoźników, przez co narażają na dyskryminację tych przewoźników posiadających duże pojazdy.

Zdaniem Rady Miasta, podniesione w skardze postulaty UOKIK, aby opłata była ustalana proporcjonalnie do ich wykorzystania, są nierealne, gdyż nie ma procedur i możliwości faktycznego sprawdzenia (na bez mała 1400 przystankach autobusowych w Ł.) ilu pasażerów zabieranych jest na danym przystanku. Takich informacji nie posiadają nawet sami przewoźnicy. Podsumowując, organ stwierdził, że na przepustowość przystanków mają wpływ sami przewoźnicy, którzy niestety nie stosują się do wyznaczonych warunków i zasad korzystania. W praktyce oznacza to blokadę przystanku w celu oczekiwania na pasażerów tylko po to, by przejąć pasażera konkurencji. Przewoźnicy w rozkładach jazdy mają bardzo dużo kursów, mimo iż zapotrzebowanie na danej linii jest dużo mniejsze. Stosowana praktyka ma wyłącznie na celu wyeliminowania konkurencji.

WSA w Ł. uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały (pkt 1 wyroku), orzekł także o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały (pkt 2 wyroku) oraz o kosztach postępowania (pkt 3 wyroku).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że skarżący będący przewoźnikami, do których odnosi się zaskarżona uchwała, posiadają interes prawny, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Według Sądu, organ gminy ustalając w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały stałą (maksymalną) opłatę nie uwzględnił niedyskryminujących zasad, o których mowa w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Zdaniem WSA, stanowi to naruszenie tego przepisu i ma ono charakter istotny.

Sąd wskazał, że w myśl art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie do art. 16 ust. 3 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż:

1)

0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym;

2)

1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.

Zdaniem Sądu I instancji, z wymienionych przepisów wynika, że rada gminy może określić opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców przez operatorów, przy czym nie może być ona wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku. Nadto ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. WSA w Ł. wskazał, że ww. ustawa nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". Sąd zaznaczył, że pojęcie "dyskryminacja" oznacza odmienne traktowanie różnych podmiotów, które znajdują się w podobnej sytuacji. To nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami (Ilona Zybała - Pojęcie dyskryminacji oraz jej rodzaje - www.sekcjaprawapracy.com/2010/12/13 - "pojęcie dyskryminacji"). Odwołując się do uzasadnienia projektu u.p.t.z. (druk sejmowy nr 2916) WSA w Ł. stwierdził, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przejazd. Jeżeli chodzi o standard poszczególnych przystanków, to odnosi się to do infrastruktury przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne) a także jego wielkość. Kwestie te winny być uwzględnione przy ustalaniu opłaty za korzystanie z przystanku. Odnośnie taboru jakim jest wykonywany przewóz, to przez pojęcie taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik. Dla oceny tego czynnika, jako wpływającego na wysokość opłaty, istotne jest przeznaczenie opłaty. Sąd I instancji zaznaczył, że opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę, w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów. Opłata jest także przeznaczana na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Według Sądu, na wielkość kosztów utrzymania przystanków istotny wpływ ma wielkość pojazdów, które się na nim zatrzymują. Im większa pojemność pojazdu, to tym większa liczba przewożonych pasażerów, a więc więcej osób wsiadających i wysiadających z pojazdu. Z kolei im więcej osób na przystanku, to tym samym więcej śmieci na przystanku a także potencjalnie większe możliwości jego zniszczenia (np. rysowania lub malowania wiat czy też inne formy zniszczenia). Duży i ciężki autobus powoduje także większe niszczenie nawierzchni przystanku od pojazdu zabierającego tylko kilka czy kilkanaście osób. Według Sądu I instancji, jest rzeczą powszechnie znaną, iż zatrzymanie ciężkiego autobusu na przystanku, zwłaszcza w upalne dni, deformuje nawierzchnię poprzez powstanie kolein. Deformacja taka jest o wiele większa niż spowodowana przez pojazd zabierający jedynie kilkanaście osób. Zdaniem WSA, w uproszczeniu należy przyjąć, że duży i ciężki pojazd przewożący kilkadziesiąt osób generuje większe koszty utrzymania i obsługi przystanków od pojazdu zabierającego jedynie kilku lub kilkunastu pasażerów. W ocenie Sądu, ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu jak przewoźnicy realizujący przewozy "dużymi" pojazdami, mimo że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się powstania tych kosztów. WSA w Ł. wskazał, że w rozpoznawanej sprawie opłatę za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym ustalono w maksymalnej ustawowo wysokości. Opłaty tej nie zróżnicowano ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy. W związku z czym rozważenia wymaga kwestia czy ustalenie stałej opłaty i to w ustawowo maksymalnej wysokości spełnia wymóg uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Brak uzasadnienia uchwały nie pozwala na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ gminy przy podejmowaniu uchwały. Motywy te zostały częściowo omówione w odpowiedzi na skargę, lecz rozważania w niej zawarte dotyczą głównie problemów, jakie wiązałyby się z pobieraniem zróżnicowanej wysokości opłaty, niż uwzględnienia niedyskryminujących zasad przy jej ustalaniu. Sąd stanął na stanowisku, iż ustalenie stałej opłaty i to w maksymalnej wysokości nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia, a mianowicie z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W ocenie Sądu, skoro w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano, przy ustaleniu opłaty, uwzględnić "niedyskryminacyjne zasady" to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz. Przyjęcie odmiennego poglądu, a mianowicie, że organ gminy może ustalić jedną stałą opłatę dla wszystkich przewoźników, oznaczałoby, że sformułowanie o "uwzględnieniu niedyskryminacyjnych zasad" byłoby martwym i nic nieznaczącym pojęciem. Skoro w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. użyto takiego sformułowania, to organ gminy jest zobowiązany do jego uwzględnienia przy ustaleniu opłaty. W niniejszej sprawie w zaskarżonej uchwale tego sformułowania nie wzięto pod uwagę przy ustaleniu opłaty za korzystanie z przystanków. W ocenie Sądu I instancji, argumentacja podniesiona przez organ w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu wyolbrzymione są trudności w pobieraniu zróżnicowanej opłaty, na które powołuje się organ gminy. Sąd nie podzielił również poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że zróżnicowanie opłaty spowodowałoby zróżnicowanie przewoźników i byłoby dyskryminujące dla przewoźników posiadających duże pojazdy, gdyż uiszczaliby oni wyższe opłaty. Wbrew twierdzeniom organu nie byłoby to jednak dla nich dyskryminujące, gdyż większe pojazdy, o czym była mowa we wcześniejszej części rozważań, generują większe koszty utrzymania przystanków.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Rada Miejska w Ł. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego błędną wykładnię zastosowanie, a tym samym uznanie, że organ gminy ustalając w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały stałą opłatę nie uwzględnił niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy, o których mowa w art. 16 ust. 4 u.p.t.z.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Rady, to błędna wykładnia art. 16 u.p.t.z. doprowadziła Sąd I instancji do nieuzasadnionego rozszerzenia przesłanek materialnoprawnych i uznania, że uchwała nie uwzględnia niedyskryminujących zasad. Skarżąca wskazuje, że stawki opłat, o których mowa w ww. przepisie, powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że WSA w Ł. odniósł się do pojęcia taboru, twierdząc, iż należy go rozumieć, jako ogół środków transportowych jakimi dysponuje przewoźnik. Sąd I instancji podniósł m.in., że ustalenie opłaty w wysokości maksymalnej nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W związku z czym wielkość opłaty powinna być dostosowana do wielkości pojazdów jakimi są wykonywane przewozy. Tymczasem, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem wielkości taboru, czyli ilości pojazdów, jakimi dysponuje dany przewoźnik, a nie wielkości każdego z pojazdów zatrzymujących się na przystanku. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd I instancji skupił się w wyroku wyłącznie na ocenie sytuacji małych przewoźników i ich jakoby dyskryminującego traktowania przez ww. uchwałę. Nie zauważył jednak, że odmienne ich traktowanie spowoduje szczególnie niekorzystną sytuację innej grupy przewoźników w porównaniu z innym osobami, czyli tzw. dyskryminację pośrednią. Sam ustawodawca celowo nie zróżnicował tych stawek, gdyż z praktycznego i technicznego punku widzenia nie widział takiej możliwość i uznał, że praktyki takie nie byłyby obiektywnie i prawnie uzasadnione. Niedyskryminujące zasady, na których naruszenie powołuje się WSA w przedmiotowym wyroku, nie są pojęciem jednolitym i stałym i nie zostały nigdzie zdefiniowane. Niedyskryminujące zasady powinny stwarzać jednolite, obiektywne i przejrzyste zasady traktowania wszystkich operatorów i przewoźników oraz większe dla Miasta Ł. możliwości w zakresie kontroli systemu transportowego oraz wdrażania polityki transportowej dotyczącej komunikacji zbiorowej. Stąd należy je ustalać i konkretyzować w każdej sprawie przez pryzmat szerszego spojrzenia, uwzględniającego całość negatywnych skutków działań na określonym rynku, tj. na terenie 700 tysięcznego miasta, jakim jest Ł. Ocena całości tych negatywnych skutków oznacza także wzięcie pod uwagę pozostałych skutków, (których WSA w Ł. nie wziął pod uwagę) objawiających się np. wobec konsumentów, czyli całej zbiorowości lokalnej - która korzysta z pojazdów, którymi przewoźnicy realizują komunikację miejską. Skarżąca podkreśla, że większość - jeśli nie wszystkie miasta w Polsce, stosują takie same stawki, tj. 0,05 zł za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym - i żaden z organów kontrolnych nie stwierdził naruszenia niedyskryminujących zasad. Za niesłuszne uznaje skarżąca stanowisko Sądu I instancji o rzekomo wyolbrzymionych trudnościach w pobieraniu przez organ zróżnicowanej opłaty, albowiem organ pobierający opłaty nie posiada informacji na temat pojazdów przewoźnika. Uzyskanie tej wiedzy wymagałoby od organu pobierającego opłaty za przystanki dogłębnej weryfikacji, jakie pojazdy dany przewoźnik posiada, jakim pojazdem wykonywany jest dany kurs. Koszty związane z tym zadaniem przewyższyłyby wpływy za korzystanie z przystanków nawet przy stawce 5 gr. Najistotniejsze jest jednak to, że brak woli ze strony przewoźników odnośnie współpracy dotyczącej przekazywania informacji, m.in. aktualnych rozkładów jazdy, które są podstawą do obliczania opłaty za korzystanie z przystanków, często uniemożliwia prawidłowe wyliczenie tej opłaty. Nadto skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji błędnie dokonał ustaleń faktycznych, albowiem stwierdził, iż na terenie Ł. tylko nieliczne przystanki posiadają utwardzoną betonową nawierzchnię.

Podnosząc powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną, jak podaje z "ostrożności procesowej", wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji i rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, w myśl art. 188 p.p.s.a., gdyż skarga oparta jest wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego, a nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 2700, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnieniu, na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną (a z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej skargi), należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, prawidłowa. Z kolei naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez Sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. W petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego błędną wykładnię zastosowanie (...), a zatem sformułowano go nieprawidłowo, gdyż nie rozróżniono czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie.

Wskazana wada nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej w stopniu uniemożliwiającym jej rozpoznanie, gdyż z uzasadnienia wynika, że podniesiony zarzut dotyczy błędnej wykładni powyższego przepisu (v. str. 3 skargi kasacyjnej).

Zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie do art. 16 ust. 3 pkt 1 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 5 gr za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W zakwestionowanej do WSA uchwale Rada Miasta Ł. ustaliła maksymalną stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Według skarżącej kasacyjnie, stawki opłat, o których mowa w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np.: jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Przy czym, co szczególnie akcentuje skarżąca, pojęcia "wielkości taboru" nie można utożsamiać z wielkością pojazdów, jak uczynił to Sąd I instancji.

Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonując wykładni powyższego przepisu, wyłożył tę normę w analogiczny sposób jak Rada Miasta Ł., podnosząc, że ustawa nie precyzuje, w jaki sposób należy interpretować pojęcie "zasad niedyskryminujących". Sąd I instancji wskazał również, że dyskryminacja oznacza odmienne traktowanie różnych podmiotów, które znajdują się w podobnej sytuacji. Gdy zaś chodzi o rozumienie pojęcia "wielkości taboru", Sąd I instancji, podobnie jak skarżąca stwierdził, że przez wielkość taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (v. str. 9-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co zresztą dostrzega również Rada Miasta Ł., przytaczając w skardze kasacyjnej ten fragment uzasadnienia (v. str. 4 skargi kasacyjnej).

Dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. W bogatym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r., sygn. U. 4/90, OTK 1990, poz. 10). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U. 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94 (OTK 1995, Nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 (w:) Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Należy zauważyć, że zarówno skarżąca kasacyjnie Rada Miasta Ł., jak i Sąd I instancji odwoływali się do druku sejmowego nr 2916 uzasadnienia projektu ustawy u.p.t.z., wskazując, że stawki opłat, o których mowa, powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Wypada przy tym zauważyć, że ustawodawca nie wprowadził do ustawy ściśle określonych kryteriów, którymi może kierować się rada gminy ustalając wysokości stawki opłat. Zabieg taki wydaje się oczywisty ze względu na znaczną różnorodność panującą na rynku usług przewozowych w różnych gminach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie Rady, podkreślanego w toku postępowania, że ustalenie stawki opłat w maksymalnej, dopuszczonej przez ustawodawcę wysokości jest równoznaczne z brakiem naruszenia art. 16 ust. 4 u.p.t.z. W przepisie tym jest bowiem mowa, o czym już wspomniano, że opłata powinna być ustalona z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zatem podejmując uchwałę w oparciu o ten przepis, rada gminy powinna mieć na uwadze omawianą przesłankę. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, co nie pozwala na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ gminy przy podejmowaniu uchwały. Stwierdził też, że rozważania poczynione w odpowiedzi na skargę dotyczą głównie problemów, jakie wiązałyby się z pobieraniem zróżnicowanej wysokości opłaty, niż uwzględnienia niedyskryminujących zasad przy jej ustalaniu. Powyższe stanowisko, niezakwestionowane w skardze kasacyjnej, ma oparcie w zapisach zawartych w wyciągu z protokołu (...) sesji Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) listopada 2012 r. dot. projektu zaskarżonej uchwały. Jak można zauważyć, skoncentrowano się wówczas wyłącznie na kwestii czy wzmiankowana opłata podlega, czy też nie podlega podatkowi VAT. Nie ma natomiast żadnych informacji czy podejmując uchwałę Rada Miasta Ł. rozważyła i zastosowała art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Innymi słowy, brak jest jakiejkolwiek analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie miasta Ł. będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami. Podsumowując należy stwierdzić, że kryteria jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę nie dadzą się ustalić na podstawie przedłożonych przez organ dokumentów oraz udzielonych odpowiedzi.

Oczywiście nie można wykluczyć, że w wyniku uprzednio przeprowadzonej analizy rada gminy słusznie stwierdzi, że specyfika lokalna w pełni uzasadnia zastosowanie jednej stawki, z czego zdają sobie sprawę również przedsiębiorcy, którzy zaskarżyli przedmiotową uchwałę, zwracając uwagę na taką ewentualność (v. str. 3 odpowiedzi na skargę kasacyjną). Tym niemniej powody uchwalenia stawki w takiej a nie innej wysokości powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady, czego w tej sprawie zabrakło. Nie podlega dyskusji, że granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów. Wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że podstawą jej rozpoznania jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Dlatego rozważania poczynione w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszące się do błędnie dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, w tym w zakresie istniejącej w Ł. infrastruktury przystankowej, należy uznać za pozbawione znaczenia prawnego, gdyż zarzut taki nie może być skutecznie podniesiony w ramach materialnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i WSA 2005/4/67).

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.