Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722945

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 sierpnia 2019 r.
II GSK 2175/17
Istnienie sprawy administracyjnej jako warunek wydania decyzji administracyjnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.).

Sędziowie: NSA Maria Jagielska, del. WSA Tomasz Smoleń.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp.k. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1581/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp.k. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy udzielenia zgody na udostępnienie powierzchni oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 1 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1581/16 oddalił skargę A. (...) w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z (...) sierpnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy udzielenia zgody na udostępnienie powierzchni.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że na podstawie umowy z (...) marca 2016 r. zawartej przez skarżącą z Prezydentem Miasta Krakowa udostępniono skarżącej miejsce na Rynku Głównym w Krakowie na chodniku przed kamienicą nr (...) o pow. (...) m2 na zorganizowanie ogródka gastronomicznego na okres od (...) marca 2016 r. do 28 października 2016 r., a przed kamienicą nr (...) o pow. (...) m2 we wskazanych w umowie okresach. W dniu (...) czerwca 2016 r. strony zawarły aneks do powyższej umowy, w którym opisane wyżej warunki udostępnienia terenu przed kamienicą nr (...) nie zostały w nim zmienione.

W okresie poprzedzającym zawarcie tego aneksu w odpowiedzi na pismo skarżącej z 21 kwietnia 2016 r. (w którym skarżąca zaproponowała zawarcie umowy dotyczącej najmu powierzchni przed kamienicą nr (...) na okres dodatkowych 2 lat za cenę trzykrotnie wyższą niż przewidziana obecnie w umowie) Prezydent Miasta Krakowa w piśmie z (...) kwietnia 2016 r. nr (...) wyjaśnił, że obowiązujące przepisy nie dają możliwości stanowienia dowolnych zmian w zakresie wysokości opłat wnoszonych przez przedsiębiorców, z tytułu organizacji ogródków gastronomicznych w Rynku Głównym w Krakowie. Odnosząc się do sprawy "pierwszeństwa" dla skarżącej w zakresie zawarcia umowy na ogródek gastronomiczny przed kamienicą nr (...) w Rynku Głównym w Krakowie, organ nie zgodził się z przedstawioną przez skarżącą argumentacją, gdyż procedura SA-44 nie zawiera regulacji co do pierwszeństwa rozpatrywania wniosków. Wnioski składane do Wydziału Spraw Administracyjnych UMK (niezależnie od ich zakresu merytorycznego) nie są analizowane według daty ich wpływu. Wnioski są rozpatrywane indywidualnie, z uwzględnieniem zapisów rozdziału: uwagi, pkt 13, 14, 17 procedury SA-44. Prezydent Miasta Krakowa podtrzymał argumenty przedstawione w dotychczasowej korespondencji, które wynikają wprost z zapisów uchwał Rady Miasta Krakowa nr CXV/1547/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto oraz nr XII/131/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto"). Dyrektor Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta Krakowa jako Zarządzający Rynkiem Głównym w Krakowie nie może łamać ich zapisów i przyznać pierwszeństwa skarżącej do zorganizowania ogródka gastronomicznego przed kamienicą nr (...). Pierwszeństwo to należy bowiem do nowego restauratora - najemcy lokali użytkowych w kamienicy nr (...).

Powyższe pismo zostało doręczone skarżącej Spółce w dniu 5 maja 2016 r.

W piśmie z 18 maja 2016 r. skarżąca wniosła odwołanie uznając, że opisane wyżej pismo stanowi decyzję administracyjną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżonym postanowieniem z (...) sierpnia 2016 r. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej od powyższego pisma Prezydenta Miasta Krakowa z (...) kwietnia 2016 r. w sprawie odmowy udzielenia zgody na udostępnienie całości wnioskowanej powierzchni przed budynkiem nr (...) w Rynku Głównym w Krakowie. W jego uzasadnieniu SKO wskazało, że pismo to nie jest decyzją administracyjną. Teren płyty Rynku Głównego w Krakowie, którego dotyczy powyższe pismo urządzony jest jako grunt, w którym jest zlokalizowana budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, jednak - wobec treści uchwały nr LXXXIII/729/01 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2001 r. w sprawie pozbawienia drogi wokół Rynku Głównego kategorii drogi gminnej (zwanej dalej: uchwałą nr LXXXIII/729/01) - nie jest drogą publiczną. Skoro zatem teren ten nie jest drogą publiczną, to Prezydent Miasta Krakowa nie działa w tej sprawie jako zarządca drogi. Powyższe wynika z wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił, że domeną administracji niewładczej jest działanie bez użycia przymusu, za pomocą środków, które w ogóle tego przymusu nie wymagają, przykładowo zawieranie umów dotyczących mienia komunalnego. Skoro pozytywne rozstrzygnięcie wniosku skarżącej o udostępnienie części płyty Rynku Głównego w Krakowie pod lokalizację ogródka gastronomicznego przybrało formę umowy, to również rozstrzygnięcie negatywne posiada postać cywilnoprawnego oświadczenia woli, niemającego waloru decyzji administracyjnej. Z tych względów Kolegium uznało złożone przez skarżącą odwołanie za niedopuszczalne.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie:

- § 1 i § 2 uchwały nr LXXXIII/729/01 poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że teren objęty wnioskiem skarżącej o udostępnienie pasa drogowego nie posiada statusu drogi publicznej gminnej, lecz status drogi wewnętrznej, podczas gdy wyłączenie, o którym mowa w § 1 i § 2 tej uchwały dotyczy jedynie asfaltowej jezdni o długości 0,7 km i powierzchni 7,8 tys. m2;

- § 1 i § 2 uchwały nr LXXXIII/729/01 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że teren objęty wnioskiem skarżącej o udostępnienie pasa drogowego nie posiada statusu drogi publicznej gminnej, lecz status drogi wewnętrznej, co skutkowało błędnym przyjęciem, że właściwą formą udostępnienia pasa drogowego pod organizację letniego ogródka gastronomicznego skarżącej nie jest decyzja administracyjna, lecz umowa cywilnoprawna;

- art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 124 § 2 w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie postanowienia, tak w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak również prawnego;

- art. 143 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pismo Dyrektora Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta Krakowa, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa, z (...) kwietnia 2016 r. znak: (...) nie stanowi decyzji administracyjnej, przez co SKO w Krakowie podjęło błędne rozstrzygnięcie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania skarżącej od ww. decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) omówił na wstępie podstawę prawną zaskarżonego postanowienia (art. 134 k.p.a.) i stwierdził, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia albo brak jest możliwości zaskarżenia decyzji w formie odwołania. Kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wyprzedza zagadnienie terminowości jego wniesienia, a tym bardziej merytorycznej zasadności odwołania.

Sąd I instancji podkreślił, że do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności odwołania zalicza się również przypadek wniesienia odwołania od aktu niemającego charakteru decyzji administracyjnej, który zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu, skarżąca niezasadnie przypisała walor decyzji pismu Prezydenta Miasta Krakowa z (...) kwietnia 2016 r. twierdząc, że o charakterze prawnym kwestionowanego pisma ma stanowić zawarta w nim "definitywna" odmowa udostępnienia całości wnioskowanej i dotychczas użytkowanej powierzchni przed budynkiem nr (...) w Rynku Głównym w Krakowie, która w rzeczywistości stanowi negatywne rozstrzygnięcie na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 128).

W ocenie Sądu I instancji, w treści pisma Prezydenta Miasta Krakowa z (...) kwietnia 2016 r. w żadnym miejscu nie wyrażono odmowy udostępnienia skarżącej spółce 50% dotychczas zajmowanej powierzchni przed kamienicą nr (...) na Rynku Głównym w Krakowie. W piśmie tym poruszono następujące kwestie: tryb ustalania wysokości czynszu za udostępnienie miejsca pod ogródek gastronomiczny, kwestię pierwszeństwa poszczególnych wnioskodawców w odniesieniu do tego samego miejsca, możliwość rozpoznawania wniosków z pominięciem terminu wskazanego w procedurze SA-44, wynikającą z ust. 4 działu UWAGI, stwierdzenie, że z tej właśnie możliwości skorzystano w przypadku drugiego wnioskodawcy oraz podtrzymanie dotychczasowych argumentów w kwestii pierwszeństwa drugiego wnioskodawcy. Pismo to zawiera więc wyjaśnienia i swego rodzaju polemikę ze stanowiskiem skarżącej, natomiast nie zawiera jakiegokolwiek rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżącej, co jest immanentną cechą decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji stwierdził, że korespondencja poprzedzająca zawarcie umowy z (...) marca 2016 r. stanowiła negocjacje cywilnoprawne, natomiast korespondencja, która była wymieniana pomiędzy stronami już po zawarciu tej umowy stanowiła wyraz dążenia skarżącej do zmiany warunków tej umowy - do przekonania drugiej strony umowy do zwiększenia obszaru udostępnionego umową, wydłużenia terminu udostępnienia terenu, przy zapłacie wyższego niż dotychczas czynszu. Umowa ta została zresztą zmieniona w dniu (...) czerwca 2016 r. Stanowisko, że w piśmie z (...) kwietnia 2016 r. nie zawarto w ogóle rozstrzygnięcia administracyjnoprawnego, czyni natomiast zbędnym rozważania, czy jego podstawą prawną winien być wskazywany przez skarżącą przepis art. 40 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Ze wskazanych powodów skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 1 i § 2 uchwały nr LXXXIII/729/01 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2001 r. w sprawie pozbawienia drogi wokół Rynku Głównego kategorii drogi gminnej w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż kwestionowane przez skarżącą pismo z (...) kwietnia 2016 r. nie zawiera rozstrzygnięcia administracyjnoprawnego i wobec tego nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, co skutkowało oddaleniem skargi na postanowienie organu II instancji o niedopuszczalności odwołania przy jednoczesnym pominięciu przez Sąd I instancji oceny przepisów materialnoprawnych warunkujących wydanie decyzji administracyjnej, podczas gdy Sąd I instancji dokonując kontroli legalności skarżonego postanowienia w pierwszej kolejności winien był zbadać, czy istnieją podstawy materialnoprawne do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie (sprawa administracyjna i decyzja w sensie materialnym) i na tej podstawie przeprowadzić ocenę formalnej postaci rozstrzygnięcia (decyzja w sensie formalnym), a w razie wątpliwości co do formy pisma z (...) kwietnia 2016 r. zastosować zasadę domniemania formy decyzji administracyjnej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i zaniechanie uchylenia skarżonego aktu, pomimo niepełnego, lakonicznego i niewystarczającego uzasadnienia, tak w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak również w zakresie uzasadnienia prawnego, w stopniu naruszającym zasady ogólne postępowania administracyjnego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, z którego wynika, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się przesłanki wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., albowiem pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia (...) kwietnia 2016 r. pozbawione jest cech, a tym samym waloru decyzji administracyjnej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty - których komplementarny charakter jednocześnie uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie - nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Podjęta na ich gruncie próba wykazania, że wbrew stanowisku Sądu I instancji wymienione pismo Prezydenta Miasta Krakowa jest jednak decyzją w rozumieniu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, od której przysługiwało stronie odwołanie, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą, a to z następujących powodów.

Jakkolwiek faktem jest - co podnosi również strona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - że w kontekście prawa do procesu administracyjnego w judykaturze eksponuje się znaczenie zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przewiduje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy (por. np.: uchwała NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12; uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13; wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05), to jednak jednocześnie - co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie - tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej należy kierować się wówczas, gdy - a trzeba to stanowczo podkreślić - ustawodawca wyraźnie upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki. W wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano również, że w przypadku gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą tego działania powinna być decyzja administracyjna, co wynika z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, z którą należy wiązać prawo do procesu i prawo do sądu.

Z powyższego wynika, że usprawiedliwionemu oczekiwaniu odnośnie do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej oraz obowiązkowi jej załatwienia w ten sposób musi towarzyszyć - jako warunek konieczny - istnienie samej tej sprawy, a mianowicie istniejącej na gruncie prawa materialnego sprawy administracyjnej, którą jako sprawę indywidualną władny jest rozpoznać, a następnie rozstrzygnąć w formie decyzji (to jest jednostronnego i władczego aktu kształtującego prawa lub obowiązki jego adresata) uprawniony do tego (właściwy) organ administracji publicznej. Oznacza to jednocześnie, że brak istnienia (zaistnienia) wskazanego warunku czyni wymienione oczekiwanie nieusprawiedliwionym oraz ma tę konsekwencję, że nie aktualizuje obowiązku działania organu administracji publicznej w formie przewidzianej w art. 104 § 1 k.p.a.

Z całą pewnością nastąpi to - między innymi - wówczas, gdy na przykład jakkolwiek sprawa należy do zakresu działania organów administracji, to jednak podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, albo jakkolwiek mając charakter administracyjny nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji albowiem dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego), albo mając charakter administracyjny nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną, albo wówczas - co w kontekście okoliczności stanu faktycznego sprawy należy podkreślić - gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i "załatwiana" jest nie formie decyzji administracyjnej - a to z uwagi na brak podstaw prawnych zobowiązujących i jednocześnie uprawniających organ administracji do wydania decyzji w sferze stosunków cywilnoprawnych - lecz w formie umowy lub jednostronnej czynności cywilnoprawnej.

W takiej też właśnie formie - według Naczelnego Sądu Administracyjnego - podlegała "załatwieniu" sprawa strony skarżącej, albowiem wbrew jej stanowisku, sprawa ta nie miała charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny.

W tej mierze nie można bowiem tracić z pola widzenia nie dość, że "przedmiotu" wymienionej "sprawy", który nie jest bez znaczenia dla oceny jej charakteru - w tym też miejscu należy podkreślić, że nie sposób jest ją kwalifikować jako sprawę administracyjną w przedmiocie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego - to również wszystkich okoliczności towarzyszących tej "sprawie" i to poczynając od momentu samego jej zainicjowania przez stronę skarżącą, o czym należy wnioskować na podstawie wystąpienia strony z dnia (...) lutego 2016 r. do Prezydenta Miasta Krakowa o zawarcie 3 letniej umowy na udostępnienie miejsca w celu zorganizowania ogródka letniego, aż po jej zakończenie, które zmaterializowało się w umowie z dnia (...) marca 2016 r. zawartej między stroną skarżącą a Gminą Miejską Kraków, przedmiotem której było udostępnienie spółce miejsca na Rynku Głównym na chodniku przed kamienicami nr (...) i nr (...) na zorganizowanie ogródka gastronomicznego stanowiącego przedłużenie lokalu gastronomicznego.

Zważywszy na tego rodzaju finał sprawy zainicjowanej wymienionym powyżej wnioskiem strony, nie sposób jest zasadnie twierdzić, że pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia (...) kwietnia 2016 r. - które stanowiło odpowiedź na pismo strony z dnia 21 kwietnia 2016 r. zawierające propozycję zmiany warunków umowy z dnia (...) marca 2016 r. - jest decyzją administracyjną, w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.

Podkreślając w kontekście wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów, że wskazany powyżej finał sprawy zainicjowanej wnioskiem strony z dnia (...) lutego 2016 r. korespondował ze stricte cywilnoprawnym charakterem tej sprawy, co zmaterializowało się w treści postanowień umowy z dnia (...) marca 2016 r. (zmienionej następnie w dniu (...) czerwca 2016 r. zgodnie z kolejnym wnioskiem strony), za uzasadniony należy uznać wniosek, że pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia (...) kwietnia 2016 r. siłą rzeczy nie mogło wymienionej sprawy załatwiać w sposób wskazywany przez stronę. Ta została bowiem "załatwiona" w formie umowy (konsumując tym samym wymieniony wniosek strony), a adminstracyjnoprawnej formie jej załatwienia sprzeciwiał się przedmiot oraz cywilnoprawny charakter tej sprawy, dla których właściwą formą jej "załatwienia" była właśnie umowa.

Stąd też, brak jest podstaw, aby przeciwne stanowisko strony skarżącej można było uznać za uzasadnione. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów podkreślić, że sporne pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia (...) kwietnia 2016 r. nie zawiera w swej treści jakiegokolwiek władczego stanowiska tego organu o cechach jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony skarżącej - te bowiem już wcześniej ukształtowane zostały przecież postanowieniami umownymi - na co słusznie zwrócił także uwagę Sąd I instancji (por.s. 12 - 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Przedstawiona ocena charakteru wskazanego pisma Prezydenta Miasta Krakowa znajduje swoje potwierdzenie również w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniu z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 637/17, którym oddalono skargę kasacyjną skarżącej spółki na postanowienie WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 952/16 o odrzuceniu skargi na wymienione pismo z dnia (...) kwietnia 2016 r., co ma nie mniej istotne znaczenie w sprawie, zważywszy na wszystkie konsekwencje wynikające z art. 170 p.p.s.a. Należy je również odnieść do oceny charakteru zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...), co stanowiło z kolei przedmiot wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 7 marca 2019 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1036/17.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie bez naruszenia art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej spółki od pisma Prezydenta Miasta Krakowa z dnia (...) kwietnia 2016 r., albowiem - jak w pełni zasadnie należało przyjąć - w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się przesłanki wydania postanowienia, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa, o czym była już mowa na wstępie. Skoro bowiem przedmiotowa sprawa nie podlegała, z uwagi na jej cywilnoprawny charakter, załatwieniu w formie decyzji, a tylko od decyzji wydanej w I instancji przysługuje stronie odwołanie do organu administracji wyższego stopnia (art. 127 § 1 k.p.a.), to za oczywiste trzeba uznać, że odwołanie strony skarżącej wywiedzione od spornego w sprawie pisma - wygenerowanego już po zawarciu umowy oraz nieposiadającego przy tym koniecznych cech decyzji administracyjnej, w tym przede wszystkim pozbawionego elementu rozstrzygnięcia - nie mogło być ocenione przez organ odwoławczy inaczej, jak tylko jako niedopuszczalne. Nie ma tym samym podstaw, aby twierdzić, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji uchybił wymienionemu wzorcowi kontroli legalności działania organu administracji w rozpatrywanej sprawie, co czyni także niezasadnym zarzut naruszenia przez ten Sąd pozostałych normatywnych wzorców kontroli wskazywanych w skardze kasacyjnej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.