Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1447201

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 lutego 2014 r.
II GSK 1974/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz.

Sędziowie NSA: Małgorzata Korycińska (spr.), Krystyna Anna Stec.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. (...) Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2101/11 w sprawie ze skargi N. (...) Spółki z o.o. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...) sierpnia 2011 r. (...) w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę N. (...) Spółka z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...) sierpnia 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

w dniu (...) marca 2010 r. Dyrektor (...) Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs na zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2010 w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie badań ultrasonograficznych - echokardiografii obciążeniowej lub przezprzełykowej dla obszaru województwa (...). W konkursie wzięła udział skarżąca spółka, której oferta w części jawnej postępowania zajęła 8 miejsce. Następnie komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, w wyniku których strony ustaliły cenę jednostkową oraz liczbę świadczeń, a skarżąca i komisja konkursowa podpisały protokół końcowy z negocjacji zawierający ostateczne stanowiska stron. Po przeprowadzeniu negocjacji z oferentami ogłoszono ranking końcowy, w wyniku którego oferta skarżącej spółki została wybrana.

Skarżąca złożyła odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Decyzją z (...) czerwca 2010 r. Dyrektor (...) Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie, a Prezes NFZ decyzją z (...) września 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając bezprzedmiotowość postępowania organ odwoławczy wskazał na zawarcie ze skarżącą w dniu (...) lipca 2010 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Skarżąca zakwestionowała zgodność z prawem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego i rozpoznając sprawę na skutek jej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2491/10 uchylił zaskarżoną decyzję zobowiązując organ do merytorycznego rozpoznania odwołania i zbadania, czy skarżąca doznała uszczerbku interesu prawnego w ramach postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Rozpoznając ponownie sprawę Prezes NFZ decyzją z (...) sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z (...) czerwca 2010 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż oferenci przystępujący do konkursu ofert w przedmiotowym postępowaniu oprócz wymagań wynikających z prawa powszechnie obowiązującego, w tym rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 139, poz. 1142 z późn. zm.), powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027; dalej: ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej) w: zarządzeniu Nr 62/2009/DSOZ z 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, zarządzeniu Nr 67/2009/DSOZ z 3 listopada 2009 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 74/2009/DSOZ z 26 listopada 2009 r. oraz zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ z 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 85/2009/DSOZ z 11 grudnia 2009 r.

Organ II instancji odnosząc się do zarzutu umożliwienia przez komisję niektórym oferentom dodatkowych negocjacji, pomimo podpisania protokołu końcowego, wskazał, iż komisja konkursowa zapraszała na negocjacje każdego oferenta, który "zakwalifikował się" do części niejawnej, natomiast po zakończeniu wszystkich negocjacji i wygenerowaniu rankingu końcowego komisja konkursowa nie zgadzała się na dodatkowe negocjacje z inicjatywy oferenta. Dlatego też organ uznał, że nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach, ponieważ w trakcie przedmiotowego postępowania zostało zapewnione równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem zostały udostępnione oferentom na takich samych zasadach.

Oddalając skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutu skarżącej, że na skutek sprzecznych z prawem działań organu, zawarła niekorzystną umowę (w zakresie kryterium cenowego), podniósł, że w trakcie negocjacji komisja konkursowa przed rozpoczęciem negocjacji informowała każdego z oferentów o cenie oczekiwanej. Komisja konkursowa nie miała, wbrew zarzutom stawianym przez skarżącą, obowiązku przekazywania na piśmie informacji o cenie oczekiwanej. Sąd uznał, że skoro komisja konkursowa w przedmiotowym postępowaniu zastosowała te same kryteria oceny ofert i wymagania do wszystkich przystępujących oferentów, zgodnie z zarządzeniami Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, to trudno mówić o ich niejednakowym traktowaniu. W ocenie Sądu, nie znajduje potwierdzenia formułowany przez skarżącą zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Sąd I instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ani zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach wymagania, wyjaśnienia i informacje, jak również dokumenty związane z postępowaniem.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

II

N. (...) Spółka z o.o. z siedzibą w G. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

1.

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącej dotyczących tego, że komisja konkursowa umożliwiła w postępowaniu konkursowym niektórym oferentom, na wniosek danego oferenta, bądź z własnej inicjatywy, dodatkowe negocjacje, pomimo podpisania wcześniej protokołu końcowego i po wygenerowaniu rankingu końcowego;

2.

art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego błędne zastosowanie, tj. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie konkursowe w niniejszej sprawie odbyło się z poszanowaniem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz z zachowaniem uczciwej konkurencji w postępowaniu.

Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

III

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną wskazać należy, że zakres kontroli instancyjnej wyznaczony przez powołane w skardze kasacyjnej zarzuty obejmuje ocenę zgodności zaskarżonego wyroku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

W pierwszym z powołanych przepisów zostały określone niezbędne elementy uzasadnienia wyroku tj.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie wyroku zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i zostało sporządzone w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

Zauważyć ponadto należy, że zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez "nieustosunkowanie się WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu, iż komisja konkursowa umożliwiła oferentom na wniosek danego oferenta, bądź z własnej inicjatywy, dodatkowe negocjacje, pomimo podpisania wcześniej protokołu końcowego, jak i po wygenerowaniu rankingu końcowego", skarżąca spółka nie wskazała w jaki sposób brak odniesienia się Sądu do jednego z zarzutów skargi mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem okoliczność, że w uzasadnieniu wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, co wynika wprost z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut ten za nieusprawiedliwiony.

Skarga kasacyjna oparta została także na zarzucie naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca stawiając zarzut błędu w subsumcji przepisu nie zakwestionowała przy tym ustaleń stanu faktycznego, z których wynika, że w toku postępowania konkursowego oferenci, z którymi przeprowadzono negocjacje byli dopiero na tym etapie informowani o cenie oczekiwanej. Skarga kasacyjna nie podważa także tego, że również skarżącą spółkę komisja konkursowa poinformowała o cenie oczekiwanej na etapie negocjacji. Okoliczność ta wynika wprost z protokołów negocjacji.

Przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Skarżąca spółka naruszenie zasad wynikających z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach upatruje w zaniechaniu "podania ceny oczekiwanej na piśmie z odpowiednim wyprzedzeniem", przyznając jednocześnie, że "nie obowiązują przepisy explicite nakazujące podanie ceny oczekiwanej na piśmie". W ocenie skarżącej mimo braku regulacji prawnych podanie ceny oczekiwanej z odpowiednim wyprzedzeniem na piśmie umożliwiłoby przygotowanie jak najkorzystniejszej oferty. Natomiast "podanie takiej informacji ustnie na spotkaniu, już po sporządzeniu i złożeniu oferty, mija się z celem, gdyż profesjonalne i wymagające ostrożności i dbałości o detale podejście skarżącej do konkursu, jak i skala skomplikowania materii nie pozwala na jej zmianę w locie, na gorąco, wprost na spotkaniu, na którym skarżąca dowiaduje się o przedmiotowej cenie".

Oceniając omawiany zarzut podkreślenia wymaga, że skarżąca nie kwestionuje tego, że tak jak inni oferenci, na etapie negocjacji została przez komisję konkursową poinformowana o cenie oczekiwanej, a to oznacza, że nie można skutecznie wywodzić, że w toku postępowania naruszono art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Sposób realizacji zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, w zakresie istotnym dla rozważanego problemu, został określony w ust. 2 tego przepisu. W myśl art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Z treści omawianych przepisów wyprowadzić należy wniosek, że do naruszenia zasad określonych w art. 134 ust. 1 ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej doszłoby wówczas, gdyby skarżąca, w odróżnieniu od innych uczestników postępowania, nie została poinformowana o cenie oczekiwanej, albo, gdyby taka informacja została udzielona jej przez komisję konkursową na innym etapie postępowania niż pozostałym uczestnikom negocjacji. Żadna z opisanych sytuacji w tej sprawie nie wystąpiła.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez odwołanie się do delegacji ustawowej zawartej w art. 139 ust. 5 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka prezentuje pogląd, że wydane w oparciu o tę delegacje rozporządzenie powinno być "interpretowane" z uwzględnieniem równego traktowania świadczeniodawców oraz uczciwej konkurencji, i wysuwa z tego błędny wniosek, że potencjalni oferenci powinni być informowani o cenie oczekiwanej przed złożeniem oferty, a zatem, w przypadku konkursu ofert, w dacie ogłoszenia o konkursie.

Zgodnie z art. 139 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej minister właściwy do spraw zdrowia, po zasięgnięciu opinii Prezesa Funduszu, określi, w drodze rozporządzenia, sposób ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadania, uwzględniając równe traktowanie świadczeniodawców oraz uczciwą konkurencję.

W oparciu o tę delegację ustawową w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) określono elementy ogłoszenia o konkursie ofert. Treść § 2 ust. 1 tego rozporządzenia określająca zamknięty katalog elementów ogłoszenia o konkursie ofert wskazuje jednoznacznie, że elementem ogłoszenia nie jest cena oczekiwana. Dodać nadto należy, że przepis art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowiący o tym, że "ogłoszenie zawiera w szczególności..." również nie odnosi się do ceny oczekiwanej. Brak jest więc podstaw prawnych, czemu skarżąca nie zaprzecza, by przyjąć, że cena oczekiwana powinna być jawna w momencie wszczęcia postępowania o zawarcie umów. Nie można więc zgodzić się z poglądem zawartym w skardze kasacyjnej, że poprzez nieujawnienie ceny na etapie ogłoszenia konkursu doszło do naruszenia zasady równości w traktowaniu świadczeniodawców, czy też, że obowiązek ujawnienia ceny oczekiwanej na piśmie z "odpowiednim wyprzedzeniem" należy "wyinterpretować" z treści art. 139 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.