Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1447215

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 lutego 2014 r.
II GSK 2428/13
Zakaz reformationis in peius.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Borowicz.

Sędziowie NSA: Małgorzata Korycińska (spr.), del. Jan Grzęda.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 62/11 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia (...) grudnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych

1.

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.;

2.

zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz B. G. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę B. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia (...) grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR we W., decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia (...) września 2009 r. o przyznaniu skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości za 2008 r. i odmówił przyznania płatności. Organ odwoławczy stwierdził, że odmowa przyznania płatności nastąpiła ze względu na pojawienie się w sprawie, po wydaniu w dniu 29 lipca 2010 r. wyroku WSA we W., nowej okoliczności, jaką było wykreślenie skarżącej z ewidencji producentów rolnych i anulowanie nadanego uprzednio numeru identyfikacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę omówił warunki udzielania pomocy na wsparcie rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej przywołując obowiązujące w tej mierze przepisy prawa unijnego oraz krajowego. Wskazał, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L 2009.30.16, dalej: rozporządzenie nr 73/2009), jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Stanowi o tym § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r.)

Sąd I instancji przyjął, że poza sporem jest, że skarżącą na mocy ostatecznej decyzji Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia (...) października 2010 r. wykreślono z ewidencji producentów oraz uchylono jej numer identyfikacyjny. Podstawą wydania tej decyzji było ustalenie, że mąż skarżącej, został zarejestrowany w Krajowym Systemie Ewidencji Producentów i zaświadczeniem z dnia (...) kwietnia 2004 r. nadano mu numer identyfikacyjny. Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76; dalej ustawa o ewidencji producentów), w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. W świetle tych przepisów małżonkowie nie mogą posiadać statusu dwóch odrębnych producentów rolnych, stąd nadanie skarżącej numeru identyfikacyjnego producenta rolnego w sytuacji, gdy w tym czasie jej małżonek miał już nadany taki numer, było sprzeczne z powyższą regulacją i dlatego uchylenie numeru identyfikacyjnego skarżącej nastąpiło z mocą wsteczną.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej co do zarzutów naruszenia art. 12 ustawy o ewidencji producentów rolnych, a także art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej:, k.p.a.), uznając, że organ II instancji zasadnie uchylił w całości decyzję organu I instancji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2008 r. i odmówił przyznania płatności.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.)

II

B. G. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości opierając skargę kasacyjną na naruszeniu:

I.

prawa materialnego:

- art. 2, 7, 18, 20, 21, 22, 23, 30, 31.3, 32, 33, 45, 46, 51, 64, 77 i 78 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

- art. 1, art. 3 ust. 3, art. 7, art. 10, art. 11, art. 12 ust. 4 i 6, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14, art. 17 ustawy o ewidencji producentów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię;

- art. 2, art. 18 i art. 21 rozporządzenia WE nr 73/2009 poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że B. G. nie figuruje w ewidencji producentów jako producent rolny;

- § 2 i 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię;

II.

przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1.

art. 134 § 1 i 141 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy,

2.

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 16, 19, 20, 28, 32, 40, 41, 44, 73, 75, 77, 78, 97, 104, 107, 110, 127, 137, 138 i 156 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie;

3.

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 3 ust. 3, art. 7, art. 10, art. 11, art. 12 ust. 4 i 6, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14, art. 17 ustawy o ewidencji producentów, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię;

4.

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2, 18 i 21 rozporządzenia WE nr 73/2009 poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

III

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję o odmowie przyznania skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2008. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podstawową przesłanką, dla której uznano, że decyzja odpowiada prawu było przyjęcie, że pozostaje ona w zgodzie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., a wykreślenie skarżącej z ewidencji producentów rolnych i uchylenie numeru identyfikacyjnego ostateczną decyzją z dnia (...) października 2010 r. "nastąpiło z mocą wsteczną". Konsekwencją przyjętego poglądu było odstąpienie od wymogu określonego w art. 153 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "organ II Instancji nie mógł uwzględnić wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z 29 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 68/10 zapadłego w rozpatrywanej sprawie" właśnie z tego powodu, że po "wydaniu wyroku skarżącą wykreślono z ewidencji producentów rolnych oraz uchylono jej numer identyfikacyjny". Podkreślenia także wymaga, że w objętym skargą kasacyjnym wyroku Sąd I instancji dokonał wykładni i subsumcji art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji producentów i uznał, że nadanie skarżącej numeru identyfikacyjnego, w sytuacji, gdy uprzednio jej mąż "miał już nadany numer, było sprzeczne z powyższą regulacją".

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną w zakresie wyżej wskazanych przyczyn oddalenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że określając kryteria legalności materialnoprawnej zaskarżonej decyzji Sąd I instancji błędnie przyjął, że wyznaczają je przepisy rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że postępowanie o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2008 r. zostało zainicjowane wnioskiem złożonym przez skarżącą w dniu (...) kwietnia 2008 r. Nie budzi przy tym wątpliwości, że był to wniosek kontynuacyjny złożony w oparciu o przepisy rozporządzenia obowiązującego w dacie rozpoczęcia przedsięwzięcia - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm., dalej rozporządzenie z 20 lipca 2004 r.). Z treści decyzji wydanych w wyniku rozpoznania tego wniosku (w tym zaskarżonej decyzji) wynika, że skarżąca "działki zgłaszała do programu rolnośrodowiskowego od 2005 r.". To, że w sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia z 20 lipca 2004 r. zostało przesądzone w wyroku Sądu I instancji z dnia 29 lipca 20010 r., sygn. akt III SA/Wr 68/10. Podkreślenia już w tym miejscu wymaga, że w wyroku tym przesądzono także, że skarżąca spełniała przesłanki do przyznania płatności określone w przepisach rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Ta okoliczność nie była zresztą kwestionowana uprzednio przez organ, a spór zakończony korzystnym dla skarżącej wyrokiem obejmował, ogólnie rzecz ujmując, jedynie wysokość płatności.

Tymczasem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oceniał zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami rozporządzenia z 26 lutego 2009 r., które z przyczyn wyżej wskazanych nie mogło stanowić wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Za usprawiedliwiony z tego powodu należało uznać zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie przepisów rozporządzenie z 20 lipca 2004 r., z tym, że nie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, ale z uwagi na ich niezastosowanie.

Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że przedmiotem kontroli była decyzja o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2008 r. Poza zakresem granic sprawy pozostawała zatem kwestia legalności decyzji o wykreśleniu skarżącej z ewidencji producentów rolnych. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi o rozstrzyganiu w granicach danej sprawy. Nie wymaga głębszego wywodu teza, że nie ma tożsamości przedmiotowej pomiędzy sprawą obejmującą przyznanie płatności, w tym wypadku rolnośrodowiskowych, a sprawą regulowaną w oparciu o przepisy ustawy o ewidencji producentów. Sąd I instancji nie był zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji producentów, a oceny takiej w tej sprawie dokonał, naruszając art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten został wskazany jako podstawa skargi kasacyjnej, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go za uzasadniony z powodów podanych wyżej, nie natomiast z przyczyn określonych w uzasadnieniu tego zarzutu.

Od zakazu oceny legalności decyzji wydanej w innej sprawie (nakazu rozstrzygania w granicach danej sprawy), należy odróżnić sytuację, w której w oparciu o ostateczną decyzję wydaną w odrębnym postępowaniu organ przyjmuje, że ubiegający o płatności utracił przymiot producenta rolnego. Wówczas to rolą Sądu I instancji jest dokonanie oceny, czy decyzja o wykreśleniu z ewidencji producentów rolnych wydana w 2010 r. może wpłynąć na ocenę spełnienia przesłanek materialnoprawnych uprawniających do przyznania płatności rolnośrodowiskowych, a zatem zobowiązań wieloletnich, w odniesieniu do zobowiązania zrealizowanego w 2008 r. Dostrzegając potrzebę takiej oceny Sąd I instancji, wychodząc z błędnego założenia, że uprawniony jest do oceny zgodności z prawem decyzji o wykreśleniu skarżącej z ewidencji producentów rolnych stwierdził, że nadanie numeru skarżącej sprzeczne było z regulacją zawartą w ustawie o ewidencji producentów i uznał, że "uchylenie numeru identyfikacyjnego skarżącej nastąpiło z mocą wsteczną".

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że oprócz zacytowanego zdania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma żadnych rozważań prawnych zmierzających do wykazania, że decyzja wydana w postępowaniu zwykłym dotycząca wykreślenia z ewidencji producentów rolnych i uchylenia numeru identyfikacyjnego działa ze skutkiem ex tunc. Ten ewidentny brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej.

Wskazać także należy, że opierając się na nieumotywowanej tezie o "mocy wstecznej" decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu zwykłym Sąd I instancji nader lakonicznie uznał, że nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., co także trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej.

W skardze do Sądu I instancji skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 139 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W tej sprawie organ I instancji decyzją z dnia (...) września 2009 r. przyznał skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2008 r. w łącznej wysokości 76.342,40 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR we W., uchyloną następnie na skutek skargi przez Sąd I instancji prawomocnym wyrokiem z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 68/10. Dodać należy, że określona w decyzji organu I instancji kwota płatności nie obejmowała działek ewidencyjnych o nr (...) i (...), a w związku z tym była ustalona w pomniejszonej wysokości. Spór zawisły wówczas przed Sądem I instancji dotyczył zgodności z prawem przyznania płatności w pomniejszonej wysokości i zakończył się uwzględnieniem skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uchylił decyzję o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości i odmówił przyznania płatności za rok 2008 r. Oceniając zgodność tej decyzji z art. 139 k.p.a. Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku stwierdził, że "organ II instancji nie mógł wydać decyzji na korzyść skarżącej, gdyż decyzja taka naruszałaby prawo".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 139 k.p.a. ustanawiający zasadę reformationis in peius służącą ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji precyzyjnie określa wyjątki od stosowania tej zasady. Zasada ta nie oznacza nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej, jak zdaje się ją wykładać Sąd I instancji, lecz na zakazie orzekania na niekorzyść strony.

W doktrynie i piśmiennictwie przyjmuje się, że ustanowienie zasady zakazu reformationis in peius ma doniosłość prawną w postaci niedopuszczalności zastosowania wykładni rozszerzającej od przyjętych wyjątków. Nie jakiekolwiek naruszenie prawa lub interesu społecznego stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść odwołującego się, lecz naruszenie rażące, kwalifikowane (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, s. 261).

W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji przyjął, wykładając art. 139 k.p.a., że wystarczającym dla odstąpienia od zakazu reformationis in peius jest to, że w wyniku jego zastosowania "decyzja taka naruszałaby prawo". Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia omawianego przepisu jest błędna, a tym samym usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 139 k.p.a.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej w oparciu o obydwie podstawy, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. postawiono ponadto cały szereg innych zarzutów, aczkolwiek większość z nich nie została uzasadniona. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te odnoszą się do prawidłowości działań organu, w wyniku których, najpierw wpisano skarżącą do ewidencji producentów rolnych, a następnie po latach decyzją administracyjną wykreślono z ewidencji oraz uchylono nadany numer identyfikacyjny. Zarzuty te nie pozostają w związku z rozpoznawaną sprawą, a powieleniem błędu Sądu I instancji byłoby dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli oceny legalności decyzji o wykreśleniu skarżącej z ewidencji i uchyleniu numeru identyfikacyjnego.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.